国务院新政提速养老服务业发展

　　 

　　       解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声

　　近日，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》），是应对我国养老服务和产品供应不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题的重要举措，是全面建成小康社会的一项紧迫性任务。《意见》共分为4部分19条，包括了总体要求、主要任务、政策措施和组织领导等方面，对加快发展我国养老服务业做出系统安排和全面部署。

　　夕阳产业破题意义重大

　　养老服务业是为满足老龄人群的消费需求和养老需求而提供产品和服务的各产业统称。它具有带动行业数量多、涉及消费面广，发展前景好的产业特征，是国民经济发展的重要组成部分；能够满足老年人群的精神需求、物质需求和养老需求，利于老年人提高生活质量、安享晚年，促进家庭幸福、社会和谐。因此，发展养老服务业，不仅能够有效促进消费需求和经济社会发展，还能够有效解决我国人口老龄化带来的多重问题，具有经济和社会的双重意义。

　　一是有利于应对人口老龄化，促进“老有所养”。我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，截至2012年底，我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。随着人口老龄化程度的不断加深，养老服务需求不断增加，“老有所养”问题日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前，是保障和改善民生的重大议题。

　　二是有利于拉动内需，扩大就业。当前，我国正处于经济社会转型发展的关键阶段，拉动内需、扩大就业，对于实现经济转型升级十分重要。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，蕴藏着巨大的消费需求，是调结构、惠民生、促升级的重要力量。加快发展一批以龙头企业、中小企业为主体的养老服务产业集群，能够进一步扩大内需，增加就业，形成新的经济增长点。

　　三是有利于解决养老服务业中存在的突出问题。近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声。

　　2020年养老路径明确

　　《意见》对养老服务业的发展提出了总体要求、基本原则和发展目标，锚定了养老服务业的发展路径，可以概括为“总原则、总目标、总要求”这三个总。

　　提出了“完善体系建设、推动产业发展”的总目标。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。服务体系更加健全，全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张。养老服务产业规模显著扩大，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供约1000万个就业岗位。

　　确立了“深化改革、保障基本、统筹发展、完善市场”的总原则。强调转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力。明确政府在保障基本养老服务方面要发挥主导作用。要求统筹城市和农村的均衡发展，推动养老与医疗、家政、旅游等相关领域的互动发展。提出要充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，逐步使社会力量成为提供养老服务的主体。

　　明确了“多措并举，多方合力”总要求。提出要充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

　　养老服务业圈定六大任务

　　《意见》立足于我国养老服务业的基本构成，针对薄弱环节明确了养老服务业的发展重点，对当前和今后一个时期的主要任务作了部署，提出城市养老服务设施、居家养老服务网络、养老机构建设、农村养老服务、养老服务消费市场、医养结合等六项主要发展任务，即“六个加强”。

　　加强城市养老服务设施规划统筹。地方对新建城区和新建居住（小）区要按人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

　　加强发展居家养老服务网络。政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络；支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营形式多样的养老服务项目。

　　加强养老机构建设。支持社会力量举办养老机构，在资本金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，简化手续；鼓励外资投资养老服务业，鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，支持规模化、连锁化服务。

　　加强农村养老服务。健全服务网络，完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围。

　　加强繁荣养老服务消费市场。各地要引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，拓展适合老年人特点的服务和消费产品；鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业。

　　加强推进“医养”结合。促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，探索医疗机构与养老机构合作新模式，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系。

　　全面分析《意见》提出的六大任务，有三个方面是《意见》实施的着力点和亮点，是推动养老服务业发展的精髓。

　　一是坚持发挥社会力量主体作用。《意见》明确要“创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用”。“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。要“支持社会力量举办养老机构”，“在资本金、场地、人员等方面进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务”，并在投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策，补贴支持政策等方面鼓励社会力量参与，给予优惠政策。全方位、多途径鼓励社会资本进入养老服务业，探索建立社会办养老服务机构床位公共财政补助制度，对于自办、租办给予不同标准的床位补助；探索利用签约外包、特许经营、凭单制等途径推动社会资本提供养老服务；支持社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造的方式进行养老服务。

