重大决策终身责任追究制度研究

　　一、历史沿革

　　广义而言，决策责任追究制度在中国古已有之，如秦汉时期的御史大夫、魏晋南北朝时期的中央御史台、唐宋元时期的御史台、明清时期的都察院等等，[2]其监察职能都是一种责任追究职能。新中国成立以后，特别是改革开放后，行政问责制度得以一步步建立健全。如国务院1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，对我国行政决策程序进行了探索；2001年国务院制定的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，标志我国行政问责制度开始真正实施；2003年的“非典”事件则加快了我国行政问责制度建设与发展步伐，同年5月9日，国务院第七次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件的预防和应急准备、报告和信息发布、应急处理等应急决策重要环节以及决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响情形下的法律责任进行规定；2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发〔2004〕10号）》中，要求加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、内容、对象、程序和方式，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，使得决策权和决策责任相统一；2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》和2005年的《公务员法》对领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任情形下的引咎辞职作出了明确规定；2009年中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定，对决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责，并对问责的程序进行了规定；2012年党的十八大报告指出，要建立决策问责和纠错制度；2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，“建立重大决策终身责任追究制度，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]

　　二、重大决策追责范围

　　关于何为重大决策其实是有共识的，诸如“重大投资和建设项目”、“重大国有资产处置”等的相关决策，就属重大决策范围。要界定重大决策事项，标准可以认为是关系到社会重大公共利益的，一般具有普遍适用性的政策、措施、决定、命令等。但是社会重大公共利益这一标准，仁者见仁，智者见智，不同知识背景、不同区域、不同级别的人可能会有不同的认识，实践中一些属于规定范围内的重大事项，会出现不按照规定办的情况，这与重大决策范围不明确也有一定的关系。因此需要对重大决策事项范围进行确定，比如行政机关作出的关系社会公众重大利益，并且涉及面较广的重大事项，包括制定重要领域的重大改革事项，制定重要规划，制定自然资源开发利用、城市建设、土地管理、环境卫生、社会保障、食品药品等方面的重大措施，决定政府重大投资和建设项目，国有重大资产项目处置，以及决定其他经济社会发展全局、涉及社会重大公共利益的事项。各级决策机关可以根据重大决策事项范围的界定标准，结合本地区、本层级的实际情况，制定重大行政决策事项目录，并向社会公开。此类重大决策事项范围目录应当根据实际情况进行调整。

　　这里还有一个明晰决策责任主体的问题。由于我国的实际情况，很多重大决策是由党委作出的，同级人民政府负责执行，但在出现重大决策严重失误的时候，因为决策责任主体不明晰，会出现行政系统的一把手或者相关领导人出来承担责任的情形。所以应把党委决策和行政决策分开，明晰责任主体，规范政治生态，使重大决策责任追究制度明晰化、规范化。[3]

　　改革论坛每个栏目名称陈建科：重大决策终身责任追究制度研究三、重大决策追责标准——决策不当之认定

　　十八届四中全会规定，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论……建立重大决策终身责任追究以及责任倒查机制，对于决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]由此可见，重大行政决策不当，可分为程序不当和后果不当。

　　（一）程序不当

　　既然公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策法定程序，那么这些程序缺一不可，而且应该不折不扣地得到遵守，否则就是违法程序，构成程序不当。需要说明的是，专家论证、风险评估要分情况，不是从国务院一直到乡级人民政府都需要或者都具备能力进行专家论证，也许在市级以上人民政府的重大行政决策可以进行专家论证，但是在县一级、特别是乡一级人民政府，没有专家，甚至没有相关的专业人士，专家论证会存在问题，难以操作。风险评估也是同样的道理，所有层级的决策都必须由政府进行风险评估，但是不能强行要求县乡两级人民政府重大决策前必须经过第三方评估。另外，《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》①①《宪法》第86条规定，“国务院实行总理负责制。国务院各部、各委员会委实行部长、主任负责制”。《宪法》第105条规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。《国务院组织法》第2条规定，“国务院实行总理负责制”，第9条规定，“各部、各委员会实行部长、主任负责制。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。规定，国务院实行总理负责制，国务院各部委实行主任、部长负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，而十八届四中全会《决定》规定“集体讨论决定”是政府重大决策法定程序，“集体讨论决定”与宪法规定的“首长负责制”是否存在一致性，还需进一步探讨和研究。