公共财政的宪政思维——公共财政精神诠释（上）_学术文章
我们为什么要研究公共财政的精神问题？
首先要弄清，在人类世界中，精神（spirit）占有怎样的位置？黑格尔曾对此进行系统的研究，他的《精神现象学》被称为“黑格尔的圣经”，是人类文化的一份具有原创意义的遗产。但在很长时间里，人们并没有继承其中蕴涵的否定精神和合理内核，人不是被看作动物便是被看作经济动物，精神只是被看作物质的附庸，被等同于意识形态。德国社会学家马克斯？韦伯的一个最伟大的思想成果，就是肯定了精神文化在社会变革中的作用。在其著名的《新教伦理与资本主义精神》一书中他指出，正是新教的宗教精神，一种新的价值观，促进了资本主义经济在欧洲的发展。在这里，精神对社会制度的作用是决定性的。韦伯还指出，制度能不能理性化，能不能逐步改造，在很大程度上取决于文化，制度的发展与变迁在很大程度上是可以由某种文化原因来解释的，甚至完全取决于文化自身的理性程度。1我们现在构建公共财政制度，正如刘军宁先生所说的，制度本身很容易引进，照葫芦画瓢，说规范就可以规范起来，但是，如果缺乏一个公共财政的文化环境，不认真培育政府、官员和公民的公共财政意识，那么，即使引进最好的制度，到头来也会是一场空。公共财政是有“魂”的，这就是公共财政精神。一个没有“魂”的制度是不可能生存的。所以，公共财政问题绝对是我国“转轨”过程中的一个深层次问题，它不是一般意义的制度工程，其目标既是规则的，也是意识的。要使这一工程达到规模效应，首先要进行一场精神的革命。
在我国，公共财政制度的构建要靠制度建设，这是毫无疑义的，但公共财政的存续不仅要靠制度建设，还要靠一种新型的财政精神的支撑。这种精神能够使人们怀有这样一种信念：公共财政是与市场经济共存的一种财政制度，是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政，是民主的和法治化的财政，是强调社会公正的财政。市场经济制度下不可能实行别的什么财政制度。这是它的基本特性，也是它的基本精神，任何其他财政制度都无法具备这些特性和精神。比起树立公共财政精神来，建立公共财政的制度设施要容易得多，然而，公共财政精神的树立对公共财政制度的支持却比只有制度设施要牢靠得多。公共财政的构建不只是在于用法律条文、政策规定来取代旧的财政体制，更要把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻印在人们的头脑中、落实在人们的行动中、融入到代代相传的民族文化传统中去。这是中国构建公共财政制度的困难所在，但也是中国公共财政的前途所在。同时，基于公共财政与宪政民主之间的伴生关系，中国公共财政制度的确立必须与政治体制改革配套进行，或者说，中国体制改革的切入点就在于公共财政制度的构建上。如果我们现在真正着手进行公共财政制度的构建，那么，这将是中国上经济体制改革与体制改革结合得最为紧密的一场改革行动，而对公共财政精神的研究将为这一改革提供必要的理论准备。
财政学从本质上说是一个社会的范畴，而不只是一种纯粹的技术分析工具。如果不注意研究财政动态过程中所包含的制度、文化等因素的变迁，不注意分析财政现象、经济与社会制度、社会意识形态（文化）的内在依赖性，就无法正确了解正在进行中的财政制度变革。道格拉斯？诺斯著名的“路径依赖”学说就是指制度变革过程中条件和社会文化、传统习俗因素产生的影响。制度经济学认为，并不是一切社会变动都是经济发展的结果，其中有些制度性的缺陷恰恰是经济如此发展的前提条件。如果一个国家不知道自己是从何而来的，也不知道自己面临着什么样的现实制约条件、传统文化的影响及惯性，就不知道自己未来的发展方向。从这个意义上说，公共财政制度的创建就更不是一般的规则制定和制度替换，而是涉及上层建筑与经济基础、生产力与生产关系的重大的制度创新，我国的财政学研究必须对此给予高度的重视。
宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。在现代市场经济社会，宪政几乎成了法治与民主的代言词，宪政的国家必须是民主的，民主的国家必须是宪政的。宪政把理念与价值观隐藏在规则和程序当中，为民主提供了法律和制度的实现手段。在宪政制度下，公民个人不再是被统治的对象，而是社会的主人，他们有权自己制定规则和制度，每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。那么，这种政治制度与财政制度是一种什么关系呢？在现代国家，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定的，而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的，是由议会决定的，是为全体纳税人和所有的公民提供公共服务的，它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的、经济、文化、军事等所有大事都密切相连。所以，财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题，理解这一点，突破传统的财政观念，对于我们构建现代公共财政制度极其重要。长期以来，我们习惯上总是把财政问题理解为一个经济的问题，是一种狭隘的理解。
