我国城乡二元幼儿教育财政体制的形成与变革

　　摘要：由于很长一段时间解放妇女劳动力被认定为幼儿教育的主要社会职能，以及幼儿教育机构的单位福利特性，新中国成立以来的幼儿教育形成了明显的二元财政投入体制。这种体制导致我国相沿成习的倾斜性的幼儿教育财政投入形态：一方面，政府办、事业单位办及国有大中型企业办幼儿园得到长期稳定的财政投入，发展较好；另一方面，由于缺乏最基本的财政支持，城市街道办幼儿园发展迟缓，农村幼儿教育发展长期停滞。改革二元幼儿教育财政投入体制必须科学定位幼儿教育的功能，改变现有的条块分割的幼儿教育管理体制，增加幼儿教育经费的投入总量。

　　关键词：幼儿教育；倾斜性财政投入；幼儿教育管理体制一、二元幼儿教育投资体制的萌芽

　　1. 新中国成立前城市幼儿教育投资体制的实

　　践探索

　　1904 年清末颁布《癸卯学制》，自此幼儿教育机构在学制中占有一席之地。该学制规定：“凡各省府厅州县以及极大市镇，现在均有育婴堂及敬节堂，兹即于育婴敬节二堂内附设蒙养院。”“各处育婴堂规模大小不一，现均筹有常年经费；其规模过狭者，应设法扩充屋舍，增加额数。”［1］这是我国第一次以中央政府的名义要求各地方应设有常年经费，以发展幼儿教育事业。1903 年，中国第一所官立省办幼儿教育机构———湖北幼稚园诞生。该园在《开办章程》中规定，“本园一切服装、图书、保育物品，均属官备，惟不备餐饭。本省小儿入园免收学费，外省小儿入园每月须纳学费洋四元。”［2］首次采用政府投入为主，个人缴纳学费的幼儿教育办园措施。

　　此后，根据《癸卯学制》的规定，在湖北幼稚园的示范下，京师蒙养院、湖南蒙养院等一批官办的幼儿教育机构相继出现。清末这批官办幼儿教育机构，基本上是采用政府全额投资的方式。由于费用充足，这批官办幼儿教育机构的设施、师资、保教质量得到了充分保障。如湖北幼稚园、湖南蒙养院等不惜重金，从日本聘请幼儿教育专家直接担任幼儿园教师，以保证最初的办园质量。

　　中华民国成立后，立即颁布《壬子癸丑学制》，规定幼儿教育机构的名称为蒙养园。教育部同时还在公布的《师范学校令》和《师范学校规程》中规定蒙养园附设在女子师范学校和女子高等师范学校内，进一步明确蒙养园作为学制体系中的教育机构，幼儿教育的地位得到了提高。1922 年，北洋政府颁布《壬戌学制》，规定在小学下设幼稚园，幼稚园正式被列入学校系统，确立了幼儿教育机构在学制系统中作为国民教育第一阶段的独立地位。中华民国时期，我国的幼儿教育事业经费来源有两个特点：其一，相对于清末，进一步呈多元化发展，因而，先后创建了一批各种不同类型的幼稚园，幼儿教育在质量方面有了新的突破。其二，总体上政府公共财政缺乏对幼儿教育的支撑，因而，这一时期幼教事业发展极其缓慢。据统计，1929 年至1947 年，偌大的一个中国，幼教机构数量一直未能突破1400所，在园幼儿数最多时仅为13 万余人。［3］

　　在办园体制上，民国时期的幼儿教育机构有公

　　立的、私立民办的，有附属于学校机关的，也有单独设立的。如南京高等师范学校于1919 年创建幼稚园，园址设在附属小学的杜威院内。该幼儿园由学校全额出资办理，同时，也收缴学费等相关费用。规定每半年缴洋2 元（用品杂费1 元，点心费1 元）。

　　1920 年开办的北京香山慈幼院由于主要是收容无家可归的儿童，所以，开办之初经费由督办水灾的款项开支，但一直没有得到地方财政资助。因而，其收容的儿童中，有免费的孤儿、弃儿、贫儿，也有交费的儿童。南京鼓楼试验幼稚园于1923 年由陈鹤琴个人办理，后有朱深甫募款十分之八，幼稚园得以扩大改址。后历年经费由中华教育改进社、东南大学教育科补助，1928 年开始，江苏省教育厅每月给与津贴266 元，1929 年11 月开始，南京市教育局每月补助津贴60 元。1927 年开办的中国第一所乡村幼教机构———南京燕子矶幼稚园是在陈鹤琴资助500 元的情形下开办的。

