检察机关执法办案风险评估预警机制研究

　　良好的风险管理有助于降低决策错误之几率、避免损失之可能、相对提高企业本身之附加价值。[1]

　　一、风险管理引入检察机关执法办案环节的背景及争议

　　（一）背景

　　风险管理是管理学的一个分支，最初作为企业的一种管理活动，起源于20世纪50年代的美国，是指对影响企业目标实现的各种不确定性事件进行识别和评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。随着改革开放的持续深入，社会建设、法制建设的不断提速，党和政府面临新的情况、新的矛盾、新的利益诉求不断出现，社会结构发生转型变化，风险管理逐步拓展到各相关领域，为解决影响社会稳定的根本性、基础性、源头性问题，风险管理开始引入政府机关。2010年开始，最高人民检察院相继下发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》、《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》、《案件管理暂行办法》三个文件，执法办案风险评估预警在执法办案中地位逐步明确，这些规定为研究执法办案风险评估预警管理机制提供了制度依据。检察机关执法风险评估预警的管理机制，可以视为风险管理理论在检察业务管理领域的延伸，是以全面风险管理理念为指导，通过执法办案风险管理文化和体系的建立，创建检察业务管理和风险管理新模式，其目的就是要通过科学合理地识别研判、论证评估、预警通报、防范应对并处理化解检察机关面临的各种执法办案风险，将风险消除或控制在可控的范围之内，为检察机关提高执法办案质量，全面实现办案、监督等各项检察职能，最终实现化解社会矛盾、促进社会和谐稳定提供有力的司法保障。

　　（二）争议

　　企业的风险预警评估大多基于单个经济实体的利益，检察权为一种公权力，检察机关执法办案风险评估预警机制要充分体现社会整体利益，二者之间既有相同之处，也有差异。也正因为这样，学界对检察机关执法办案引入风险预警评估机制的态度不一，其中不乏质疑之声，如有学者认为在执法办案中最大化的追求风险评估价值目标，会使得一些诉讼当事人的权益受到一定影响。[2]还有学者认为，检察机关执法办案风险评估机制降低了执法办案的透明度，实际上是为“捂盖子”披上了合法的外衣。笔者认为，这一观点实际上是断章取义，主要理由有两点：第一，有违执法办案风险预警评估机制的价值目标。风险评估作为风险管理学的关键环节，是对不良结果或不期望事件发生机率进行描述及定量的系统过程，目的是通过发现、分析和衡量风险，提出防范措施，以减少风险。[3]可见，风险预警评估机制主要是在防止社会矛盾和不稳定因素的产生，重在预防，“捂盖子”的行为主要解决已经存在或已经发生的矛盾，二者一个重在防止矛盾产生，一个是对已出现矛盾的极端解决。第二，行为方式不同。“捂盖子”是一种强制、高压方式，而执法办案风险评估预警主要采用释法说理、情感抚慰等理性、和平的方式让当事人了解检察机关作出各种决定的依据。

　　21世纪是风险管理的世纪，[4]现代制度的构建虽然更加注重防御风险，但制度系统越复杂和精致，社会风险及其后果的不确定性就越大，正是在这个意义上，当今社会可看做高风险社会。具体来看，当前，我国正处于社会发展的转型期，社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性、破坏性日益突出，信访总量包括涉检信访数量高位运行，涉检舆情、群体性事件时有发生，检察机关的执法环境变得敏感而复杂。这无疑对检察机关的执法能力和水平都提出了更高的要求，因此仅限于“就案办案、机械办案”显然已跟不上时代的步伐。在办案中进行风险评估、延伸检察职能、化解社会矛盾的作用和意义更为突出，已是司法形势发展的内在要求。

　　二、检察机关执法办案风险评估预警机制的理论探讨及实践情况

　　目前，对于检察机关执法办案风险评估预警机制的探讨主要集中在检察机关内部，大部分文献出自于检察机关业务专家之笔。笔者通过对相关资料的阅读、总结和梳理，发现各业务专家在探讨执法办案风险评估预警机制时对于风险评估预警机制的范围、风险预警级别设置出现观点、做法众多的局面。

　　（一）风险评估预警机制的适用范围

　　实践中两种常见的表述模式。第一，概括式与具体式结合。如山西省人民检察院在其出台的《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》中，既将范围概括为五类案件，又将范围具体到侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察、民事行政检察、刑事申诉、检察技术鉴定等7个业务部门27个方面的执法决定。第二，具体式。惠州市人民检察院执法办案风险评估工作的范围具体规定为：侦查环节拟作立案或不立案、撤案决定的案件;批捕环节拟作批捕或不批捕决定的案件;起诉环节拟作起诉或不起诉、抗诉或不予抗诉决定的案件;民行环节拟作立案或不立案、提请抗诉或不予提请抗诉决定的案件;控申环节拟作维持、改变或撤销原判或原处理决定的刑事申诉案件、确认或不予确认的刑事赔偿案件、采用搜查、扣押财物、冻结账户决定等案件。此外，理论界还存在两种观点。部分学者认为风险评估的范围应该扩展到执法办案整个过程，规定对业务部门办理的所有案件都要进行评估;还有学者提出风险预警应以列入评估范围的案件为主，但不限于评估范围的案件。

　　（二）风险级别设置

　　1.两级。山西省人民检察院《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》将执法办案风险评估预警的等级由高到低分为一级预警和二级预警。

　　2.三级。宝鸡市人民检察院具体将信访风险划分为三个级别：一是红色预警，即当事人有明确的信访苗头，极易诱发上访事件的，风险为“一级”;二是橙色预警，即当事人存在部分疑虑和意见，没有明确的息诉表示，存在不明确信访可能的，风险为“二级”;三是黄色预警，即有一定风险，没有信访可能或可能性很小，能够自行消除信访隐患的案件，风险为“三级”。三级设置是实践最为常见的级别设置模式。

　　3.四级。北京市人民检察院第二分院副检察长王伟在《建立执法办案风险评估机制的实践与思考》一文中提出了应该设置四级的观点：（1）一级风险（特别重大风险）：信访人或当事人可能组织实施暴力恐怖活动、引发大规模群体性事件或者采取凶杀、爆炸、自杀等个人极端行为的，以及案件可能引起新闻媒体热炒、形成社会舆论热点、对检察工作造成较大负面影响的;（2）二级风险（重大风险）：信访人或当事人可能组织、串联、煽动群体性非正常上访活动，或者在敏感时期、地点越级上访，聚众闹事，造成事态扩大、影响不良的，以及案件可能受到社会舆论一定关注、可能对检察工作造成一定程度负面影响的;（3）三级风险（较大风险）：信访人或当事人可能采取静坐、请愿、滞留等行为，影响检察机关正常工作秩序的;（4）四级风险（一般风险）：可能出现重信重访或无理缠访等行为的。风险等级评估，应根据信访事件的变化动态和发展趋势，及时调整级别，并修订完善应对措施和处置方案。