（一）“公文”的含义和发展概况

        公文，是党的机关实行领导、政府机关进行行政管理以及一些人 民团体、企事业部门进行某些公务活动中，所形成和使用的具有法定 效力和规范体式的公务文书。即通用公文。它作为管理社会、治理国 家的文字工具，在人类历史上起过重要作用，并且随着人类社会的发 展而发展。它的功用、特点、形式，是应社会需要在历史上发展来 的。我们要改革和提高今天的公文写作，要吸取外国的文书工作经 验，也要了解我国公文发展的历史轮廓，克服官僚主义、形式主义影 响，继承发展优良传统。
1.我国公文的起源和早期状况
公文的起源可以追溯到原始公社发达以后。那时虽没有国家，但 部落、部族也有社会生活、生产和事务要处理，部落、部族之间也有 信使、信物，于是产生了 “结绳而治”，即用绳子打成不同的样式的 “结”来记数、记事，用于治理；产生了 “图法”，可能是一种由图画 向图画文字过渡的记事记言形式。在我国未见实物，据古书记载，伏 羲氏依据天地自然之象造八卦，分辨和表示“数理”和“文理”，进
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行管理；后来黄帝的史官仓颜创造了文字，产生了文书簿籍，依靠它 们决断万事，天下就治理得很好了。文字、文书当然不是一人一时所 造，它产生于奴隶社会前一个漫长的历史时期。
在奴隶社会，产生了阶级统治的工具——国家，管理国家、处理 政务的公文逐步产生、完善和定型化了。我国现在可以见到的最早的 公文是夏、商、周三代之文。
(1)卜辞
当时迷信，依托天意、鬼神进行统治。有些事务要请示天意，就 占卜。殷商时代把“请示”事项刻在龟甲、牛骨上，钻小孔在火上 烤，依据裂纹看天意如何，破译后又把执行结果刻上成为档案，这就 是有名的甲骨文。周人占卜用蓍草，也用甲骨占卜，卜辞在《周易》 中保存下来。
(2)诰令
由于治理终是人事，必须教告民众和大小臣工，写下些训诰、诏 令、誓辞等下行公务文书。《尚书》中保存了一些，其中虽有战国及 晋朝的伪作，但尚可以看出大体面目。
(3)金文
金文是刻在青铜器上的，又叫“铜器铭文”，以西周时最多，是 简短的箴、铭，其中也有公文，多记战功、政务、警语及赏赐缘由
等。
这一时期社会关系和国家事务还比较简单，机关公务文书篇幅短 小，只是初具规模。现以《尚书》中商汤讨伐夏桀时一篇教告的誓辞 为例。
例文1

汤誓
格尔众庶，悉听朕言，非台小子，敢行称乱。有夏多罪，天命殛 之。今尔有众，汝曰：“我后不恤我众，舍我穑事，而割正夏。”予惟 闻汝众言。夏氏有罪，予畏上帝，不敢不正。今汝其曰：“夏罪其如 台？”夏王率遏众力，率割夏邑，有众率怠弗协，曰：“时日易丧，予 及汝皆亡！”夏德若兹，今朕必往。尔尚辅予一人，致天之罚，予其 大赉汝，尔无不信，朕不食言。尔不从誓言，予则孥戮汝，罔有攸 赦！
译文：你们众民，都来听我说！并不是我敢于作乱，只因为夏氏 有罪，上天命我诛灭他。你们这些人啊却说：我们的主上不照顾我 们，丢下庄稼活去硌打夏氏的地方。我是听到你们的话了。只因夏氏 有罪，我敬畏上帝，不敢违命不去惩罚他。现在你们说，夏氏的罪到 底怎样？告诉你们，夏王用尽了众民之力，剥尽了夏地的财富，众人 都怠工不顺从，说：“太阳啊你什么时候完蛋，我愿意和你同归于 尽!”夏王的德行败坏到这样地步，现在我一定要去讨伐他！你们要 协助我，执行上天的惩罚，我一定要大大地赏赐你们。你们不要不 信，我决不会说了不算！你们要不服从这个誓词，我就要杀死你们和 你们的家属，决不宽容救免！
2.旧公文的发展成熟
春秋战国之际，奴隶制没落，文化下移，产生了 “有教无类”的 私学，学生“学而优则仕”，参加政权、参与管理。随着封建制的产 生、发展、特别是秦汉建立了完备的政府体系，上下左右交往频繁， 在官吏文化素质比奴隶制提高的条件下，两千年间形成了一套完整成 熟的公文体系。