所以，宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度，反过来，公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。概括地说，公共财政的宪政性质表现在以下几个方面：
一、宪政制度决定了公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为
理论界对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行，实际上这里面有误解。现代国家的基本原理告诉我们：就统治者的权力不受任何法律的制约而言，传统中国的政府确实很强大，说一不二，专断无比，但是，如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言，它又是相当弱的。现代经济学理论告诉我们，一个政府无论它有多么崇高或深远或复杂的、精神、道德或其他什么存在的理由，它作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的，这就是“组织和执行公共产品的供给”。这些公共产品包括产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等，传统中国的政府在这些方面几乎无所作为。
政府生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由，而不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济的经济制度和宪政的制度下，纳税人是社会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。
政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的，否则，就违背了公平、公正、效率和中立的税收原则。税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享，不管是一年交了100万还是只交了几元钱，都是一样的待遇。公共财政的概念是，如果你用的是纳税人的钱，那么你得到的成果就应该让纳税人分享。比如，公立学校是政府投资建设的，这些学校的图书馆、计算机、艺术展览等就必须向所有公民开放，任何人不得通过这些设施和设备谋取私利。私立学校是用私人的金钱建立的，可以不向社会公众开放，但如果私立学校中有一项专利申请得到了政府的资助，那么这个专项就必须向社会公众开放了，不开放应当是非法的。大学里的博士研究如果接受了政府的资助，或发明成果就属于纳税人，如果有人拿它去申请专利据为己有，也是非法的。预算支出项目在中央（联邦）政府辩论通过的时候，议员们不仅要向公众解释这些项目对国家有什么好处，更重要的是要让公众信服它们对纳税人有什么好处，特别是对民间经济的发展有什么好处。必须树立这样的观念：政府所花的每一分钱都是纳税人交的税金，怎样做才能向纳税人交代得过去，是政府安排支出的时候必须要认真考量的。
既然宪政制度下纳税人是社会的主人，政府及其公务人员是主人“雇”来办事的（为纳税人和所有公民提供公共服务），是社会的公仆，那么公仆就只能把事情办好，不能办坏，更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮虎狼之人来骑在自己的头上作威作福，也绝对没有人愿意继续花钱雇佣缺乏正义的司法机关使这种欺压公民的行为合法化。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何，该不该花，公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的，有义务向人民公开自己的私人帐户，有义务制造公共福利而不是公共祸害。在宪政国家，没有“百姓”，只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别，就在于前者强调的是公民的义务，后者强调的是公民的权利。政府及其公务人员不论为公民做多少好事，都是理所应当的，不需要谁去颂扬，政府不会在媒体上表扬自己做了10件、20件“实事”，也不会忍心看着“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂自己的话，更不会出现讥讽“百姓”“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”的事，因为“骂娘”是公民的权利，天经地义。总之，政府官员为人民做多少好事都是应该的，没有自吹自擂的理由。