　　　　二是坚持政府保基本。《意见》强调要“以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有养老服务”。“各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为‘三无’老人、低收入老人，经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华”。“要完善农村养老服务托底的措施，将所有农村‘三无’老人全部纳入‘五保’供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村‘五保’供养机构功能，使农村‘五保’老人老有所养”。这些论述围绕基本养老服务重点人群，完善贫困老年人社会救助制度，建立健全经济困难高龄、失能等老年人补贴制度，推动实现社会互助共济，切实保障了城乡困难老年人基本生活；同时，《意见》提出根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，进一步完善落实基本养老、基本医疗、最低生活保障等政策，适时提高养老保障水平，政府兜底责任进一步明确。

　　三是坚持体制改革试点。我国不少公办养老机构效率低下，管理不善，亟待改革。《意见》指出“有条件的地方可以积极稳妥地把面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。政策投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营的方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。探索实施养老机构的分类管理，鼓励采用BOT、TOT等PPP投融资模式，吸引民间、国际资本投资各类养老服务；尝试进行重组转制，将条件适宜的公办养老机构转制为民办机构运营。

　　《意见》鼓励开展综合改革试点，在财政、金融、用地、税费、人才、技术等方面进行探索创新，为全国养老服务业发展提供经验，提出国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点，为全国养老服务业发展提供经验。

　　配套措施保政策落地

　　为推动养老服务业各项任务的实施，《意见》提出了促进发展的六项具体政策措施，即“六个完善”，确保养老服务业快速健康发展。

　　完善投融资政策。《意见》提出要支持养老服务业的信贷需求，加大对养老服务业的有效信贷投入，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，开展老年人住房反向抵押养老保险试点，鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。

　　完善土地供应政策。《意见》提出：“对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应”。国土资源部要“制定支持发展养老服务业的土地政策”。随着支持发展养老服务业的土地政策的出台，养老方面的土地供应瓶颈制约将会逐步破除。

　　完善税费优惠政策。《意见》在多方面给予优惠政策，一是各地对非营利性养老机构建设（包括改、扩、建）要免征有关行政事业性收费；二是对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费；三是对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费；四是要制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。

　　完善补贴支持政策。《意见》中既有补人的政策，又有补机构的政策；既有补地方的政策，也有补社会组织的政策，各种补贴政策指向明确具体。

　　完善人才培养和就业政策。支持高校和中等职业技术学校增设养老服务相关专业，制定优惠政策鼓励毕业生从事相关工作。推动养老机构为职工缴纳社会保险费，提高职工福利待遇。

　　完善公益慈善组织作用机制。《意见》提出积极支持发展各类为老服务志愿组织开展志愿服务活动，支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动，探索建立健康老人参与互助服务的工作机制。

　　北京养老探索新模式

　　北京市老龄化、高龄化水平高于全国，养老服务业发展也着手较早，自2008年以来相继出台了《关于加快养老服务机构发展的意见》、《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》等政策规划，经过几年的探索，形成了“格局明晰、定位明确、养为结合”的养老服务模式，促进了全市养老服务业的发展。

　　一是构建9064养老服务发展模式。北京市养老服务坚持以“全面关怀、重点照顾”为理念，努力构建“9064”养老服务发展模式。即“到2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老”，逐步建立起集中照料服务与社区居家服务互为补充的养老服务体系，推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。

　　二是明确基本、准基本和非基本三类养老服务定位。政府“保基本”，政府投资建设的保障型养老服务机构，以城镇“三无”、农村“五保”及其他低收入老年人为服务对象；政府通过政策扶持社会力量建设的普通型养老服务机构，或者政府通过购买服务等方式提供基本养老服务的社会办养老机构，一般服务对象为工薪老年人，这类“准基本”可以社会办，也可以公办民营、民办公购；非基本的经营性养老服务由社会资本来办，主要是高档型、护养型养老服务，以满足养老服务多元化的市场需求。

　　三是养老服务与为老服务相结合相连通。全市统筹部署老龄工作，推动为老服务和养老服务一体化融合发展。围绕“9064”养老服务模式，实施居家养老“九养政策”和老年人优待办法。开展“万名寿星”等活动，宣传敬老孝老文化，助力家庭养老。推动养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化管理工作，推动社区养老服务业发展。

　　《意见》的出台为养老服务业的发展营造了政策环境，北京市的实践也会进一步深化，这些探索将为我国养老服务业的发展做出有益尝试和提供经验借鉴。