　　中华民国时期，由于幼儿教育机构基本分布在

　　城市，且规模相对较小，总体上幼儿教育投入处于最初探索阶段，没有形成稳定的幼儿教育财政体制。

　　2. 老解放区二元幼儿教育投资体制的萌芽

　　1927 年大革命失败后，中国共产党建立起了自己的红色区域。1934 年2 月，中央人民内务委员部颁布了红色政权的第一部关于学前儿童教育的文件———《托儿所组织条例》，强调采用因陋就简原则办托儿所。当时的托儿所办在农村，主要是为成年人参加革命战争和生产劳动解除后顾之忧，故投入上采取地方为主，自主办理，政府指导的方针。一般由本地妇女看护、管理小孩，托儿所的用具政府补贴一部分。这种特殊的投入方式，使得苏区的托儿所机构飞速发展。1934 年，兴国县已建立托儿所227 个，而瑞金县计划发展托儿所920 个。［4］1941 年1 月，陕甘宁边区政府颁发《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》，要求在边区实行儿童公育制度，同时将学前教育向民间推进。在这思想指导下，边区出现了多种类型的托幼机构。一是由边区政府主办、费用完全由政府负担的机构，包括中国战时儿童保育会资助的寄宿制的保育院和托儿所；二是经费由单位(机关、工厂、学校、部队)自理的单位日间托儿所；三是临时成立的托儿班、哺乳室、游击式托幼组织等。总体说来，当时的边区政府采用了重点包办党、政、军托幼机构，适当扶持社团托幼机构，发动群众创办多种形式的托幼机构的投资和办学思路。一方面，有比较稳定的经费保证了保育院等幼儿教育机构的保教质量；另一方面，通过调动民间力量办理托幼机构，有力地促进了边区幼儿教育事业的发展。《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》首次将边区政府支持幼儿教育的行为制度化，是二元幼儿教育财政体制的雏形。

　　二、新中国成立后二元幼儿教育财政体制的形成1. 二元幼儿教育财政体制形成的社会背景

　　新中国二元幼儿教育财政体制形成的社会背景

　　主要有两个方面。一是政府认定解放妇女劳动力作为幼儿教育最基本的职能，并在实践中被不断强化。

　　1952 年，教育部颁布《幼儿园暂行规程（草案）》，第一次明确规定幼儿教育的解放妇女劳动力的任务。

　　该《规程》指出，幼儿园的任务一方面是根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育；另一方面，则是减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。1956 年，教育部、卫生部、内务部发布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，该《通知》进一步强调，为了帮助母亲们解决照顾和教育自己孩子的问题，托儿所和幼儿园必须有相应的增加。

　　因此可以说，在改革开放前，幼儿教育虽然在

　　学制中作为国民教育的第一环，但在实施中却更偏重于其特有的解放妇女劳动力的这一社会职能。于是，很长一段时间里，国家和社会都是依据幼儿教育服务社会的经济和政治职能来思考财政投入问题。由于幼儿教育首先定位于服务妇女就业，则其服务对象主要是城市女职工、女职员，幼儿教育的这种功能定位在事实上将农村妇女排除在外。自然而然，农村幼儿教育也就没有纳入政府财政预算。

　　二是长期的公有制计划经济体制。1956 年，我国社会主义改造任务完成，新中国开始步入公有制的计划经济体制时代。于是，以国家机关单位和集体经济体为依托发展幼儿教育成为此后长期的幼儿教育财政投入政策。

