以政府职能转变推动收入分配改革

　　一、引言

　　近年来，贫富分化现象一直是一个社会热点话题。收入分配不平等，通常由基尼系数来刻画。2004年国家统计局发布过全国的基尼系数，为0.465，这已是个较大的数字。相隔近十年，2013年国家统计局公布了从2003—2012年全国居民收入基尼系数，从中可以看出，基尼系数在2008年之前逐步上升，之后稳中有落，2012年达0.474，表明居民收入分配差距依然很大。当然，对这些数字存在一些争议。例如，甘犁等人的中国家庭金融调查结果显示[1]，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，城镇家庭内部的基尼系数为0.56，农村家庭内部的基尼系数为0.60，远高于统计局公布的数据。

　　收入分配基尼系数上的差异，有技术性原因，如城乡二元结构使以前的城乡居民收入统计指标不一致而难以对比，而主要的分歧则在于高收入人群的收入是否被低估。高收入人群收入中最易被低估的部分是灰色收入①。根据王小鲁的专门研究[2]，认为2008年全国城乡居民的隐性收入高达9.26万亿元，其中灰色收入部分为5.4万亿元。这些灰色收入的绝大部分为高收入阶层所拥有，按此计算，贫富差距实际已达到26倍，而非官方统计的9倍。

　　这些信息表明，在我们所关注的收入分配问题当中，灰色收入是问题的罪魁祸首。一般而言，由于中国的经济转型和市场化进程不彻底，灰色收入相当部分总是与权力有关，是分配差距的一个主要表现。当然，分配差距的另一个主要表现就是传统的资本与劳动之间的分配差距问题。而这两者之间，在政府偏袒资本时，又是密切相关的。

　　收入分配作为触动各方利益的敏感问题，改革呼声强烈，中央也多次强调这个问题，并要求提出收入分配改革的方案。早在2001年，中央就已经着手推动收入分配制度改革，并由中央财经领导小组负责设计总体方案。即使从2004年收入分配改革进入具体方案设计开始算起，迄今亦有近十年的时间，但方案距离落实仍为未定之期。收入分配改革是各方关注的热点问题，而可操作性的改革方案细则却多年迟迟难以出台，更不用说落实，为什么会如此艰难？

　　一般认为，改革方案难以出台，在于社会利益关系失衡已成为主要矛盾，使方案的出台受到强大阻力，更不用说见到效果。更重要的是，改革方案应从哪里破题？从总体上看，社会利益关系的失衡在于各集团的利益纷争，但关键在于政府集中的资源过多，为寻租活动和随之产生的灰色收入提供了巨大的空间。例如，众所周知，政府主导的基建项目往往会形成巨大的寻租与腐败空间，而类似房价暴涨引起的财产收入与财富分配差距的扩大，表面上看是市场的结果，实际上土地财政难辞其咎。可以说，收入分配差距过大的成因很大程度上在于政府职能不清，政府之手伸得太长引起了对分配不公的怨恨和不稳定情绪②。至于市场本身引起的收入差距，正如正常的库茨涅茨曲线所证实的那样，并不会引起如此之大的社会矛盾。总之，导致收入分配差距过大和社会不满的主要原因不在于市场化，而在于制度不健全所导致的腐败和灰色收入，以及不合理的资本收入导致的收入分配扭曲和社会两极分化[3]。如果不落脚于这些重要因素，收入分配改革往往只是一团乱麻。

　　因此，解决收入分配、财富分配及公共服务分配失衡的落脚点正在于实现政府职能的根本转换，减少政府控制的经济资源，限制政府经营性收入，建立廉洁、可问责的政府管理制度，以及公正透明的市场秩序。只有做到这点，收入分配改革方案的形成与落实才能有“药引”。从收入分配出发的政府改革主张实际上与其他方面的改革呼吁是一致的[4] [5] [6]。那么，政府体制该做什么样的改革才能利于收入分配改革的形成与落实？由于地方政府在经济增长与资源分配中拥有极大的话语权，地方政府的政策措施深刻影响着收入分配，因此，矫正地方政府在经济增长上的“越位”，以此来推动收入分配的合理化，是一个重要的方面。

　　二、简单模型

　　一般认为，西方国家政府对收入分配差距的扩大有抑制作用，具体政策措施是征收累进税和实施社会保障计划等。与此不同，改革开放以来，我国地方政府承担了经济增长的职能，尽管税收也具有调节功能，但对收入分配差距的影响往往是逆向的。对于地方政府来说，快速经济增长除了带来政绩之外，更能实实在在地增加地方财政收入和相关的灰色收入。设地方i的GDP函数为Fi=AiKiαLiβIiγ，其中Ai为地方i的自然禀赋，Ki为资本，Li为劳动等非资本投入，Ii为当地的基础设施，这些要素共同组成了生产函数Fi。α，β，γ为柯布道格拉斯生产函数中的弹性，其和小于1。地方政府关心经济增长，反映在地方政府的目标函数为Ui=hFi+（1-h）（1-tl）wiLi，同时存在一个预算约束tfFi+tlwiLi=Ii，tf为GDP相关税收，也就是对企业的税收，tl为对劳动的税收③。地方政府所追求的目标分为两部分：一是GDP，二是税后的真实劳动收入水平。基于劳动者数量占收入分配人群中的大部分，从收入分配角度看，地方政府关心税后劳动收入水平就代表地方政府对当地社会福利水平的追求。