(1)种类齐全完备
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为了适应等级制度和各种不同的功用，产生了众多的品类和严格
的分工。
下行公文（上对下）就分皇帝和宰相大臣、中央政府和地方政府 的几类几十种，如“诏”、“敕”、“谕”、“旨”等，如“教”、“令”、 “戒”、“符”、“檄”等。上行公文原先只有给国君的，战国叫“书”， 秦朝叫“奏”，汉朝发展为“章”、“奏”、“表”、“议”、“疏”等’统 称奏议；后来又发展成为给皇帝和给上级官府的几类几种，给皇帝 的，三国以后多称“表”，后又盛行“启”、“封事”，宋代又称“札 子”。给官府的，包括“牒”、“申”、“启”、“呈”、“笺”、“状”、“文 册”、“揭贴”等等。平行公文，就是“移”，又称是“移文”或“移 书”，又有“关防文书”等名目，后来增加了 “关”、“刺”、“咨”、 “照会”等。它的弊病是名目过多，繁琐杂乱，以致后来不切实用， 影响效率。
(2)备受各界重视
封建社会的政府是官僚机构，公文是它重要的统治工具，被称为 “经国之大业”，“政事之先务”。这些公文或是发布的政告，或是呈报 的政局、民情、军务、科举、财赋等情况，或是呈送最高统治者的政 见、国策，因而与国家利害兴衰有关，也与作者个人命运直接攸关， 于是倍受重视。中央政府设了专门机构，有专职的学士、官员从事此 道；地方官府有行政长官的幕僚、门客来代笔或帮助起草。由于写得 好可以做官升迁，写得不好可能坎坷贬谪，人头落地，所以读书人都 花大力气练习，做官的人常常自己动手写作，不肯马虎大意。有志之 士也把“上马杀狂胡，下马草军书”等量齐观，两样都能是很“率” 的！这里要看到，当时的公文弊病也很大，主要是形式主义，文牍主 义，咬文嚼字，纸上谈兵，充满了陈言谀词，流毒积习至今难消。
(3)名文高手如林
我国封建社会里，许多政治家有较高文化修养和公文写作修养， 往往自己动手起草文书；又有许多文学家、语言大师本身是官员或幕
僚，也要起草文件。不管是自写或代拟都产生了许多优秀著作。像李 斯《谏逐客书》，贾谊《治安策》，汉武帝《求茂才异等诏》，诸葛亮 《出师表》、《与群下教》，曹操《让县自明本志令》，魏征《谏太宗十 思疏》，骆宾王《讨武瞾檄》，韩愈《谏佛骨表》，柳宗元《驳复仇议》 等，都是有见识、合文体、切实用、有文采的公文佳品。过去有的研 究者拿它当文学作品读，并常常用“文学价值不高”来否定这一类中 不能入选的大量有价值的文章，这是偏颇的。我们应该从公文的角度 加以研究，继承这一笔丰厚遗产。当然，其间也产生了大量冗长芜杂 之作，应引为鉴戒。请读一篇普通公文，以见一斑。
例文2:
禁馈送告示
[明]海瑞
接受所部内馈送土宜礼物，受者笞四十，与者减一等，
律有明禁。粮里长各色人等，每每送薪送菜，禁不能止。穷 诘所以，盖沿袭旧日风习，今日视为常事。且尔等名为奉承 官府，意实有所希求。谓之意有希求者，盖意官府不易反 面；而今少献殷勤，他日禀公事、取私债、多科钱粮、占人 便宜，得以肆行无忌也。若有美意，则周尔邻里乡党之急可 也；官有俸禄，何故继富？与之官，取之民，出其一而收其 十，陷阱不浅！今后凡有送薪送菜入县门者，以财嘱论罪。 虽系乡宦礼物，把门皂隶先禀明，后许放入。其以他物装 载，把门人误不搜检者，重责枷号。
这是明朝清官海瑞在做淳安知县时，禁止送礼的布告。文字通 俗，简注即可读懂。笞，用竹板打屁股。科，征收。周，救济。继 富，增益本来就富有的人。财嘱，行贿。枷号，用木枷枷在颈上写上 罪状示众。正文写法与今天的布告近似。开头一句，是对“馈送”时
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弊禁止的法律根据。主体提出当时“馈送”的事实情况，并进行用意 的分析和危害的说明。结尾，依据法律和事实端出决策——以行贿论 罪，其中又体现政策区分情况，乡宦送礼应禀明，误不搜检要治罪， 先堵塞漏洞。