　　2. 二元幼儿教育财政体制形成过程及特征

　　1953 年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。这个条例指明了幼儿园、托儿所的基本性质———是为职工提供的劳动保障和社会福利的一个重要组成部分。1956 年，教育部、卫生部和内务部发布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》强化了幼儿教育的分散投资体制，指出各种类型的托幼机构的经费、人事、房屋设备均由教育行政部门、厂矿、机关、团体、部队、学校、群众、私人等主办单位各自负责管理。在农村，提倡农业合作社举办托幼机构。其指导思想很显然是将幼儿园作为职工劳动保障和福利看待。1955 年，国务院发布的《关于工矿企业自办中小学和幼儿园的规定》要求，幼儿园年需一切费用由各部门列入“营业外”开支，编入财务计划。1973 年，财政部发布财企字第41 号文规定幼儿教育成本改在营业外支付，从制度上完全确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。至此，我国的二元幼儿教育财政体制形成。

　　20 世纪50 年代以来的二元幼儿教育财政体制

　　表现出以下几个特征。

　　（1）财政明拨与暗补并举。在这种体制下，我国政府一方面在人、财、物等方面直接投入教办园，即财政明拨。同时，还以职工福利间接投入国家机关、部队、企事业单位附属幼儿园，即财政暗补［5］。其暗补的基本方式是：一是各单位在创办托幼机构中，经费从本单位基本建设费中支出；二是国营企业在所提取一定份额的福利补助金中，部分经费可用于托幼机构；三是国家机关、部队、企事业单位的行政经费、企业管理费和事业费中开支补助附属托幼机构。另有工会经费等资助托幼机构。

　　（2）国家的职工福利政策对城市托幼机构的发展起决定性的作用。由于国家激励各机关、部队、企事业单位财政支持幼儿教育事业，从而使这些单位附属的托幼机构得到迅速发展。另外，由于单位附属的托幼机构的归属性和依附性，其办园条件和质量随所属单位的福利状况而起伏。

　　（3）对于城镇街道和农村社队，采取集体兴办的方式，保教人员的待遇，相当同等劳动力报酬。

　　（4）幼儿教育多元发展格局形成。教育行政部门、政府机关、事业单位和国有大中型企业办幼儿园有着长期稳定投入积累，这类幼儿教育机构越办越好；而中小企业办园和街道办园一直未能够突破托儿功能，发展状况徘徊不前；农村幼儿教育事业由于一直未获得财政投入，处于长期停滞状态。［6］3. 二元幼儿教育财政投入体制的变化

　　20 世纪80 年代以来，随着改革开放深入，我国计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，二元幼儿教育财政投入体制也相应发生变化。但是，通过考察发现，改革开放30 年来，二元幼儿教育财政框架没有得到根本性的突破，原有的城乡二元体制为新的二元体制所取代。其基本表现是，政府财政投入主要流向教办园、政府机关园及其它部门园。而原有的集体经济体办园、国有企业园大多解散，代之为私立园的大量涌现，而后者逐渐成为办园力量的主体。

　　（1）“两条腿走路”的财政体制内涵逐步扩大1979 年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》，要求幼儿教育工作应继续坚持“两条腿走路”的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织，继续提倡机关、部队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。同时，随着国民经济管理体制的改革，生活服务事业逐步向社会化方向发展，托幼事业社会化也成必然趋势。

　　这预示着幼儿教育在办园和财政体制上将突破由国家和集体基本包揽的格局。原有幼儿教育财政体制中的国家和集体经济体的“两条腿”在幼儿教育发展中将只是其中一个方面的力量，同时，还应充分调动社会民间资本发展幼儿教育。

　　（2）农村幼儿教育仍然处于“人民教育人民办”

　　的状态

　　20 世纪80 年代中期，“人民教育人民办”是当时中国普及义务教育的基本办法。其主要方式是地方投入为主，家庭承担一定的教育费用。1983 年，教育部颁布《关于发展农村学前教育的几点意见》，指出发展农村幼儿教育，应通过多种渠道筹集资金。

　　可采用社（乡）统筹，生产队（村）自筹，群众集资，家长交纳少量保育费等多种办法。并指出，按照“地方为主，分级管理”的做法，各级财政部门应根据财政部1980 年制定的《国家预算收支科目》的规定，在地方教育事业经费中列幼儿教育专项。教育基建投资也应包括幼儿教育项目，在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予适当补助。从以上规定可见，对于发展农村幼儿教育，主要采取当地为主，其经费渠道限于社（乡）、队（村）集资自筹，家长付费的办法。《国家预算收支科目》中虽然规定地方教育事业经费中列幼儿教育专项，但对于庞大的农村学前教育事业来说，则属杯水车薪。且一般情况下，所谓的“幼儿教育专项”经费基本上被投入到城市的教办园或政府机关及部门园。

