关于“十一五”规划区域划分的思考
关于“十一五”规划区域划分的思考
内容摘要：区域划分是制定区域政策的一项基础性工作。“十一五”期间，配合我国实行区域协调发展的战略，区域划分需要建立相应的多层级体系和框架，以便于实施具有针对性的区域政策。其中第一层级，可将全国划分为东部、中部、西部、东北四大板块；第二层级，将这四大板块划分为八大综合经济区，即东部板块可划分为北部沿海、东部沿海、南部沿海三个综合经济区；中部板块可划分为黄河中游和长江中游两个综合经济区；西部板块可划分为大西南和大西北两个综合经济区；东北板块即东北综合经济区。
关键词：区域划分 四大板块 八大区
区域划分是研究区域经济的基石，是深入探讨区域发展的前提。国家区域政策制定和实施，需要有一套完整的区划体系作为支撑。中国幅员广阔，由于历史和现实诸多方面的原因,中国各地区之间存在着发展条件和水平的巨大差异。因此，区域划分是我国这样一个国土面积较大的国家调控区域经济发展的一个重要内容，也是新形势下“十一五”规划中必须认真研究和解决的一个重要问题。
一、现有区域划分的演进脉络及存在不足
新中国成立五十多年来，随着经济与社会的发展，国际、国内形势的变化，我国经济区划的基本框架发生了多次变更。新中国成立初期，我国划分为东北、华北、华东、中南、西南、西北等六大区，这既是行政区又是经济区；与此同时，又大致地把全国分为沿海和内地两大地带；1958年，国家计划部门将全国划分为七大经济协作区（华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北）；1961年调整为六大区；从第三个五年计划时期（1966～1970年）起，又根据当时全国经济发展和经济布局的形势，将全国按一线、二线、三线调整了地区布局，其中“大三线”地区主要是云、贵、川、陕、甘、晋（西）、豫（西）、湘（西）等省；20世纪80年代以来，逐步形成了东部、中部、西部三大经济地带。东部包括了辽、冀、京、津、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、琼、桂，共12个省市区，中部包括黑、吉、内蒙、晋、豫、皖、鄂、赣、湘，共9个省区，其余，陕、甘、宁、云、贵、川、渝、青、藏、疆，共10个省市区属西部。实施“西部大开发”战略之后，将原属东部的广西和原属中部的内蒙古划入西部。在三大地带区际或各区域内部还正式或非正式地产生了一系列二级甚至三级经济区；20世纪80年代中期，国务院特设三个规划办公室，并为建立上海经济区（包括上海、江苏、浙江、安徽、江西五省市）、东北经济区（包括东北三省和内蒙古的东部地区）、环渤海经济区（包括北京、天津、唐山、秦皇岛等城市圈）开展了多年的规划、组织工作；“九五”时期提出七大经济区；“十五”时期又恢复了三大地带的提法；在今年温家宝总理作的政府工作报告里，首次提出来了东部、中部、西部、东北的提法。
总体而论，国家对宏观区域经济格局的划分有过4次大的变动，即沿海和内地→“一、二、三线地区”
→沿海和内地→东、中、西三大地带→东部、中部、西部、东北，基本是在二分法、三分法和四分法之间的变化。
迄今为止，就区域划分而言，政府部门和学者提出了不下几十种的方案，但由于各种原因，目前除了延续了“七五”计划时划分的东中西三大经济带的提法以外，其他区域划分方法或者不再使用，或者没有进一步的研究。这是因为，目前还没有一个十全十美的划分方案，各种方案均存在着一定的缺陷。例如，框架体系不系统，缺乏分层次的区域划分体系；区划目的不明确，缺少可供区域管理利用的区域划分；管理机构不权威，缺乏相应的管理认定机构和制订、调整机制；也有的区块过大，不便于深入分析区域差别和制定区域政策，难免政策上的“大而统”和“一刀切”；有的没有保持行政区划的完整性，不便于搜集整理经济社会发展方面的数据；有的没有考虑历史延续性，提出的概念与常识不符；有的覆盖的区域不全，不是完整的经济区划。
二、区域划分的目的、原则、依据和大致构想
（一）目的
1.指导区域经济发展，促进区域繁荣，推动全国经济持续快速健康发展。
2.构建新的经济区划体系，合理界定经济区域定位、功能及其发展方向，便于在基础设施、生态建设、环境保护、生产力合理布局等方面的统筹协调，提升区域竞争力。
3.增进行政区之间的合作，促进分工协作，发挥区域协同效应，形成互补优势，破除地方行政封锁，促使行政区经济走向区域经济。
4.促进区域经济协调发展，缩小地区差距。
（二）原则
1.国民经济全面发展与充分发挥地区经济优势相结合，正确处理国家与地方的关系是区域划分的首要原则。全国的经济发展要照顾到各个地区的经济利益；地区的经济发展要服从国家的需要，在全国一盘棋的精神指导下，充分发挥各个地区的经济优势，实现协调发展。
