社会组织在应对大都市突发事件中的作用及其实现机制

　　一、问题的提出

　　大都市是在一个国家或地区发挥重要政治、经济、文化等功能的大城市，是所在国家或地区的资金、物质、人才、信息、技术集散中心，对于引领所在国家或地区的经济发展具有非常重要的作用，而大都市的安全与和谐运行则是其持续发展的前提。当前大都市的安全与和谐运行受到两个方面背景因素的影响：一方面是转型期大都市发生突发事件的风险。结合《中华人民共和国突发事件应对法》的解释和大都市的实际，这里所称的突发事件包括自然灾害和由社会因素引发的事故灾难、公共卫生事件和社会群体性事件，并侧重于社会性突发事件。在社会转型过程中，伴随着生态环境急剧变迁、人口大规模频繁流动和聚集、社会加速分化和利益格局剧烈调整，容易引发大量的突发事件。当前社会正处于全面转型的关键时期，大都市是中国社会转型的引领者。这使得大都市成为潜在突发事件的主要引发空间之一，发生突发事件的风险较大，且有增加的趋势，而大都市在国内和国际上的突出位置又使得其一旦发生突发事件，所造成的破坏力与影响力往往比其他地方更大，应对复杂性和治理要求也更高。另一方面是大都市应对突发事件的能力。大都市应对突发事件的能力在很大程度上取决于其突发事件的应对模式，由于政府作为单一主体的传统大都市突发事件应对模式并未发生大的改变，大都市突发事件的应对能力也受到了较大的制约。有效应对大都市突发事件，保障大都市公共安全，促进大都市和谐发展，己经成为大都市治理的一项重大任务。而有效应对大都市突发事件要求提升突发事件的应对能力。因此，如何解决大都市突发事件发生风险增加与应对能力受限之间的矛盾，成为促进大都市安全与和谐运行从而推动其持续发展所必须解决的一个重大问题。社会组织由于其特定的专业技术优势、沟通国家与社会的组织特性以及弹性的组织结构，在大都市突发事件应对的事前、事中和事后均能发挥有效的作用。在社会转型的背景下，考察社会组织参与大都市突发事件应对的作用及其实现机制，对于保障大都市公共安全与促进社会和谐发展具有重要的理论指导和现实意义。

　　二、社会组织参与应对大都市突发事件的逻辑分析

　　人类社会的发展过程中总是会遭遇到一些自然性和社会性突发事件，保障社会的安全和稳定运行要求政府及时有效地应对突发事件。然而，传统社会与现代社会的政府应对突发事件是有重大差别的。尽管政府在传统和现代社会都具有政治统治和社会治理两种职能，但传统社会中政府应对突发事件更多是基于政治统治的需要，而现代社会中政府应对突发事件不仅基于政治统治的需要，而且基于社会治理的需要，两种职能也是密切联系在一起的。其主要原因在于合法性的主要来源不同。在现代社会，及时有效地应对突发事件已经被视为政府所应提供的一种基本公共服务，而应对突发事件的绩效如何也就直接关系到政府的合法性。与此同时，随着社会转型的加速，自然生态和社会环境均在发生剧烈的变迁，由此引发的自然性和社会性突发事件日益频繁、形式日益多样、内容日益复杂。因此，相比传统社会，现代社会对政府应对突发事件提出了更高的要求。而作为人口高度聚集和频繁流动的大都市，尽管一般较少发生自然性突发事件，然而发生社会性突发事件的可能性却较之一个国家的其他地方大得多，这也使得大都市政府面临更大的应对突发事件的压力。

　　与社会转型期大都市政府突发事件应对压力越来越大形成鲜明对照的是，传统的由政府作为单一主体的突发事件应对模式并未改变。如果说这一应对模式在突发事件发生频率相对较低以及对政府要求不高的传统社会还有一定可行性的话，那么，到了社会转型的加速期，政府单一应对大都市突发事件的模式已经日益超出了政府的突发事件应对能力范围，越来越不适应大都市安全和稳定运行的需要。在这种情况下，尽管政府在应对大都市突发事件中发挥着主导作用，但政府显然已经难以独自承担重任。因此，提升大都市应对突发事件的能力要求改变政府作为单一主体的传统突发事件应对模式，引进新的大都市突发事件应对主体，建立多元共治的大都市突发事件应对模式。

　　提升大都市应对突发事件的能力迫切要求引进新的主体，作为参与应对大都市突发事件的重要力量。而从主体的构成来看，政府是作为一种公共组织而成为社会主体的，与政府相对，根据个人构成组织的目标和性质的不同，社会还有企业组织和社会组织两种主体。如果要引进新的主体以提升大都市应对突发事件的能力，那么吸收社会组织参与应对突发事件就是一种必要的选择。其原因包括两个方面：一是社会组织有参与应对突发事件的动力。从组织性质来看，有效应对突发事件主要关系到公共利益，而企业组织主要服务于利润最大化的目的，这就使得企业组织缺少参与应对大都市突发事件的本能动力。而这里的社会组织与民间组织、非营利组织、志愿组织或第三部门是同一意义上的，是以满足公众的或者社会的需要为宗旨，而不以营利为目的的具有志愿性和自治性的正式组织。社会组织与政府组织一样都服务于社会公共利益，这就使得社会组织有动力参与应对突发事件。二是社会组织有参与应对突发事件的能力。社会组织构成广泛，拥有各个方面的专业技术人才，具有相关领域的专业技术优势，又与社会公众具有天然的纽带联系，这使得其对自然性和社会性突发事件的防范、处置和情境恢复具有显著的优势。