3.旧公文的没落和变革
随着社会发展，我国的旧公文不断显现弊端，也不断进行改革。 但在封建社会总体是在没落，辛亥革命以后总体是在变革。
(1)没落僵化
随着封建社会的没落，公文日见繁琐、冗杂、僵化，成为套语例 话，特别是幕僚们舞文弄墨、骈四偭六，成了反动政治“鬼脸上的雪 花膏”，捣鬼的装潢，吓唬老百姓的官腔。象唐宋两次“古文运动”， 试图改革它而终难有大的成效；而每次农民起义在冲击封建政权时都 力图改变它。特别是近代，像太平天国时，就下诏戒浮文巧言，洪秀 全自己的“诏书”，采用极为通俗的形式。如《禁鸦片诏》：“高天灯 草似条箭，时时天父眼针针。不信且看黄以镇，无心天救何新金。吹 来吹去吹不饱，如何咁蠢变生妖！戒烟病死胜诛死，脱鬼成人到底 高。”（简注：灯草似条箭，明亮天灯像箭一样锐利。眼针针，眼光尖 锐。黄以镇，何新金，都是太平军将领，黄临阵脱逃被处死，何勇敢 战斗受升赏。吹，吸。咐，这样、如此）当然，只用这样顺口溜也是 不行的，但在当时有一定进步性。后来，在外国资本主义侵略者面 前，封建的公文程式、行文关系、称谓名目等都受到无理的责难和抵 制，终于，公文体制也半封建半殖民地化了。
(2)变革求新
辛亥革命后，南京临时政府废除旧公文的名称、格式，颁布了一 个新的公文书程式条例。那是很简单的，分“令”、“咨”、“呈”、 “示”、“状”。废除旧公文的名称、格式，废弃“大人”、“老爷”之类 称呼而改称职务等。后又进行了多次改革，像1925年广州国民政府 公布公文程式令，有“令”、“布告”、“批”、“任命状”、“呈”、“咨”、
“公函”七种。以后又几次更改，大类不过“令”、“训令”、“指令”、 “布告”、“任命状”、“呈”、“咨”、“公函”、“批”九种左右。几经改 革，确定使用白话、标点（三十年代定下来，原先只是一个“顿 点”），不许骂人，又统一公文用纸，格式固定化等。这些就是辛亥革 命后公文改革的一些成就，应给予实事求是的评价。后来国民党反动 派掌权，公文内容、性质日趋反动，形式上也半文半白，连用语也刻 板化了，如“为……事”、“查”、“照得”、“等因”、“奉此”、“准此”、 “理合”等等，一派陈词滥调，一副可憎面目。这是国民党政权性质 所决定的。由于中国民族资产阶级的软弱，辛亥革命被封建阶级、官 僚买办阶级的代表夺走了果实。他们政治上没有什么建树，公文也没 有什么像样的作品。姑举两例：
例文3:
南京特别市市政府令
(第六九?号）
查十一月十七日本府第十二次市政会议、据该局长提议、群众运 动团体乘车、拟请规定统一办法案、当经议决、关于群众运动团体乘 车、无论党部或工会、均须先行商请市府知照办理、等语、除分函南 京特别市党部市总工会转饬递办外、合行令仰该局长即便知照、此
令。
(1927年11月《南京市政公报》第五期）
例文4:
布 告
荒唐古怪又稀奇、南京市民发疯气、无缘无故起谣言、通衢小巷
闹把戏、什么妖妇摄灵魂、都属荒诞无根据、无识民众偶听到、吓得 精神不附体、其实没有这回事、反动分子乱凑趣、奉劝诸君莫轻听、 奉劝诸君莫轻听、现在时疫正流行、儿童卫生须注意、打倒死亡与疾 病、拥护科学与革命。
南京市教育局长X X X (1928年4月24日《首都市政周报》）
例文3是“四一二”之后，连一切合法行动也限制的，写得诘屈 赘牙。例文4是谣传中山陵竣工要摄小儿灵魂“合龙”，闹得人心惶 惶，只好出布告辟谣的。为了市民易懂，采用七言白话，显得不伦不 类，滑稽可笑，从反面透露了人民对那个政府是什么感情。当时谣言 流传情况及其实质，鲁迅《三闲集?太平歌诀》曾提到，如有兴趣可 与此布告对照一读。
4.人民政府新公文的产生与革新
(1)人民革命战争中产生了新公文
