党委和政府领导同步审计的思考 - 经济建设

　经济责任审计是适应新时期我国社会经济发展的需要而产生的，它在干部管理监督、构建“惩治和预防腐败体系”、审计“免疫系统”功能建设中发挥着越来越重要的作用。由于对地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计具有一定的特殊性，要求在对地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计时，要有更加充分的法律依据和健全完善的政治、经济制度，要有一个更加良好的执法环境和超越的法律地位。

　一、法律依据进一步增强但还不够充分。在《审计法》修订以前，审计机关依据中共中央办公厅和国务院办公厅（以下简称为“两办”）关于《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》开展对县级以下党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员实行经济责任审计。对县级以上党政领导干部进行经济责任审计的依据是“两办”转发中纪委等部门《关于认真落实中办发〔1999〕20号文件切实做好经济责任审计工作的意见》（〔2000〕16号）和《中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于进一步做好经济责任审计工作的意见》（审办法〔2001〕7号）。上述规定没有上升到国家法律的高度，不能完全适应依法治国和依法行政的要求。2006年新修订后的《审计法》第二十五条专门对经济责任审计作了法律规定，但是，规定的还是比较原则，没有具体化。最近，“两办”依据《审计法》颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称为《规定》）中明确指出，经济责任审计对象包括了上至中央各部部长、省委书记、省长、国有或国有控股金融企业的董事长，下至乡镇党委书记、乡镇长，这是经济责任审计发展的里程碑，标志着经济责任审计走向法制化和制度化轨道，也为地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计扫清了人们在法律认识上的误区。在实际工作中，由于地方党委职能较为特殊，对地方党委领导干部进行经济责任审计的情况较少，对地方党委和政府主要领导干部经济责任同步进行经济责任审计尚在探索阶段未广泛开展起来。

　经济责任审计的目的是加强对权力的制约与监督，使人民赋予的权力真正为人民服务。对地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计，就是解决对权力监督不到位和权责不对等的问题，要解决好这个问题就需要完善的法律支撑。《规定》中明确了对审计结果的运用，即一是对各级党委和政府运用审计结果提出了要求，明确规定应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。二是对干部管理监督部门运用审计结果提出了要求，明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并将审计结果装入个人档案。这样的规定从法律的执行力来讲显得有些无能为力。在现实中，地方党委主要领导干部有些属于本级常委，有些属于上一层次管理的干部，无论从政治影响力、政治地位都高于实施审计的审计机关，按干部管理权限本级组织部门是不能委托审计机关实施经济责任审计的，而上级审计机关在其任期内又无法进行审计，如果只对地方政府主要领导干部进行经济责任审计，还是会形成对权力监督不到位和权责不对等的问题。众所周知，越是级别高的干部，越难审计，即使实施了审计也很难触及深层次的问题，如果没有强有力的制度保证，仅凭有关部门应该将审计结果作为考核、任免、奖惩的主要依据，这种建议性规定，可能使审计结果难以进入干部管理监督部门的用人决策中，审计结果将会显得苍白无力。如果“相关部门”对这些领导干部缺乏管理监督，那么审计结果就将是一纸空文，甚至，在有些反常的情况下，审计结果还会被被审计领导干部利用，成为美化政绩的工具，显现功德的标签。所以，就地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计和审计结果运用方面讲，法律的规定还不够充分，在实际工作中审计人员肯定会面对这些问题，因此，进一步完善法律规定，创造更好的执法环境，也是我们面临的一个长期任务。

　二 、审计主体合法但法律地位不高。对地方党委主要领导干部进行经济责任审计，这是一个经常争论的“老问题”，笔者有必要做一些陈述。我国国家体制的特点，决定了我国审计体制是一种混合型的审计体制。首先，审计机关是各级政府的一个行政部门，在行政首长的领导下开展工作，它是一个行政性的体制；其次，审计机关每年要向本级人民代表大会常务委员提出审计报告 ，在审计报告中提出问题的纠正情况和处理结果也必须报告，必要时，本级人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议，从这个角度看，又具有立法性特征。第三，为了加强对经济责任审计工作的领导、组织和协调，现行《规定》中明确指出，建立由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成的经济责任审计工作联席会议制度，并在审计机关设立办公室，由地方审计机关承担经济责任审计任务。因此，从其本质上看，承担经济责任审计任务的载体是一种党政混合型的体制。综上所述，我国审计体制同时具有行政型、立法型、党政混合型的特征，是一种混合体制，具有对地方党委和政府主要领导干部进行经济责任审计的资格，是能完成这项历史使命的。但是就目前而言，经济责任审计联席会议制度缺乏法律地位，其下设的办公室也是临时性质的，不具备权威性，难以发挥应有的作用，这将成为经济责任审计工作发展的一个瓶颈。从现实情况看，联席会议成员单位有的牵头单位不重视，目标定位不高，被动应付，注重形式，实质性工作不多，甚至怕麻烦，以各种借口规避参与；有的未能明确联席会议的运作机制，致使联席会议处于无序状态；有的工作职责不明确，相互支持配合的作用未能发挥，致使联席会议形同虚设，没有发挥出特有的功能作用；有的审计查出的问题和得出的结论，得不到其他部门的支持、配合、响应和运用，尤其是经济责任的审计结果，难以进入组织部门的用人决策中，致使经济责任审计的威力难以充分发挥。所以，提高和加强经济责任审计联席会议制度的法律地位，是经济责任审计工作发展的客观要求。

　三、制度逐步完善但尚不健全。经济责任审计诞生于我国经济转型期独特的制度背景下，人们对它寄予厚望，希望它能够强化对领导干部的监督、约束行政权力的滥用、遏制腐败行为的产生。由于对地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计有其特殊的审计目的、对象、范围和作用，所以，它受政治、经济制度环境的影响更大，这就需要更加健全完善的制度来保护它。这些健全完善的制度包括社会法律制度和经济责任审计自身的制度。长期以来，我国的法律、法规和政策对于领导干部的经济责任规定一般都比较比较模糊，尤其是对地方党委主要领导干部进行经济责任审计，从制度规定方面基本上找不出应承担的经济责任，也就是说领导该干什么、不该干什么、怎么去干、需要达到什么效果等在法律、法规和制度、政策上就没有明确规定，造成了审计人员在审计工作中找不到制度依据，缺乏可操作性。这几年，在我国推行的依法行政过程中，出台了《行政许可法》，虽然缓解了这个问题，但是，某些地方党委政府部门经济决策机制不健全、内部控制制度不完善、财政财务管理体制不严格有效等，对于地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计工作的开展将会造成很大困难。同时，此项审计工作是一项新的工作，审计自身也处于探索过程中，健全完善制度也是审计自身的要求。近年来广东、浙江等省、市在对地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计方面进行了积极的探索，有些地方还制定了一些暂行办法，这些都是值得借鉴和学习的。今后，随着这项工作的开展，我们也应结合各自的实际情况，依据“两办”《规定》制定出相关的制度、规定，促使我省对地方党委和政府主要领导干部经济责任进行同步审计走上制度化、规范化之路。

　综上所述，对地方党委和政府主要领导干部经济责任同步进行审计是一项新的审计方式，在具体工作中肯定会遇法律制度不健全、不完善和审计主体地位不高等一系列新的问题。在面临这些问题时，我们应积极发挥自己的主观能动性，不断解决问题，促使党委和政府主要领导干部经济责任同步进行审计工作发挥应有的“免疫系统”功能。