努力开创依法行政工作新局面 - 行政论文
推进依法行政，建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，离不开一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍。各级政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用发挥的好坏与否，直接影响到一个地区、一个部门、一个行业、一个系统的依法行政水平和质量。实践证明，全面加强政府法制机构基础建设，构建一个体系完整、联系紧密、上下衔接、左右联动的政府法制工作系统，更好地协助各级人民政府和政府各部门做好全面推进依法行政的各项工作，是建设法治政府的重要基础和有力保障。
一、客观分析当前形势，深入把握法制任务
贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）实施8年来，各级人民政府对依法行政工作高度重视，加强领导，狠抓落实，法治政府建设取得了长足进展。但是目前我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，必须进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。《纲要》提出的在2014年基本建成法治政府的任务还十分艰巨，时不我待，形势催人。因此，我们只有切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，不断加强自身建设、提高自身素质，才能在推进依法行政进程中承担重任，发挥作用。
加强和创新社会管理，是党中央面对新形势作出的一项重大决策，也是各级政府承担的一项重要任务。它的基本内容包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等等。解决这些问题的途径和方式多种多样，有物质给付手段，有思想教育手段，有经济调节手段，有行政命令手段，但这些手段往往只能起到解决一时一事的作用，不能从根本上消除隐患、解决问题。国内外的成功经验都证明，只有把社会管理彻底纳入法制化轨道，充分运用法律手段来面对和解决问题，才是真正加强社会管理的治本之策。这对作为政府法律顾问的政府法制机构而言，既是固有职责，又是新的挑战。一方面，过去的仲裁、复议、诉讼等解决社会问题的法律手段需要继续加强；另一方面，新的和解、调解等柔性手段也需要在实践中进一步探索、提高和完善。这对各级政府的依法行政都提出了前所未有的新要求、新挑战。能否承接这一使命，能否完成这一任务，是摆在我们面前的一个艰难课题和严峻考验。
二、理性认识法制工作，科学定位职责功能
针对依法行政任务繁重与法制机构基础薄弱的突出矛盾，政府法制工作既要抓住机遇、推进工作，又要加大力度、改变现状；既要开拓创新、依法行政，又要解放思想、筑牢基础；既要围绕中心、服务大局，又要立足本职、有为有位。前提是理性认识政府法制工作，科学定位机构职责功能。具体要处理好以下三个关系。
（一）处理好法制工作与全局工作的关系，确立“围绕中心、服务大局”工作方针。政府法制机构在依法行政工作中承担着统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、制度建设、纠正违法行政行为、协调部门执法争议等重要职责。因此，“围绕中心、服务大局”是政府法制机构永恒的工作方针，在这一问题上，至少应当有以下三点考虑：第一，法制机构是政府的综合服务办事机构，政府工作延伸到哪里、法制工作就紧跟服务到哪里。法制工作之于政府工作，就像办公机构之于领导机关一样，是载体与内核、肢体与首脑的关系。政府法制工作必须在政府坚强领导下展开，随时为政府工作提供法律支持、法律服务、法律保障；第二，法制机构是政府工作部门之一、又有别于其他职能部门，要组织、协调、督促、指导所有部门切实推进依法行政。法制工作贯穿于政府工作各部门、各环节，如行政立法、行政复议、行政执法监督、执法人员资格管理等，需要法制机构发挥协调、监督、服务作用，让政府工作体系紧密协作、形成合力，一起完成这些共性任务；第三，法制机构是政府法制工作业务部门，但是又不能就法制抓法制，还要熟悉、掌握全局工作，从中找准定位，科学履行职责。
（二）处理好依法行政与解放思想的关系，坚持“与时俱进、改革创新”工作思路。依法行政，重在依法，依法是前提和标准。众所周知，立法是对以往成熟经验的总结和提炼，往往滞后于执法实践。所以，依法行政应当把握两点：一是依据具体的法律条文行政；二是在没有具体的法律条文规定时，依据相关的法律精神、法律原则、法律理念行政。从法理层次分析，依法行政所依之法，不仅仅包括有形的法律规范和法律条文，更包括无形的法律原则、法律精神、法律理念以及法律宗旨和目的。依法行政所依之法，既可以是具体的，也可以是抽象的；既可以是法律条文，也可以是法律原则。唯有如此理解和认识，才能真正把依法行政落到实处，而不致于使其沦为一种僵化的概念或是难以操作的教条。因此，依法行政不能片面地强调翻条文、抠字眼，而必须要坚持解放思想、改革创新。回顾我国法制建设的历程也不难看出，推进依法行政的过程，就是一个不断探索、不断实践、不断总结、不断完善的过程。社会实践永无止境，依法行政也要与时俱进。
（三）处理好夯实基础和整体推进的关系，保持“奋发有为、拼搏进取”精神面貌。在推进依法行政、建设法治政府的过程中，建好建强各级政府法制机构是全部依法行政工作的重要组成部分。这就要求各级政府法制机构必须实现两个目标。第一个目标，是要求各级政府法制机构在本级政府支持下，集中解决这些年全区各级法制机构，特别是基层法制机构建设欠账较多的问题，全面改变人、财、物等基本建设薄弱状况，为法制工作健康有序科学运行创造条件。第二个目标，是全面开创我区政府法制工作的新局面。这两个目标没有先后之分，应该同时展开、同步实施，统筹安排、协同推进。夯实基础是固本之策，做好工作是发展之本。各级法制机构必须以夯实基础为手段，以加强政府法制工作为目的，时刻保持“有作为才能有地位”的清醒认识，时刻保持旺盛的工作劲头，时刻保持积极主动的工作态度，继续扎扎实实地完成好各项工作任务，有效提高法制机构的地位和作用。换句话说，要以夯实基础保障业务工作，以加强业务工作巩固基础建设，尽快形成良性互动的局面。现在之所以花很大的气力要把法制队伍建好、建强，目的就是要使得这支队伍能够很好地适应未来对依法行政工作的需求，能够更好地迎接经济社会发展对法制工作提出的新课题和新挑战，为各级政府把好法制关。
三、全面加强基础建设，努力开创工作新局面
在新形势下全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，既是时代的要求，也是人民群众的期盼，更是各级政府的责任，需要我们高度重视、抓住重点、抓好落实、抓出成效。展望未来，政府依法行政应该着力做好以下四个方面的工作。
（一）进一步提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力
行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。应当建立法律知识学习培训长效机制，特别是完善各级行政机关领导干部学法制度。通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。各级行政学院和公务员培训机构举办的行政机关公务员培训班，要把依法行政知识纳入教学内容。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。通过强化学习和培训，不断提高各级政府科学履职、科学决策的意识和水平。
（二）规范行政决策程序和完善决策风险评估
要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。
凡是涉及人民群众切身利益的重大决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。
在重大决策执行过程中，应当跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。
（三）改进、创新和规范行政执法行为
各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。健全行政执法调查规则，规范取证活动。坚持文明执法，不能粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。运用多种手段开展执法案卷评查、质量考核、满意度测评等工作，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。
（四）继续加强法制机构和队伍建设
各级人民政府及其各部门应当充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。政府法制机构及其工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。
（作者系自治区政府副秘书长、自治区政府法制办公室主任）