完善失地农民权益信访救济的对策研究

　　摘要：当代中国各种制度化的权益救济途径失效，使得作为辅助政制的信访制度时常僭越核心政制，成为失地农民权益救济的主要途径。其根本原因在于压力型体制下，从权力来源到政策实施，都违背了制度设计的初衷，导致功能错位。其解决惟有正本清源、补充匡救，纠正制度运行的错乱，厘清和改变信访的功能定位，改变压力型体制，赋予农民政治参与的能力，实现权力转置。

　　关键词：失地农民；权益救济；辅助政制；压力型体制；政治参与

　　在目前制度化的纠纷解决和压力排解机制中.人大监督制度、司法诉讼制度、行政复议制度、人民调解制度都已经不能满足当前大规模的农民群体性诉求，其无非有两点原因，一是原有的制度或是发挥失灵或是制度缺陷：二是中国失地农民权益救济问题有其特殊性和时代性，按照正常状态设置的国家机关难以应付。因此，信访救济在事实上成为失地农民权益救济的重要方式，有其现实需求性。但是，信访制度作为党和国家密切联系群众的重要途径以及民意表达的重要渠道，即使具有极强的制度设计宽松性，也承受不了如此多的农民权益救济诉求，大量的失地农民信访给信访制度和社会发展稳定带来了诸多问题。事实上，一个法治国家，权益救济的功能应该由司法部门来承担，这也得到了官方的认可。信访救济作为失地农民权益救济的方式，只能回归到辅助、补充作用上来，且其补充作用还应该以不损害目前各种制度性的权益救济机制特别是司法救济的功能为前提，既要防止其无限制扩张，又要防止其侵蚀其他制度化的矛盾纠纷解决机制。国家作为一个政治实体，需要一系列的制度来支撑，更需要在大家普遍接受的制度下去维护权威。在转型时期，运用一些“转型”手段也在所难免，但是要把握住方向和程度。我们认为大的方针是两条：正本清源——厘清原有制度化的矛盾解决与权益保障机制；补充匡救——信访制度作为转型时期矛盾多发情势下的权益救济补充机制和对特殊权益的匡救机制而发挥作用。

　　一、规范与完善失地农民权益信访救济机制的具体方法

　　（一）规范、完善各种制度性的权益救济机制

　　北京市信访办张宗林副主任认为现代社会是亚健康社会，我们深为赞同并就这个概念再自我阐发，认为社会亚健康的重要表现就是国家社会各职能部门的机能没有正常发挥.既不是没有职能机构也不是职能机构瘫痪。而是各职能机构机能发挥不正常、错位、扭曲、走样，导致矛盾纠纷增多，并像滚雪球一样越积越多，由司法部门滚向信访部门，最后把信访部门“冲垮”。因此，解决这些烂帐，还得正本清源。张宗林承认，如果我们的政府在出台政策时依法办事、依法行政、科学决策，很多信访事件根本不会发生。故而，摆正核心政制的功能，理顺各部门的关系是第一要务。完善失地农民权益救济，首先得从以下四个方面入手。

　　首先是规范、完善人大制度。人大制度理论上的优越性并没有在实践中发挥出来，要充分发挥人大制度的代表民意功能，提高代表选举质量，完善代表选举方式，使代表由“荣誉代表”成为真正的“民意代表”：要积极发挥人大制度联系群众的功能：要落实人大的法律监督、违法审查功能，让人大真正有权否定不利于农民的法规的权力，最起码给予各级人大否定同级政府规范性文件的权力，实现对政府权力的制约：要规范人大对“一府两院”的监督功能，防止其对司法的不当干预，减少人大的“条子”“面子”，界定好人大的权力边界。

　　其次，规范、完善诉讼制度。虽然中国语境下的司法独立与西方有很大的差异，但仍要踏实做到法院审判独立，争取减少涉法涉诉案件的信访：要扩大简易程序的应用，特别是对于经常出现的失地农民维权诉讼，可以尝试作为特殊类别进行简易程序，减少成本，方便诉讼：尝试实现乡土化的人民陪审，使在利益选择上更易于与农民接近。

　　再次，规范、完善行政复议机制。要严格行政程序，消除违反法定行政程序这一巨大诱因，既做到形式正义又保证实质公平：还要界分行政复议与行政信访，在实体上对信访和行政复议救济作出的界分，在行政系统内部不得以行政信访取代相对人应通过复议获得的救济：要扩大行政复议的受案范围，把可以由行政复议解决的问题放在行政复议哪里解决，做好行政复议与信访之间的衔接，减少不必要的麻烦和纠纷。

　　最后，规范、完善人民调解制度。要增强人民调解的独立性和乡土性，既免受国家机关背影影响又保证人民调解员来自民众之间、是“知情的陪审员”，从而利于矛盾的化解和结果的说服，使人民调解的功能得到扩展。

　　（二）实现信访机制的制度化和合法化

　　1.信访的权利救济功能：保留基础上的弱化

　　为了不至于贸然取消其权益救济功能而导致社会安全阀缺失而影响社会稳定，信访作为对失地农民权益救济机制的辅助与补充，只能在保留的基础上进行弱化。我国现行信访制度的权利救济功能在很大程度上与司法权利救济功能交叉，这不仅极大地增加了信访救济本身的负担以及其他救济活动的复杂性和敏感性，而且严重损害了司法救济活动的规范性、权威性、公正性、稳定性和有效性。因此，要进一步明确信访救济与司法救济的关系，把信访救济的范围限制在尚不属于司法制度管辖权之下的事项或者成为上述司法管辖事项的疑难处理机制，剔除信访权利救济功能对司法权利救济的任意侵渔，还司法权利救济以本来面目。

　　《宪法》、《信访条例》以及未来有关信访的立法中，应明确上述信访权利救济的补充或辅助地位，对信访救济的范围给予明确规定，严格禁止信访权利救济对诉讼、复议、检察、监察等权利救济，尤其是司法救济的任意干涉与侵害。此外，对于日益严重的信访问题，仅靠一部在性质上隶属于行政规章的《信访条例》来调整，名实严重不符。因此，制定一部全面涵盖各种类型、系统、部门和级别信访活动的《信访法》亟待出台。此外，最为重要的是，信访的权利救济功能仅仅是一种“指导性”的权利救济，换句话说，信访机构的权利救济功能的行使只能以《信访条例》第6条规定的转办、督办、协调和反馈等“指导性”权利救济功能为限，而不能具体的解决问题。