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(二)公文的特点和作用

(二)公文的特点和作用
1.公文的特点
公文作为一种特定文件,具有特定功能,因而也就有自己的特 点。把握这些特点,对于起草、审核、讨论、处理都是有益的。
(1)内容上鲜明的政治性和政策性
在阶级社会里,国家政权有两方面的任务:一是进行阶级专政, 一是进行社会生产、生活的管理。公文是国家政权进行治理、管理、 协调管理系统的书面工具;是政党和团体进行政治活动、党务活动和 自身管理,协调与其他党派团体关系的书面工具;是企业事业部门进 行有效管理、协调管理系统以及与国家、政党、部门关系的书面工 具。因而,公文的内容是由国家、政党、团体和企业事业单位的行动 意图、公务活动决定的,代表了它们的政治意向和根本利益,所以带 有鲜明的政治性与政策性。公文的政治性是其从属性的表现,它决定于政党、政权、团体、企业事业部门的政治性,反映了他们的政策。 我国是一个人民民主专政的社会主义国家,我们党是一个为人民服 务,以实现社会主义、共产主义为宗旨的执政党,群众团体和企业事 业部门是在这样的党领导下和这样的国体中,所以,从整体上说,公 文必须传达贯彻党和国家的方针政策,在政治上要代表和维护人民的 根本利益,为实现人民民主专政、巩固社会主义、加速四化建设服 务,而绝不可违背它。
(2)效能上的法定权威性和行政约束力
公文的“公”是说它不是哪一个人制发的,而是法定机关制发 的。就是说,它以法律为后盾,受党章国法的保障;而制发它的机关 和负责人是各级党的组织、国家政权或团体、企业事业部门的代表, 制发权是根据法规章程、通过一定手续赋予的。因此,特定机关所发 的公文,就是代表这一级机关法定的职权;凡是在规定职权范围内制 发的公文,就是代表一级机关发言,具有法定的权威和行政约束力。 这就是说,它有法规和行政的强制性,有关机关和人员,.必须严肃对 待,认真理解、处理、遵循和执行。当然,是指令性贯彻执行的,还 是指导性供参考知照的,都有明确规定和不同文种。这一点使它区别 于一切文章。
(3)体式上的程式化和规范化
公文是一种特定的以说明为主要表达方式的应用文体。在长期实 践中,由于权威性、严肃性、准确性和效率的要求,形成了独特的程 式和规格。首先,它有着统一规定的种类、名称和格式。一种公文适 用于一定的范围,表达一定的内容,具有一定的作用;其次,它有着 一定的格式——文面一般由文头、行文、文尾三部分组成,每部分的 构成都有大致的规范,不仅语言、文风自成一格,每一种的行文都有 自己的一些特点或格式。最后,它的用纸、书写、印刷装订也都有统 一的规定。这些都由主管机关以《公文处理办法》和《公文处理条 例》统一规定下来,有些机关系统还据此和本系统实际情况结合而拟定了实施细则。当然,熟悉之后可以变化、创造,但不可“失体”、 “出格”。此外,一个机关的公文格式——版头、版面、字型、行距、 尺寸等,也要规范,一经确定,不要随便更动,有助于保持严肃性和 易于识别。
(4)使用上特定的作者和范围、时限
公文有特定的作用,就是法定的作者,是能依法以自己的名义行 使权力和承担义务的机关、组织或个人。机关内分工的起草人,不能 看作是法定的作者,而是捉刀代笔者。法定的作者是制发公文的党政 机关、人民团体、企业事业部门,它们是依据法律、条例、决定、章 程建立和存在的。它们可以在职权范围内,根据需要制发公文。公文 可以用机关名义发布,也可以用领导人个人名义发布;但是用领导个 人名义,不是他个人的私人身份,是法定机关的法定负责人的身份。 他是作为职权的代表制发公文的。
公文是解决现行工作中实际问题的,就是说,它解决的只是制发 机关管辖、涉及的一定范围、一定时期的现实问题,所以有其实用的 范围和时限。范围是指,一件公文——不论下行、上行、平行,都有 一定的接受人、执行人和适用范围,是权限所至和关系所及,不是无 边无沿的。本省的管不了外省,工会的管不了妇联,农业文件管不了 百货公司发奖金,企业文件管不了大学招生。时限性,一方面是指公 文是解决当前问题的,要快,往往限期传达执行;另一方面,时效上 也不是永久的,某一项现行工作、现实问题解决了,该项工作中的公 文的作用也就结束;或者由于时间检验,发现原文件不够妥善,以及 时过境迁,情况发展变化了,又有新的文件发布,原有公文使命完 成,不再发挥现实作用。这都要立卷归档,成为档案。如,1990年9 月中发[1900] 15号文件《中共中央关于加强党校工作的通知》,因 中发[1994 ] 5号文件《中共中央关于新形势下加强党校工作的意见》 和中发[1995] 11号文件《中国共产党党校工作暂行条例》的发布而 效能终止,变成历史文献。当然有些公文要管一个相当长的时期。
公务文体
(5)语言与文风上的准确与庄重
