应对气候变化问题的多中心治理体制

　　        本文是由2009年诺贝尔经济学奖获得者、美国印第安纳大学政治学系阿瑟·本特利讲席教授埃莉诺·奥斯特洛姆（Elinor Os-trom）为《全球环境变化》杂志创刊20周年所撰写的文章，原题为《应对集体行动与全球环境变化问题的多中心体制》，发表于《全球环境变化》第20卷第4期。气候变化是一个全球集体行动问题，传统的集体行动理论预测这些集体行动问题不可能得到解决，除非有一个外部权威确定应该采取的适当行动并施加监督和制裁。可是，现实却与这一理论的预测截然相反。虽然并未产生一个足够有效的全球协议，却有众多多元化的主体已经在多样化的范围内采取了各种行动，而这些成果的累积十分重要。为此奥斯特洛姆教授指出，相比于仅仅关注全球行动（这确实也是长期解决方案的一个必要部分），更应该鼓励各种降低气候相关风险的多中心行动。在她看来，多中心的方法有利于在众多领域进行试验并获得收益，并且有利于我们从多样化的政策中学习经验。奥斯特洛姆教授已于2012年6月12日去世，享年79岁。本刊特刊发此文，以志纪念。

　　一、导言

　　许多被界定为“全球问题”的问题，都是由个人、家庭、小集团、私营企业以及本地、区域和各国政府的行动所产生的累积性结果。当今世界面临的一个迫切的全球问题就是削减温室气体排放，后者是由全世界的个人与组织的行为导致的，其累积效应增加了气候变化的威胁。解决这一问题需要集体行动。为了规避这一全球威胁，不同层面的众多行为体都需要采取代价高昂的减排决策。与此同时，任何一个人即使不做任何贡献都会从减排中获益。正如优秀的政策分析家们所分析的那样，降低这一威胁需要一个可实施的全球协议。

　　在与气候变化有关的政策文献中，主要争论都是围绕一些关键议题展开的，而这些关键议题对于在全球层面形成公平有效的机制都是必不可少的。问题之一涉及发达国家对于目前及不远的将来大气中温室气体浓度的责任问题。这涉及应该由谁来承担解决问题的主要责任，以及发展中国家是否可以拒绝承担与发达国家（它们首先制造了这种威胁）同等水平的责任。其他争论涉及那些降低碳存储的多种“疗法”是否有助于解决其他的环境问题。一个难题在于确定毁林对气候变化的影响：它究竟导致多少二氧化碳直接被排放到大气中，或者土地植被、土壤水分蒸发及云层覆盖的改变也同样重要，所以后面这些因素在规划再造林时也应该加以考虑？

　　这些都是难以回答的问题。达成一个涵盖主要排放大国的可实施的国际协议，需要花费很长时间。在缺乏一个可实施的国际减排协议的情况下，如果仅仅等待而无所作为，就会减少我们及时采取实质性拯救方案以防止重大灾难的机会。

　　除了长期等待的问题之外，一个“全球性方案”如果缺乏各国、地区和本地层面的行动，就无法确保其会得到很好的实施。虽然大气中温室气体的浓度在较大范围内可能都是相对均匀分布的，可是气候变化对于不同地区的影响却程度不一，这要取决于人们所处的地理区位、生态及经济条件、对极端天气事件的预先准备以及之前的投资，等等。

　　进一步来看，尽管气候变化的诸多影响都是全球性的，但是，造成气候变化的原因皆源于各种规模更小的行为体。著名的口号“全球思考，本地行动”正好点出了所有世界居民所面临的困境。为了解决气候变化问题，个人、家庭、企业、社区和各级政府的日常活动必须有实质性的转变。即便如此，许多人仍旧没有认识到改变自身行为方式的必要性。他们要等到一个全球层面的协议才会行动。不过，这种局面正在逐渐改变，因为越来越多的行为体已经在学习如何不断降低减排的成本。

　　不过，从集体行动的传统理论看，没有人会自愿转变行为方式，以减少能源消耗和温室气体排放。换言之，必须有一个外部权威强制实行一系列可实施的规则，以改变每个人所面临的激励。因此，分析人士呼吁建立新的全球层面的制度，以改变与能源消耗及排放的相关激励。要解决具有全球效应的集体行动问题的一个前提就是，必须首先通过一个具有全球权威的法律行动。因此，分析家们进行下一步的气候变化研究时必须处理好以下几个问题：