对照现代市场经济制度的要求，我国政府在制度性和运行性市场规则、产权的界定和保护等公共服务方面还存在着较为严重的缺失现象，私人经济及其他民营经济还没有得到平等的法律地位（包括税收和收费的平等地位）；电信、电力能源、交通等基础设施（均属于公共产品）的价格逐年追逐企业生产经营性成本支出，减弱了企业的再生产能力和科技创新能力，使社会有效需求愈加不足，这恐怕是一方面国家财政收入连续9年超千亿地增长，另一方面工业品市场却持续低迷，陷入相对萎缩和衰退困境的的主要原因，也是积极财政政策措施迟迟不能显现理想的政策效应，而经济增长反而产生对积极财政政策的“依赖”，使这一为本应是短期的反周期政策流露出一种长期化倾向的主要原因。人们往往只是把经济增长速度下降的原因归结为内需不振，殊不知政府向社会提供的公共服务不到位也构成问题的根源。我们实际上是在用既有的制度限制着自己的发展。此外，政府机构的裁减和改革还远未完成，“吃饭财政”的问题依然严重，财政收入中相当大的部分还要耗费在“人吃马喂”的“人头费”上面；我国的省级政府依然像一个个超大型的企业，其职能与定位并没有根本性的改变，仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力，在这种情况下，以年度增长超千亿、三倍于gdp增速的税收增长究竟能有多少用在提供公共服务方面呢？政府又有什么理由抛开国民经济的实际发展速度持续地增加税收、提高财政的汲取能力呢？实际上，市场经济与公共财政所要求的政府改革，并不是只是机构的裁减，而是体制的改革，也就是构建一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共服务的政体，也只有在这样的政体之下，才可能产生公共财政制度。此外，在我国各级政府机构中，现在只有乡镇这一级政府的经费完全由农民承担，而且这部分费用的征集不是以税收的形式，而是以极不规范的、弊端百出的收费形式取得的。从道理上说，政府已经征收了农业税和其他税收，其行政管理费的开支就不能再次向农民伸手，但显然，事情不是这样。曹锦清在《黄河边的中国》一书中借一位乡党委书记之口说，现在不少乡政府的主要工作就是“催粮征款、刮宫流产”，农民负担越重，催征的难度就越大，难度大就越加大催征的力度，基层政府与农民的矛盾就越尖锐，农民在本地本乡解决不了问题，只好上访，这就是多年以来上访现象难以禁绝的主要原因。这位乡官还抱怨说：“其实我们哪一项任务不是来自上面？”实际上，造成农民负担过重的社会问题长期得不到解决的原因除了“上级下达任务”外，还有农村基层组织普遍存在的腐败问题，我在1996年就在《人民日报》（内参）上写文章称农村乡一级政权有相当大的一部分已经腐烂了，已经不是在为农民服务了2，而是骑在农民头上的老爷，跟农民是一种对立的关系。时间已经过去8年了，这种情况有所好转了吗？没有，一点也没有好转。另据一项调查，全国大部分乡一级官员是不住在农村的，换句话说，起码是住在县城里面的，他们每天上下班自然要坐公车，即使是私车费用也要由公家报销。全国有多少个县？有多少名县级官员？算下来，每年在这些“父母官”的交通费上面支出的费用达数千亿元3！这些钱从哪来？还不是向农民伸手。我在上课时常跟研究生和本科生们讲，中国下一步改革的重点和难点将是“三农”问题，中国发展的真正风险在农村，这样说是有根据的。据估计，目前全国乡镇这一层的债务窟窿高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元4，这还不包括县级政府和村级机构的债务。中国居住在县、乡、村的人口有10亿人，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约200元。而这10亿人中有9亿是农民，因此基层债务的负担主要就是农民的负担，这也就清楚了为什么减轻农民负担喊了这么多年最终难以解决。我大胆地预计一下，如果中国将来出现财政危机，很可能先从农村基层开始，而这种潜在的危机与政府在农村的公共服务不到位是有直接关系的。