由于公文的效力和功用及其政治性与权威性,形成了它在语言和 风格上的特殊要求。语言上特殊的要求就是非常准确。反映客观事物 要实在,有就有,没有就没有;提法要有分寸,一是一,二是二;判 断要明确,是就是,非就非。用准确的词句、准确的标点表达出来以 后,绝不能有第二种解释,不能产生误解或歧义。风格上要庄重,就 是诚恳郑重、严肃可信;要通俗,就是让有关人员一看就懂;要明 朗,就是理论联系实际和高效实干基础上的“斩钉截铁”风格。绝不 可轻薄油滑、装腔作势,滥用典故,玩弄名词术语,更不可随随便 便、马马虎虎、不负责任,也不可夸张描写。上面举的国民党南京市 教育局的七言布告,就是极好的反面教材。
2.公文的作用
公文的作用,总的说是传达贯彻方针、政策、宗旨、意图,联系 和处理机关工作,保证公务活动有效进行。具体而言,是多方面的, 举其要者如下。
(1)决策与领导作用
党政机关或群众团体、企业事业部门,按照党和国家以及本部门 总的政治意图、活动宗旨进行工作时,随时有一些意图、决策、具体 做法要报告上去,推行下去,传达出去,得到法定的批准、颁布、执 行、交流,就要借助于公文。这是它最主要的作用。要注意的是,并 非事无巨细都要写公文,也并非把一些举手之劳或者就在一个楼里, “履屐之间” “吁嗟可办”的事,都要来一番“公文旅行”;而是要有 审批手续,需立此存照,或事关重大,或具有法规准绳作用的,才制 发公文。
(2)强制执行和处理的作用
公文是机关意图和决策的体现,一经制发以后,就有强制执行、 处理的作用,有关部门和人员不能置之不理。下行公文,下级机关和 有关人员必须执行;上行公文,上级机关和有关领导必须处理回答,
a中国公文实用大典
不能像旧社会那样“不了了之”,没有下文;平行公文,有关机关、 单位必须认真处理答复。否则,就是失职。当然,公文的执行处理要 靠干部和有关人员的高度责任感和自觉性。但是,它有法规作后盾, 不执行的要督促、批评,甚至给予法纪处分,造成损失的应予追究, 甚至要以“渎职罪”起诉、判处。有的还有行政诉讼法明确管着。即 使说明是提供情况、经验,以供参考或参照执行的,也不能置之不 理。
(3)依据和凭证作用
党政机关和团体、企业事业机关,都是在自己的体系系统中工作 的。公文是这个系统中按照党和国家统一意志协调行动的依据和凭 证,是体现领导被领导的关系,发挥指导被指导作用的。任何一级机 关的工作都不是随心所欲的,都是在法定的职权范围里有领导地开展 的,任何一项工作都要有依据,检查判断功过是非要有凭据。这依据 和凭证就是体现上级决策、反映下级情况的公文。它是工作的依据和 准绳,没有依据就无法工作,没有准绳就掌握不住分寸、火候。下级 根据上级的命令、决定、指示、批复、批准的计划等开展工作;上级 根据下级的报告、请示、意见,有针对性地处理、答复、审批,并进 而检查其执行情况;平行的机关单位,凭借来文机关的公函、电文、 通知解决问题和答复交代。离开公文,就失去文字依据和检查凭证。 当然,这不是要人“照抄照转”,离开“红头文件”就不能工作,它 不是缰锁,是指导人们放手大干的。
(4)联系与沟通作用
各个机关上下左右之间,可以通过公文进行联系,知照情况、交 换情报、交流思想、协调行动,以有秩序、有效率地开展工作。比方 说,上级机关通过下行公文指示下属机关如何开展某项工作;下级机 关在执行中遇有需要上级了解、解决、决定和批准的事项,以上行公 文请示上达;上级机关经过研究立即批复,知照下级;下级再以实行 情况上报。再如,有的情况除下属主办机关或上级领导机关外,还要
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知照到一定范围,或欲其贯彻,或欲其了解,就要在主报之外报送到 这个范围,或批转、转发,或用通知、通告等一体周知。当然,这也 不是说一切都要制发公文,它只是一种公务活动中必要的需立此存照 的沟通、联系方式。
(5)宣传与教育作用
我们的党政机关、人民团体、企业事业机关通过公文传达、布置 工作时,不是简单地强制,而是说理的,不是“民可使由之,不可使 知之”,而是让下级、上级、有关干部群众、工作人员知其然又知其 所以然。因此公文本身就是一种宣传教育工具,宣传路线、方针、政 策,宣传为什么要做、为什么要这样做的道理。当然这和报刊上的理 论文章、新闻报道是不同的。大体说来,有些公文,像传达党和国家 方针、政策的,部署工作指导行动的,本身就是方针政策,还有些则 是方针政策的具体体现,其中要阐明指导思想,讲清道理,说明作 法,当然不是长篇大论,但却还是可以起到提高认识、统一思想的作 用。这是对干部群众进行宣传教育的一条重要渠道。
 


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