治理理论视域下吉林省城市内涝灾害防治框架研究

　　一、吉林省城市内涝灾害发生的

　　自然与人为因素

　　风险一词起源于19世纪末，并由西方经济学领域逐渐引入到公共安全领域特别是对自然灾害的研究范畴中。自然灾害风险的形成及其大小由四个影响因子综合决定：致灾因子的危险性（H）、承灾体的暴露性（E）、脆弱性（V）和防灾减灾能力（C），即Risk= H×E×V×C。[2]其中致灾因子的危险性可归结为自然因素，暴露性、脆弱性、防灾减灾能力可归结为人为因素。

　　（一）吉林省城市内涝灾害发生的自然因素

　　吉林省江河湖泊众多，有松花江、辽河、鸭绿江、图们江、绥芬河五大水系，流域面积在5000平方千米以上的河流18条，同时还有长白山天池、松花湖、月亮湖、大布苏泡、查干湖、波罗泡等大型湖泊，丰沛的水汽及气候影响使得每年夏季主汛期吉林省局部地区暴雨天气时有发生。吉林省产生暴雨的天气系统主要是台风和黄河气旋，占总量的51.5%。长白山天池仅次于辽宁丹东，是东北发生暴雨最频繁的地区之一，年平均暴雨数为3.3天。中部四平、长春、三岔河及偏西一些的长岭一带和东部的天池、东岗、集安等地两个区域，日降雨量可大于150mm的警戒量。[3]近年来，随着全球气候持续变暖及工业化、城市化速度的加快，造成了城市上空的“热岛效应”。城市上空温度较高、凝结核较多，使得城市区域内暴雨次数增多，而且降雨的时间和强度大大超过目前的防涝设计标准，城市内涝逐渐成为影响经济社会发展的主要灾害。

　　（二）吉林省城市内涝灾害发生的人为因素

　　极端天气的发生是不可抗力因素，因此，对于城市内涝灾害的治理重点在于降低人为因素的影响。据自然资源保护协会（NRDC）的研究报告显示：城市的地表径流量平均为自然区域的5.5倍。地表径流量是指地面无法下渗的积水量，这表示同一场暴雨在森林、草场甚至裸露土壤区等自然区域不会造成积水，但在城市地表就可能会形成一次内涝。[4]

　　一是高密集的城市资产分布导致承灾体的暴露性增强。一方面，随着城市经济的快速发展，土地价值高涨的城市进入了寸土寸金的时代，为了获取更多的土地利用价值，近年来每平方米城市土地的资产分布及人口密度呈几何倍数增长，城市空间利用率骤升。这就使得承灾体的暴露性增强，同等面积的积水内涝在资产越密集的地区造成的经济损失和可能性人员伤亡就越大。另一方面，现代城市的高度发展决定了城市运传的复杂性。交通、商贸等活动成为城市运转的主体，这类活动容易被暴雨中断，而其被中断的后果就是城市运转出现问题甚至导致局部瘫痪，造成财产损失和城市秩序混乱，进而影响城市的经济发展和社会秩序。[5]

　　二是城市化进程的加快导致承灾体的脆弱性增加。城市化进程的加快使城市在取得巨大经济效益的同时也改变了其自然结构，加大了城市内涝的风险，使城市的脆弱性增加。首先，城市的自然调蓄能力减弱。城市的快速发展使得土地资源紧缺，大量的工业、商业及民用建筑挤占自然内河、湖泊，导致城市水系迅速萎缩。以长春市为例，城市快速发展使得最主要的城市内河——伊通河一些支流、沟渠经过已经不复存在，如流经原有的白山公园和儿童公园的黄瓜沟，1952年已改为民康路地下暗渠，而暗渠的排水及调蓄水能力要远远低于自然河流沟渠。其次，地面硬化不利于积水渗透。造成城市发展的一大隐患就是硬化材料，即水泥、沥青、石材等不渗水材料的过多使用。目前，城市的民用建筑、商业建筑、道路、广场等大多采用不渗水材料，裸露土壤及自然植被的面积大大缩减，导致城市表面肌理硬化。实验表明，不同地表类型渗水量相差可达7-8倍。绿色植被区域径流系数为0.2，即80%的水可渗透到地下，只有20%需要排入地下排水管网；而相比之下柏油路区域径流系数为0.8-0.9，也就是说只有1/10的水可以自行渗透，其余都要借助人工排水设施，否则就会引发积水内涝。[6]同时，为了达到美观的效果，城市景观绿化带有相当大的一部分采用高于地面的方式，这不仅不利于积水渗透，也极大地增加了排水管道的压力。再次，排洪管网的排水能力不足。一方面，吉林省城市原有的排水管网设施设计标准较低，对城市排水设施的疏通和清洁也不够，使得现有的城市排洪管网已经难以承受巨大的城市暴雨量。另一方面，吉林省城市建设发展迅速导致城市面积不断向周边扩展延伸，城市中心重要区域也在逐渐扩大，包括政府行政办公场所、重要地标建筑、交通枢纽、学校、医院、下沉式广场等，这些区域对内涝的防治标准较高，对城市排水管网的要求更高，原有的排水系统面对逐渐增大的排水区域难以承受。

　　三是城市统筹协调应急能力不足导致防灾减灾能力下降。城市人口稠密、建筑密集，在灾害中易损性大；而城市内涝这样极端天气的应急工作相对复杂且比较专业，需要在第一时间转移人员，开放应急避难场所并视情况储存和发放食品、生活用品，保护应急发电设备和电力及卫生设施、防止危险品泄露爆炸等等。因此，需要统一协调城市的各相关职能部门，包括抢险救援部门、卫生医疗部门、检验检疫部门、通信指挥部门等，都要求政府有较高的综合应急能力和快速反应能力。目前吉林省政府应对此类危机时的快速统筹协调能力还不能满足上述要求。