作为公共产品生产者和提供者的政府，在免费教育、卫生保健和特殊困难补助金等公民的基本权利方面，应当更多地向社会弱势群体倾斜，因为这将有利于加强社会弱势群体的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。从中国目前的实际情况来看，政府向公民、市场和社会提供的公共产品和公共服务是远远不够的，社会弱势群体尚未享受到不分城乡一律平等的权利、一视同仁的税收负担、无歧视的教育和保健制度等国民待遇，许多家庭和个人不得不把大部分收入用于医疗、子女教育、养老防老等基本生存方面。这种情况在中国农村表现得更加明显，目前不仅农村过剩劳动力没有失业保障，连“五保户”、烈军属的社会救济、救助费和抚恤费用也是由农民自己承担的，这即不符合社会公正的原则，国家也没有尽到向全社会提供公共服务的责任。与城市义务教育费用的主干部分由国家财政支付不同，农村义务教育的费用全部由农民负担，而农民收入却大大低于城市居民。美国在建国初期就建立公立学校制度，实行免费教育，有赖于杰弗逊提倡的一个理念：衡量教育是否造福于社会，主要不是看它造就了多少杰出的人物，而是看它能否使大多数人平等地享受必要的教育。应当看到，教育权是现代社会的一项基本的人权，《世界人权宣言》第26条称：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初期和基本阶段应如此。”显然，我国财政的教育支出是有差距的。改革开放以来，我国中央财政的教育预算比较倾向于高等教育和职业技术教育，对义务教育的投入较少，这就是我们这些当的感觉负担越来越重的原因，实际上，政府对农村义务教育的投入更少。1997年中央财政投向义务教育的资金仅占全国财政性教育经费的0.5%.据测算，即使我国1.8亿小和初中生的书费、杂费全部免除，国家财政也就增加支出300—400亿元5.而近两年国务院为机关、事业单位长工资每年都拿出1000亿元。据说这1000亿元能拉动gdp将近一个百分点。而仅仅200、300亿的义务教育投入就能让近两亿的孩子享受免费的义务，这又能拉动多少个百分点呢？哪个更利民、哪个更合算、哪个更符合市场经济和宪政制度下政府的职能呢？
人们现在都在为中国进入“小康”社会而欢欣鼓舞，我却在这里说这些“刹风景”的话，但如果大家能让浮躁的情绪冷静一下，走出繁华喧闹的城市，我们就能看到另一个中国，“一个仍然贫瘠瘦弱的中国”（全国人大代表、经济学家于祖尧语，2002）。
宪政制度要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。政府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督，否则将导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费就越大。这就是宪政的国家及其公共财政的观念。但在上也有另一种国家观念，即“全能国家”观念和财政分配中的国家至上观念。这种观念对国家地位的强调高于对国家的制度约束的强调，对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调，对国家财政“生产性”的强调高于对国家提供公共产品和公共服务的强调，对国家提取民间财富合理性必要性的强调高于对民间监督国家支配财富支配方式的强调，从而把国家高高地凌驾于社会和人民之上。在他们看来，公民个人的权利和积极性是微不足道的，只有国家及其财政的地位和使命是至高无上的。他们往往把国家摆在经济发展的中心位置上，认为发展经济的主角是政府，而不是民间或个人，认为只要赋予政府以足够的财富控制权力与能力，只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂6，从而部分地或完全地忽略了政府与生俱来的为人民大众和社会提供公共服务的基本功能—政府最应当做的事反而被忽视了。从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。
中国社会中存在较大面积的偷逃税收的行为已是公认的事实，人们过去总是将其归因于中国人的纳税意识差，实际上也与政府的公共服务不到位直接相关。既然政府没有对私人产权提供足够的保护，个人的逃税行为也就有了“合理”的理由。当然，我们既不主张也不鼓励个人逃税，相反坚决主张强化个人和企业的纳税意识，也拥护和支持国家严惩个人和企业的逃税行为，我们只是想说明一个道理：政府与其单纯地增加税收，不如强化自己的公共服务功能，把“公仆”的角色扮演好7.实际上，一些公共服务本身就能有效地增强国家的综合实力，并可为政府财政创造一个可长久依赖的税收来源，从长远来看，国家的财政提取能力将并不是减弱了，而是增强了。或者说，政府增加财政收入只能依据市场经济的基本规律和要求去做，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。依笔者的理解，宪政和市场经济制度下税收的的形式特征，已经不再限于传统的“三性”，起码应加上“公共服务性”和“互惠性”8.