　　（1）集体行动的传统理论是分析如何减少大规模气候变化威胁的最好理论吗？如果不是，应该做何种改变？

　　（2）减少温室气体排放的行动仅会产生全球层面的利益吗？是否会在多重维度上产生更多收益？

　　（3）与仅仅依赖全球性方案的气候政策分析相比，多中心的分析进路是否会更为有益？

　　　　（4）在全球层面之下的其他层面，是否存在减少温室气体排放的行动？这些行动的累加效应能否减少严重的气候变化威胁？

　　（5）当各级政府及其他组织都参与减排时，是否会导致严重的泄漏（1eakages）、政策不一致、认证不足（inadequate certifica-tion）、制度投机（gaming the system）以及搭便车行为等问题？

　　二、集体行动的传统理论

　　“集体行动”的概念是指这样一种情景：有关行动的决策是由个人分别独立作出的，但是最终的结果却会影响到所涉及的每一个人。如果独立的决策者们都仅追求短期的物质利益，他们就无法获得可为所有人所分享的、可行的更高回报，而无论他们是否投入成本、作出贡献。一般认为，处于最大化短期物质利益并作出独立决策的参与者们将无法获得这种（更高回报的）结果。按照集体行动的传统理论，在全球范围内如果没有外部施加的规制，将不会有任何行为体会自发选择减排。

　　这种传统理论的适用性，在许多学者看来是如此之明显，以至于没有人质疑它能否为那些旨在降低气候变化威胁的行动提供最佳的理论基础。不过，有两个理由来怀疑唯一依赖这种传统的集体行动理论是否就是最佳的科学战略。首先，对于与中小型环境问题以及社会困境相关的集体行动传统理论，经验支持较为薄弱。其次，除了各种学术及政策性文献中主要关注的全球层面的减排收益以外，在其他层面上也还存在多重性的收益。

　　（一）传统集体行动理论缺乏经验支持

　　　　最近有一本专著评述了与环境问题有关的集体行动理论的经验支持。他们考察的内容包括：深入的案例分析、案例的元分析、大规模的比较性田野研究、实验室研究以及代理人模型等产生的证据。虽然在一系列的经验研究中也都发现了许多搭便车的情况，但奇怪的是，大量本应面临集体行动困境的中小型群体却选择了合作。因此，在分析与气候变化威胁相关的减排行动之前，有必要更新集体行动理论。

　　（二）更新气候变化有关的集体行动理论

　　未来如果要分析个人如何与各种自然资源相联系，一种更新的集体行动理论必须建立在关于人类行动的行为理论基础之上，并认识到具体情境在影响这些参与者之间的信任和互惠水平方面的重要性。而且，该理论在气候问题上的应用，也需要考察在个人和企业的能源使用中是否存在小规模的外部性。这将构成一种对未来行动的完全不同的认识基础。

　　既然在社会的两难困境中的行为因个人和情境而异，因而更新的理论努力取决于个人的行为理论，也取决于影响自愿合作可能性或者履行正式规则的、相对高水平的具体困境的结构性特征。一种关于个体的行为理论将假设个人不再拥有完全信息，但是在具体情境下互动时，他们能够学习。个人是具有有限理性的，而且寻求自我的利益，但是在顾及他人的偏好以及关于在特定情境下他们应该采取何种适当行动的规范方面，却存在千差万别。

　　于是，参与者在获得信赖以及酬谢其他人参与其合作方面的能力，就成为能够维持中等和高等合作水平的那种情境的核心特征。为了实现这一目标，任何试图提高集体行动水平以克服社会困境的政策，都必须增强参与者的信任度，他们要信任其他人正在实施的这些政策。关键的因素在于，一个结构性特征的组合使得许多相关人士相互信任，并愿意采取一致的、能够增加短期成本的行动，因为他们确实看到有利于自身以及他人的一个长期性收益，而且相信许多人也会这样做。

　　当政府制定政策以解决某个外部性问题时，集体行动的问题并不会消失。即使是政府的政策，在很大程度上也还取决于公民合作的意愿。如果公民们同意政府的某项政策并认为大家会执行，同时也认为该项政策是有效的、并将得到公平实施时，那么实施成本就会比在公民们试图逃避这项政策时要低得多。对于一项政策的运作而言，人们信任政府官员是客观、有效和公平的，这一点相比于依赖权力来实施要重要得多。