2.有利于区域政策的制定。就指导区域发展而论，区域划分是否有效，一个很重要的因素就是看能否对应的制定出针对性的相应配套政策。
3.地区经济的现状与远景发展相结合。区域划分要从历史上已经形成的社会劳动地域分工的特点出发，充分考虑各地区经济发展的现状。然而经济区划是面向未来的，是为促进更好的发展，一个经济区划分方案总是和10-20年、或更长期的经济社会发展计划相结合，因此，区域划分必须以未来发展为导向。
4.依托城市与发展区域经济相结合。城市是区域经济的核心，区域是城市经济的基础，二者之间有着相依存的关系。结合交通运输条件，正确估计城市对外的经济辐射范围是划分经济区的重要依据。
5.积极促进区域合作和经济的协调发展。中国的经济原先是典型的行政区经济，但是，当经济发展到了一定的程度以后，必然会要求突破原先的狭小区域概念，向更大的市场空间发展，寻求生产要素的跨地区流动。因此，新时期的区域划分要能积极促进区域合作和经济的协调发展。
6.区域划分的目的在于发挥各地区的比较优势，实现产业的合理分工和布局以及资源的最优配置，达到缩小地区差距和促进地区经济协调发展，最终保证整个经济持续稳定健康发展的实现。
（三）依据和大致构想
“十一五”期间我国应实行区域全面协调发展战略。总体上，考虑到中国的国土面积广阔，地区差异性大，区域划分需要建立相应的多级多类型的体系和框架，既有一级的经济区划，还有层次分明的次级区域，这将有利于政府统筹安排，实施具有针对性的区域政策。从“十一五”规划的需要出发，借鉴国际经验，结合中国国情，为适应区域研究和区域政策分析之需，进行区域划分应考虑以下因素(见李善同、侯永志：“中国（大陆）区域社会经济发展特征分析”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，今年第193号。)：（1）空间上相互毗邻；（2）自然条件、资源禀赋结构相近；（3）经济发展水平接近；（4）经济上相互联系密切或面临相似的发展问题；（5）社会结构相仿；（6）区块规模适度；（7）适当考虑历史延续性；（8）保持行政区划的完整型；（9）便于进行区域研究和区域政策分析。
根据以上目的、原则和依据，可把全国划分为四个层级，第一个层级，按经济发展水平、自然地理环境和历史延续性，将全国区划分为四大板块，即东部、中部、西部、东北板块；第二个层级，将这四大板块划分为若干跨省区的经济综合区，即八大区；第三层级，以地市级行政区域为基本单元，将跨省区的经济综合区划分为若干标准区域；第四级：以县级行政区域为基本单元，将跨地市的标准区域划分为若干基本空间单位。
三、“十一五”我国（大陆）区域划分的具体设想
鉴于科学划分经济区域需要做深入系统的综合性研究，本报告只对第一个层级和第二个层级的区域划分作稍微具体一些的设想，供进一步研究参考。
（一）第一层级（四大板块）
我国自然地理环境的空间差异可以三大自然区和地势的三大阶梯来概括。根据我国的自然条件（主要是气候和地貌），可以划分为东部季风气候区、西北干旱和半干旱区、青藏高原高寒区三大自然区，这三大自然区决定了我国经济区格局的基本框架。同时这三大自然区内部也同样存在自然和人文环境要素的差异，在历史上先后出现过不同社会产业的地域分工，这种产业分工和差异便形成了不同的经济区。青藏高原是中国最高一级地形阶梯。大兴安岭、太行山和伏牛山以东是中国地势最低的一级阶梯，是中国的主要平原和低山丘陵分布地区。中间为第二级阶梯。三大自然区和地势的三大阶梯在相当程度上控制了中国区域经济发展的宏观框架，是影响中国区域政策目标的关键性因素。
同时需注意到东北自然地理单元完整、多民族深度融合、开发历史近似、经济联系密切的缘故，客观上已形成为一特殊的区域经济板块。
考虑到以上国情和历史的延续性，第一层次的划分可基本延续东、中、西三大地带的划分方法，并在此基础上进行创新和突破，从有利于国家区域政策实施和宏观经济调控的角度出发，将中国大陆确定为东部、中部、西部、东北四大板块。其中东部、中部、西部、东北四大板块的具体范围如下：东部板块包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等10个省市；中部板块包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、内蒙古等8省、区（将原划入西部地带的陕西和内蒙古划入中部板块）；西部板块包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、广西、新疆等10个省、市、自治区；东北板块包括辽宁、吉林、黑龙江等3个省。
东部、中部、西部、东北这四大经济板块属于高层次的经济类型区，对确定整个国民经济的战略布置和制定区域性的经济政策将是重要的依据。