中国民间自古就存在着一种“政府崇拜”文化，人们对政府有一种极为严重的敬畏心理，“国家高明”和“政府万能”的认识长期占居着思想意识的主导地位，人们盼望的是“青天”，谁也没有去想政府原来只是一个“服务”的角色，政府及其官员也习惯于高高在上视自己为“百姓”的“父母官”。这种文化对于一个现代国家来说是极其有害的，它与宪政和民主法治精神完全背道而驰，有这样的文化主宰着我们，构建宪政制度和公共财政制度就只是一句空话。
二、宪政制度决定了公共财政只能是一种“限政”的财政
在市场经济条件下，政府的作用和规模是有限的。弗里德曼说，政府的职责只有四项：即保护国家安全维护司法公正、弥补市场缺陷和保护“不能对自己负责”的社会成员。政府的权力就锁定在这范围内，市场活动不能听命于政府，而主要是由市场这只“看不见的手”自发地进行调节。只有当市场调节的成本比政府干预大的时候，才需要政府这只“看得见的手”去调节，也就是说，在市场经济中，政府只是个“配角”，别人不愿意干或干不了的事，才需要政府去干。当然，政府这个“配角”也不是可有可无的，在“市场失效”的领域，或是说公共需要领域，政府可做的事情和必须由政府来做的事情很多，只是它的活动范围只限于公共需要领域。
在宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”（limited government），如果做不到这些，仍然像经济时期那样做无所不包、无所不干的“无限政府”，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场。有这样的政府，有这样的财政，就不会有市场经济。与有限政府相对的是“无限政府”，指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩展、不受法律和社会有效制约的倾向9.无限扩展的政府越来越多地承担起那些本来应由市场和社会去做的事情，长此以往，市场和社会逐渐失去了自主管理的意识和能力，人们做任何事情
都要从政府那里找个“说法”，或期盼上级发的“红头文件”，却不会思考自己应当如何去做，更不会想到去抵制政府对市场、社会甚至私人生活的干预。无限政府之下的社会只能是“小社会”，并形成严重缺乏公民意识的“政府崇拜”，这对于构建以民主与法制为基本特征的宪政体制是极为有害的一种文化和思维惯性。
无限政府最明显的一个外在特征是机构膨胀、官员冗多，机构和官员均呈直线上升的趋势，并且任何改革和整顿措施都无法真正扭转这种趋势，最终成为社会和人民的一项无法摆脱的极为沉重的负担。社会和人民不得不用有限的资源来养活一个越来越不受限制的、越来越庞大的政府。过大的政府必然妨碍经济的正常发展，而不良的经济又会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，在这种情况下，当一名政府官员比从事任何职业都要来得稳妥可靠，于是，人们便会想尽办法挤入官员的行列，整个社会就会形成一种典型的“官本位”的文化。这种文化一旦形成，是很难再用别的文化取代它的。由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便不可抑制了。人们可以说，任何社会制度下都有腐败现象，但人类社会的也无情地表明，只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，即使他去做某件事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责而不是对纳税人和所有的公民负责10；而他的上级在对他提出工作要求是也动辄以官职相威胁，并常常冠之以“谁的孩子谁抱走”、“谁的地盘谁负责”，隐藏其后的，还是“官”！
无限政府无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为它的机构实在太大；无限政府也无法作到“高薪养廉”，因为它的官员实在太多。因此，无限政府的一个主要的并发症，就是全面的经费短缺11，它的财政往往是一种典型的“吃饭财政”，它的财政税收秩序必然是紧张和混乱的。各级机构在预算外谋求收入，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷；官员们则谋求工资外的收入，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，中央财政便会陷入尴尬的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策。这时候，总是会有“改革家”、“经济学家”向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在经济发展出现低迷状态时也极力主张强化中央税收的地位与力度。但人们看到，“强化”的结果往往是一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收10%、20%甚至更多却无法阻止预算赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路，而无数历史事实说明，竭泽而渔的路无论如何是走不通的。