中国共产党从建立自己的机关工作之日，就开始了崭新的由简易 到完备的公文制度，用以开展工作、进行斗争。第一次国内革命战争 期间就运用和改革一些公文形式，如通告、布告、通电、函信等。第 二次国内革命战争期间，苏维埃政权就有上行的报告，下行的命令、 指示，平行的电文、信函等。1931年制订的《文件处置办法》就是在 试行中摸索的公文制度。抗日战争期间，各边区政府都注意公文的运 用和改革，1942年1月颁布《陕甘宁边区新公文程式》，特点是简明 实用。它规定公文分“主要的”和“辅助的”两类：主要公文是命 令、布告、批答、公函、呈文，辅助公文为指示信、报告、快邮代 电、签条、通知，共十种。其中规定命令、布告、批答、指示信为下 行公文；呈文、报告为上行公文；公函、通知为平行公文；快邮代电 和签条，通用不分，签条只限机关内部使用。这是解放战争期间，使 用和改革创新的基础。
(2)人民政权建立后公文的发展

全国解放后，随着人民政权的建立，在解放区形成的公务文书体 制巩固、发展、健全起来，推行到全国。逐步地把正式公务文书和日 常事务文书区分开来，并对公文进行了定型化、规范化，确定文种， 正式颁行。第一个基础文件是1951年中央人民政府政务院颁布的 《公文处理暂行办法》。分总则、种类、体式、办理程序、行文关系、 催办检査、档案、保密，共八章四十条。军事、外交、司法部门另 定。第一章第一条明确规定：
公文是政府机关宣布和传达政策、法令、报告、商洽和 指导工作，交流经验的一种重要工具。各级人民政府的工作 人员须本实事求是、认真负责、为人民服务的态度，正确掌 握运用，以达到密切联系群众，有效地贯彻政令与改进工作 的目的。反对脱离群众、脱离实际的官僚主义和以办理公文 为惟一工作的文牍主义；同时应克服粗枝大叶、推诿、迂 缓、紊乱等不良作风。
这就是它的宗旨和精髓，其他几章几条都是根据这一精神对各类 各种、各方面做的具体规定。还有十个附件，对行文关系、报告制 度、标点符号用法以及公文用纸、来文登记表、电话或面洽记录单、 交办单、催办单的式样做了规定。1955年党中央批准《中国共产党中 央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，1957年国 务院秘书厅印发《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿)》，又 作了改进、补充。直到1981年2月国务院办公厅又颁布《国家行政机 关公文处理暂行办法》，在拨乱反正、促进四化、完成工作重点转移 上起了很大作用。此后几年，在实践中又不断听取意见、研究调整、 改革创造，于1987年2月又发布正式的《国家行政机关公文处理办 法》并于1993年11月发布、1994年施行重新修订的《国家行政机关 公文处理办法》（以下简称《公文处理办法》)。随着体制改革的发展， 1987年6月中共中央办公厅发布《中国共产党各级机关文件处理工作 暂行条例》（征求意见稿）。1989年4月发布《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行)》，1996年5月修订为《中国共产党机关公文 处理条例》（以下简称《公文处理条例》），经中央批准发布施行。我 们今天的公文写作就以此为依据。
(3)在体制改革中改革公文
公文是社会发展的产物，必须适应社会的发展。我国正处在迅速 发展的历史时期，随着经济体制、政治体制的改革、办公现代化、政 治透明度的增强，公文亦必须改革。如，前几年试增的“主题词”栏 目，已正式规定下来；将来也必有不断的变动。一是要适应改革的需 要。如，党政分开，政企分开，其公文也要分开，《公文处理办法》 和《公文处理条例》分别发布，就是试迈的新一步。二是适应高效的 要求。首先以现有的《公文处理办法》和《公文处理条例》为准则， 加强规范化、标准化、制度化。其次，提高质量、减少数量，消灭文 牍主义。最后，不断总结经验、不断创新，以实效为追求目标，进行 公文改革。