　　三、我们从减排中仅获得全球层面的收益吗

　　温室气体排放是一种在多重维度上由极大数量的行动所导致的结果。在一个家庭内部，关于使用何种交通方式、购买何种轿车以及在家里消费何种能源等决策，影响的不仅仅是家庭预算，还有向大气中排放的温室气体数量。同样，商业企业内部的决策也不仅影响他们的预算，还会产生排放。

　　那种建有智能电网从而可以使各家各户都投资于太阳能以满足家庭能源需要的社区，可以将多余的电力出售给大的电网，这既可以降低能源成本，也能降低温室气体排放。投资建立更好的废物处理设施也能产生本地收益，还有助于减少全球排放。在大都市地区，降低污染水平的行动同时关注总体能源消耗以及颗粒物的排放，因此也能够为城市以及全世界带来收益。既然许多产生排放的活动都在多重维度展开，那么在多重维度上组织的活动也会给所有参与者带来收益，从本地层面的家庭、农场和城市，到地区层面的州、国家、跨越国家边界的区域，以至全球。

　　四、一种多中心的进路

　　在过去的半个世纪里，我与印第安纳大学政治理论与政策分析工作组的同事们，为分析与多样公共物品及服务的提供有关的集体行动问题，开发了多中心体系的概念。如前所述，多重维度上的减排行动会产生多重收益，因而多中心性（polycentricity）对于理解和改进减少气候变化威胁的努力，是一种有用的分析路径。

　　在20世纪50年代，针对美国和欧洲大都市地区的治理安排，存在大量的批评，因为在同样的都市地区同时有大量的大、中、小规模的政府单位在运行。许多学者认为，如此多的政府机构为一个地区服务显现的是一个混乱的体系。为了理解这样一批形式多样的公私机构为都市区域提供公共服务究竟是混乱无序，还是一种潜在有生产力的安排，我们在研究工作中提出了“多中心性”的概念：“多中心”意味着许多个决策中心，它们形式上相互独立……它们在竞争性关系中将彼此考虑在内，进入各种契约性及合作性的任务，或求助于中心的机制以解决冲突，一个大都市地区的各种政治管辖机构可能以内在一致的方式、以相互协调和可预测的互动行为模式发挥作用。就这方面来看，如果真是如此，它们可谓是在作为一个“体系”运作。

　　多中心体系的特征在于不同维度上的多重治理权威，而非单一中心的单位。一个多中心体系内的每一个单位都在特定的领域内展现制定规范和规则的相对独立性。一个多中心体系中的参与者有使用本地知识的优势，并从其他也参与试错（Trial-and-er-ror）学习过程的人们身上学习。随着更大型单位的介入，与无贡献者、当地“暴君”以及不适当的歧视相关的问题就可能得到解决，在新的科学知识和创新方面就可进行投资。没有哪种治理体系是完美的。但是多中心体制有可观的优势，因为它带来了相互监测、学习和随着时间适应更佳战略的机制。

　　在集体物品的提供与生产方面，尽管没有制度安排能够在整体上消除机会主义，但多中心体系趋向于加强创新、学习、适应、可信赖性、参与者合作的程度以及在多重维度上获得更加有效、公平和可持续的结果。增强公民的能力，使其形成小规模的集体消费单位，将会鼓励面对面的讨论，并获得共同的理解。创造更大的集体消费单位，则会减少富人的战略性行为——试图逃至避税港，从而搭上其他纳税人的“便车”。而且，创建与气候变化相关的多中心制度有助于实现国际法中的“配比原则”：即在涉及多重层面（例如全球、国家、地区和更小的范围）的问题上，每一个层面都应该有所贡献。

　　有人可能会问，多中心分析路径与全球公共物品之间有什么关系？多中心路径的初步联系在于：之前认为只有大规模才与都市地区公共物品的提供及生产相适应的理论假设，与当下一些学者提出的假设（认为只有在全球的维度才能对应全球公共物品相关的政策），这二者之间存在着类比关系。但是，大量的经验研究发现，虽然大规模的治理单位是大都市地区有效治理的一部分，可是中、小型治理部门也是必要的补充。一个重要的教训就是，需要认真反省仅推荐单一的治理单位来解决全球集体行动问题的做法。