　　（3）幼儿教育财政倾斜性投入体制［7］确立

　　由于目前我国还没有立法强制将幼儿教育经

　　费专门列项，国拨经费的比例极小。且幼儿教育机构在行政上归各举办单位和个人管理，幼儿教育行政管理体制分散，非教办园分布广泛和数量庞大。

　　在这种情况下，我国幼儿教育财政投入对象主要在城市。在城市幼儿园中，又主要投入到教办园、政府机关园和部门园。尤其是各地教办园，从行政上归口教育部门管理，由教育部门直办、直属和直管，自然备受各地教育行政机构关照。农村乡镇中心幼儿园的建设最近几年才开始受到地方财政的关注。这样，国拨教育经费主要流向了教办园，其次是政府机关园和部门园。在得天独厚的长期关照中，它们基本上成为当地的重点园、中心园、示范园。随之我国的幼儿教育财政投人倾斜性体制被正式建立起来。显然，倾斜性投入体制人为拉大了幼儿园之间的差距，造就了部分优质幼儿园。虽然，这些优质幼儿园在当地幼儿教育中发挥了一定示范效应，但总体上看，倾斜性投入没有顾及到大部分比较落后的幼儿园，不利于实现教育公平。

　　（4）社会资金成为发展幼儿教育经费的主渠道2003 年,教育部出台《关于幼儿教育改革与发

　　展的指导意见》。该《意见》指出，今后5 年（2003～2007 年）幼儿教育改革的总目标是形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。从统计数据来看，从1997 年开始社会力量办园数据逐年加大，2000 年社会力量办园开始占据半壁江山，2005 年社会力量办园占幼儿园数比例达2/3，2008 年有些省份的社会力量办园数量占整个幼儿园的80%，《意见》目标实现。对于社会力量办园，国家主要采取鼓励的措施，一些地方制定相关的标准与条例予以监管，国家与地方财政均未进入社会办园。可见，自20 世纪90 年代开始，社会资金逐步成为发展幼儿教育经费的主渠道。

　　三、二元幼儿教育财政投入体制改革必然性及要求当前，二元幼儿教育财政投入体制的基本形态

　　是政府公共财政仅负责教育部门办园和政府机关及部门幼儿园，而城市集体性幼儿园、社区幼儿园及农村幼儿教育机构的发展由当地负责，其结果造成不同类型和不同地区幼儿教育发展极不平衡。教育部门园和政府机关及部门园的房舍、设备和师资水平优越，教育质量较高，往往为当地示范幼儿园。

　　而社区办幼儿园和个体办幼儿园经费主要由家长交费，这类幼儿园的办学条件简陋，缺少必要的设施，教育质量较差。农村幼儿教育长期没有得到政府财政支持，同时又形成不了市场，其办学条件和保教质量水平更是可想而知。与之相对应的是，政府机关、科研院所、军队、大学工作人员的子女等享受政府财政支持，而城市普通市民家庭的儿童、农村儿童与幼儿教育财政支持无缘。幼儿教育的这种投入制度与公共财政的公平原则和教育投资的能力支付原则相违背。根据科学发展观的要求，在促进城乡统一、构建和谐社会的时代进程中，改变二元幼儿教育财政投入体制势在必行。

　　1. 科学定位幼儿教育的功能

　　政府投入的合理性首先在于科学定位幼儿教

　　育的职能。目前，国外认识幼儿教育的职能主要有以下几方面观点：儿童发展的观点、儿童人力资源开发的观点、社会发展干预观点、经济学的收益观点、宗教的观点。［8］归纳起来，幼儿教育事业兼具社会福利、经济和教育三重职能。从社会福利上看，幼儿教育是政府支持家庭养育下一代和减少儿童起点差异的工作部分，它对纠正社会阶层差异导致的教育不平等具有重要作用。从经济上看，幼儿教育为妇女就业提供强有力的支持，它对增加家庭收入和消费都有重要意义。同时，还具有谋求性别平等的意义。从教育上看，幼儿教育对于儿童早期认知、情感和技能开发，作为一个人终身学习的起点，对一个人的学习和发展起到终身奠基的重要作用。