（二）第二层级（八大综合经济区）
总体上，在第二个层级上，可将四大板块划分为八大综合经济区(同7页注①。)：东部板块可划分为北部沿海、东部沿海、南部沿海三个综合经济区；中部板块可划分为黄河中游和长江中游两个综合经济区；西部板块可划分为大西南和大西北两个综合经济区；东北板块即东北综合经济区。
（1）东北综合经济区。包括辽宁、吉林、黑龙江三省。这一综合经济区自然条件和资源禀赋结构相近，历史上相互联系比较紧密，目前，面临的共同问题多，如资源枯竭问题、产業结构升级换代问题等。该经济区的重点是振兴老工业基地，建设成为全国重型装备和设备制造业基地，以机械，汽车和电力设备为主，振兴装备工业，强化长春汽车工业基地和汽车零部件生产基地的建设，强化哈尔滨全国电力设备制造基地的建设；继续发挥资源优势，保持能源原材料制造业基地的地位。注意发展后续产业，加快以吉林石化为主，包括大庆石化在内的石化工业的发展；农业以玉米、大豆和甜菜为主，建设成为全国性的专业化农产品生产基地。
（2）北部沿海综合经济区。包括北京、天津、河北、山东二市两省。这一综合经济区地理位置优越，交通便捷，科技教育文化事业发达，在对外开放中成绩显著。该经济区是我国首都所在区，经济、文化和信息发达，人才高度聚集。今后，要充分发挥人才、知识密集以及信息中心的优势地位，建设成为全国最有实力的高新技术研发和制造中心之一；加强区内的交往与合作，以京津大都市圈和山东半岛城市群为依托，加速区域一体化进程。
（3）东部沿海综合经济区。包括上海、江苏、浙江一市两省。这一综合经济区现代化起步早，历史上对外经济联系密切，在改革开放的许多领域先行一步，人力资本丰富，发展优势明显。发挥得天独厚的区位优势和雄厚的轻重工业基础优势，建设成为全国最具影响力的多功能的制造业中心；加快金融、信息等服务业的发展，加强区域之间的交通、基础设施、港口建设的衔接与合作，建设成为国内最具竞争力的经济区之一。
（4）南部沿海综合经济区。包括福建、广东、海南三省。这一综合经济区紧邻港、澳、台，海外社会资源丰富，对外开放程度高。保持我国最大的外资和国外先进技术引进地区的地位，建设成为全国最重要的外向型经济发展的基地，成为消化国外先进技术的基地；建成我国最大最重要的高档耐用消费品和非耐用消费品生产基地；建设具有全国意义的高新技术产品制造中心。
（5）黄河中游综合经济区。包括陕西、山西、河南、内蒙古三省一区。这一综合经济区自然资源尤其是煤炭和天然气资源丰富，地处内陆，战略地位重要，对外开放不足，结构调整任务艰巨。继续发挥能源原材料的优势，建设成为我国最大的煤炭开采和煤炭深加工基地，天然气和水能开发基地、钢铁工业基地、有色工业基地、奶业基地。进一步加大对黄土高原的水土保持工作，提高本经济区可持续发展能力。
（6）长江中游综合经济区。包括湖北、湖南、江西、安徽四省。这一综合经济区农业生产条件优良，人口稠密，对外开放程度低，产业转型压力大。发挥农业资源优势，建设以水稻和棉花为主的农业地区专业化生产基地，以及建立在农产品基础上的深加工工业；建设以钢铁和有色冶金为主的原材料基地（包括武钢、马钢和萍乡钢铁厂等，有色金属产业主要包括湖北和江西的铜业、湖南的铅锌业和合金业和江西的钨业等）。加大高新技术改造传统产业的力度，积极建设武汉“光谷”和汽车生产基地。
（7）大西南综合经济区。包括云南、贵州、四川、重庆、广西三省一市一区。这一综合经济区资源丰富，贫困人口多，对东南亚和南亚开放有着较好的条件。重点建设长江上游成渝经济带，建设以重庆为中心的重化工业和以成都为中心的轻纺工业两大组团，以高新技术为先导，在汽车与装备工业机械电子、生物制药、生态农业与食品加工、旅游和现代服务业等产业领域实现新的跨越；重点建设南贵昆经济区，建立以三个基地为支撑的特色经济区。即亚热带特色农业与生态型日用轻纺工业生产基地、能源-磷化工-有色金属工业生产基地、旅游基地。
（8）大西北综合经济区。包括甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆两省三区。这一综合经济区自然条件恶劣，地广人稀，是主要的少数民族聚集地，市场狭小，向西开放有着一定的条件。这一区域是我国人口和城镇最为稀疏的地区，首要任务应该是生态环境的保护。在地区开发上，要强调人口重点开发地区的集中，要选择优势资源（如天然气、盐湖资源、有色金属开采等）开发，并采取保护式的开发方式和开发模式。例如，新疆可以建设成我国重要的能源战略接替基地，最大的综合性优质棉、果、粮、畜产品深加工基地，向西开放的前沿阵地和中亚地区经济高地和特色旅游基地。
上一篇文章：以科学发展观指导“十一五”规划的编制工作
下一篇文章：学习五中全会精神各民主党派建言十一五规划