实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央财政的集中能力太弱，而是政府的“摊子”和“盘子”太大，官员们的胃口太大。政府征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，中央政府收多少税、集中多少财政收入都是不够用的。中国历史上的每一次农民起义都是由于封建王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；历史上每一个封建王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发危机的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。
中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分，历史发展过程中总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的。但此时对人民贻害无穷的滥征却由于社会的机体被损坏而往往得财有限，根本不敷庞大的财政支出需要，政府为求最后的生机明知不可为却又不得不为的竭泽而渔之路，结果必然是山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受封建经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”—政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运，整个中国，就是绕着“小政府—大政府—财政、危机—灭亡”这样一个“怪圈”演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱无限政府的制度安排，就根本无法跳出这个“治”、“乱”怪圈，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策应受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种限政的宪政体制，否则，上述的一切都是无法避免的。
当代中国，尽管经过20年的改革开放，中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政紧运行状态（所谓经济运行出现轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，不得不继续强调税收的“刚性”，仍然维持税收的高速增长—连续7年税收每年增长超千亿，以大大超过gdp的速度持续增长，实际上是政府规模过于庞大的必然结果，想减税也是减不下来的），仍是一种典型的“吃饭财政”。近年来，向市场经济的“转轨”为我国实现由无限政府向有限政府的过渡提供了契机。如果我们能够把握住这一历史机遇，成功地找到限政的和公共财政的制度安排，那么，中国将永久性地摆脱“治”与“乱”的怪圈，否则，将最终难以逃脱以往所呈现的规律的惩罚。
三、宪政制度决定了公共财政制度是一种由纳税人的代表—议会说了算的制度
财政税收的发展史表明，现代宪政制度的演进是以议会争取预算和征税权的斗争为起点的，而这恰恰是构成了公共财政制度的基本因素。如上所述，1215年，英国议会迫使国王签署《大宪章》，初步确立了自己的征税权和财政监督权，这之后，又经过了400多年的斗争，直到1689年通过《权利法案》，议会才最终掌握了税收立法权。该法案规定，国王未经议会同意不得征收和支配税收权，不得对臣民要求超额的捐税和罚款。这400年，就是人类上公共财政制度产生的过程。此后，美国反抗英国殖民统治的独立战争也是渊源于“没有代议士不纳税”的宪政思想。现代各国宪法基本上都明确规定了公共财政制度的地位和作用。美国宪法第一条规定，征税的法律必须而且只有由众议院提出并通过方能有效。法国宪法第三十四条和意大利宪法第二十三条都明确规定政府不依法律不得征税。可以说，公共财政构成现代宪政的基本内容之一，或者说，缺乏公共财政的制度规定，就难以构建现代宪政制度，就说不上是一个现代民族国家12.可以看拙作
公共财政的实质是议会中心主义。财政的议会中心主义是一种纳税人至上的思想和制度，是说在纳税人与政府的关系中，纳税人是主人，是纳税人说了算而不是政府说了算。纳税人至上的思想和制度的确立对于中国来说是非同小可的事情，因为中国没有这样的历史，没有这样的文化，有的只是长达2000年的封建制度、极度专横的皇权专制，人民只是“平头百姓”，是被统治的对象，在中国上，绝无任何大事小情可由百姓决定，都是当官的说了算的。这种封建文化对当代中国仍有一定的影响，所谓社会上流行的“官本位”文化就是它的影子，与日益觉醒的纳税人和公民文化相比，官文化的影响和束缚更大，如何实现两种文化的更替已成为中国改革与发展的核心问题之一。
天津财经大学·李炜光