　　从社会福利、经济发展和教育发展战略思考，

　　幼儿教育财政应该具备广泛覆盖、基本标准、城乡统筹等基本属性。对幼儿教育社会职能的认识达成一致，是二元幼儿教育财政投入体制改革前提。

　　2. 化解“地方为主，分级负责”的财政投入格局20 世纪90 年代以来，由于经济体制转型，企事业单位逐渐剥离其原有的社会服务职能，其中包括幼儿教育。这样，原有的社会服务就需要新的承接者，这需要政府通过加以调控解决。而政府的财政投入状况又不平衡，一是各级财政状况的不平衡，中央、省一级政府财力较强，而市县乡镇一级政府的财政能力一般比较薄弱；二是区域财政不平衡。

　　这样，地方财政能力不足成为制约地方政府承担学前教育责任的主要障碍。

　　因此，一方面，可以继续实行“地方为主，分级负责”管理体制，以增强地方对幼儿教育的责任与积极性；另一方面，鉴于市县乡镇一级政府的财政能力较弱，及各地经济财政差异较大，建议建立中央及省一级幼儿入园资助体系和转移支付制度，保障幼儿入园受教育的公平性。我国政府在财政上可以重点扶持公办园，但要规定公办园优先招收贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童实行学费减免政策。对进入私立园中的贫困儿童实行个人及其家庭补助，保障他们最基本的入学机会和就学条件。各级政府，尤其是中央政府，还可以通过设立幼儿教育专项经费，主要用于转移支付，支援贫困落后地区和农村地区的幼儿教育。

　　3. 将所有的公办幼儿教育机构划归教育部门

　　进行幼儿园归属调整，改变公办幼儿园条块分

　　割的局面。将公立幼儿教育机构统一划归教育部门管理，使现有附属在政府机关、事业单位、农村乡镇中心幼儿园等幼儿教育机构统归地方教育部门管辖，打破托幼机构分属各级各类部门单位，因其挂靠机构的行政级别而级别不一的局面，使各托幼机构站在同一起跑线上，没有等级之分。这样，可以解决各级政府和附属单位只给其直属园拨款的幼儿教育财政经费分散安排问题，使有限的幼儿教育经费达到统一由教育部门安排使用的目标。

　　4. 增加幼儿教育经费总量

　　长期以来，我国幼儿教育总投入在GDP 中所占

　　比重极其微小。我国幼儿教育始终处于政府财政结构的最边缘。从经费的角度分析，在幼儿教育、小学教育、中学教育、大学教育四级教育系统中，幼儿教育是四级学制的第一级，但其总投入占全国教育总支出的比重最小，如1998～2004 年中一直维持在1.27％～1.44％之间［9］。幼儿教育从社会和政府部门所能获得的教育资源最少，其经济基础最薄弱，地位最低下。从国际比较看，我国2003 年幼儿教育总投入占GDP 比重处于最低水平，大大落后于欧洲、美洲、大洋洲，以及亚洲的一些主要国家。中国的幼儿教育总投入占GDP 的比重只大约相当于这些国家平均水平的1／10。［10］因此，要从根本上解决我国的二元幼儿教育财政投入体制，其基础是参照有关国家的标准，增加政府对幼儿教育的财政投入总量，使其达到一定的水平。

　　参考文献

　　［1］［2］［3］ 中国学前教育史编写组.中国学前教育史资料选［C］.北京:人民教育出版社，1989.93.104.350.

　　［4］ 喻本伐. 中国幼儿教育史［M］. 郑州：大象出版社，2000.263.

　　［5］［9］［10］ 蔡迎旗.幼儿教育的财政投入与政策［M］.北京:

　　教育科学出版社，2007.42.94.95.

　　［6］ 庞丽娟.中国教育改革30 年·学前教育卷［M］.北京:北京师范大学出版社，2009.59.

　　［7］ 桂磊.关于财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配问题［J］.学前教育研究，2004，（3）：48.

　　［8］ 曾晓东.我国幼儿教育由单位福利到多元化供给的变迁［J］.北京师范大学学报，2006，（2）：11.