中部地区小城镇建设的战略选择

中部地区小城镇建设的战略选择
摘要：中部地区是我国经济发展的结构性矛盾和体制性矛盾尖锐交错的地区，也是三农问题、有效需求不足问题、城镇化滞后问题相对集中的地区。解决这些矛盾和问题的有效手段之一，就是推进小城镇建设。在新的历史条件下，加快中部地区小城镇建设，对于中部地区实现由“中部塌陷”向“中部崛起”的战略转变，统筹城乡发展和区域发展，贯彻实施科学的发展观，实现全面建设小康社会的宏伟目标具有突出作用。
关键词：中部地区；小城镇建设；社会经济发展
一、中部地区小城镇建设要体现社会经济发展的新要求
小城镇建设本质上是一项特殊的社会经济活动，有其内在的规律性，总是与社会经济发展状况、经济结构、社会结构的演进以及人们自身发展的需求紧密相联的。就中部地区小城镇建设来说，应着力体现社会经济发展五个方面的新要求，作出重大变化。
第一，体现发挥中部地区的资源禀赋和产业特色的新要求。我国现有小城镇数量不少，城镇化水平达到３５％，但部分小城镇活力明显不足，集聚作用和辐射作用有限，重要症结就在于没有特色，产业支撑乏力，城镇内涵不足。概而言之，小城镇尚未充分发挥自身所在区域的资源禀赋和产业特色。与全国东、西部省份相比较，中部地区主要有三大资源禀赋特色：一是区域特色，位居华中，连接东西，贯穿南北，交通便利，武汉、郑州是全国交通枢纽，物资信息交流便捷；二是部分自然资源特色，土地类型多样，耕地资源广袤，气候条件适宜，水利相对便利，是全国重要的粮棉生产区，水资源以及稀有金属、煤、石油等矿产资源丰富；三是人文资源特色，中部地区是中华文明的发祥地，人文资源独具，大到长江文化、黄河文化，中到中原文化、黄洛文化、楚文化、湖湘文化、赣文化、徽文化、晋文化，小到县镇村文化都是各具特色，历史源远流长，内涵博大精深。不仅如此，中部地区还有自己的产业特色，粮食棉花生产等农业，汽车工业、钢铁工业、电力工业、信息工业等工业在全国占有重要地位。中部地区小城镇建设应当从这些资源禀赋和产业特色出发，扬长避短，优化利用特色资源，培育壮大特色产业，挖掘开发人文资源，精心打造城市品牌和人文景观，弘扬特色文化，建设资源优化利用、产业支撑有力、生态持续发展、居民生活提高、城镇内涵丰富的充满活力的小城镇。
第二，体现聚集经济发展的新要求。法国经济学佩鲁的增长极理论是从抽象的经济空间出发，以部门分工所决定的产业联系为主要内容，主要强调规模大、创新能力高、增长快速、居支配地位的主导产业部门，核心是强调产业间的关联推动效应。布代维尔从理论上将增长极概念的经济空间推广到地理空间，赋予增长极概念两种含义：一是经济联系意义上的主导产业部门，二是地理区位意义上的区位条件优越的地区。在我国城乡发展存在较大差异条件下，这种地理区位上的条件优越地区就是城镇。企业有规模经济，城镇也存在规模经济效应，规模经济是聚集经济的基础，聚集经济是规模经济的延伸。城镇应以多大规模为宜？从理论上说，只要边际收益大于边际成本，城镇的存在和发展就是必要的。城镇的合适规模受经济发展条件、技术进步、制度安排、结构的演进、人们生活水平等多方面因素的影响。比如说，今后六年间，湖北省将有５００万农村人口转移到城镇。小城镇的聚集经济，应包括人口聚集、产业聚集、基础设施聚集、服务聚集等丰富内涵。据学者研究，我国城市规模一般应达到２５万人以上，才能形成分工分业的优势，才能产业“棘轮效应”。棘轮是机械传动中的一个齿轮，它只会向前转而不会向后转。小城镇要达到类似效应，起点是镇区人口要达到５万人。
第三，体现新经济发展的新要求。新经济的发展是２０世纪９０年代以来世界经济发展的基本潮流。新经济以信息产业的迅猛发展和经济全球化为主要标志，形成了不同于工业经济的重要特征。物质生产部门的生产结构由“重、厚、长、大”型向“轻、薄、短、小”型发展，产品的科技含量空前提高。生产方式由大批量、少品种的规模化生产方式向多品种、小批量的自动化大生产方式转变。从经济结构的演变看，“服务经济化”、“知识经济化”日益显著。非物质生产部门在国民经济中的比重越来越高，与此相对应，人们的消费结构也由消费物质资料为主，向以服务性、信息性消费为主的方向发展。世界市场一体化，整个世界变成一个“地球村”，各区域的信息、人才、技术、物资交流空前便捷和广阔。这一系列变化必然对城镇的发展产生深刻影响。小城镇的发展应当积极发展新兴产业，运用信息技术改造传统产业，实现产业升级；加强与其他地区在信息、人才、技术物资等方面的交流；积极参与市场竞争，选准自身的产业生长点和城市定位，建设开放的而不是封闭的小城镇。
第四，体现城镇布局发展的新要求。城镇总是以一定形式的空间布局而存在和发展的。城镇发展至今大致经历了三种典型的布局模式：一种是同心园的点状布局模式。屠能的圈层结构理论和韦伯的工业区位理论所研究的城镇大致是以这种模式布局。这一时期经济发展水平相对较低，城镇数量少，人口有限，基础设施不完善，城镇的发展主要体现为单个城镇的扩张。另一种是带状布局模式。城镇沿海岸线、河流、湖泊或公路、铁路线布局发展。这一时期发生在工业革命后，工业不断扩张并占据主导地位，包括水在内的物资消耗空前增大，产品销售和交通运输量成倍增加，使得沿陆路和水路交通线的城镇具有明显的发展优势。第三种是网络布局模式。这一时期发生在二战后，世界部分发达国家随着工业化的完成，城镇化水平达到７０－８０％，形成了大中小城市综合发展的新体系。新经济的出现和发展，信息技术的广泛运用，更进一步地加速了这一进程。目前在欧美和日本都形成了一批著名的城市连绵带和城市群。我国现已形成了三大城市群，即珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群和京津冀环渤海湾城市群。以武汉、郑州、长沙等城市为龙头的中部城市群已现端倪。网络城市是当今城镇布局发展的大趋势，小城镇的发展应当依托而不能脱离这个趋势。
第五，体现人民生活质量提高和社会发展的新要求。城镇的主角和中心是人，小城镇建设要根据居民需求和发展的新方向提前作出预测和规划。小城镇的建设，应当坚持科学的发展观，以人为本，充分体现人们生活质量的提高和社会发展的新要求。一是城镇建设要有新的层次和水平，留足公共绿地、教育及休闲娱乐用地，搞好道路、通讯、电力、供排水、公共厕所等基础设施建设，适应人们对汽车、教育、娱乐、旅游等消费需求的需要；二是城镇要有较强的产业支撑，选准产业增长点，大力发展资源耗费少的科技型产业，搞好产品深加工；三是城镇建设要有较强的环保和生态意识，做好环境保护和污染治理工作，建设生态文明城镇；四是城镇建设要体现社会文明进步的成果，挖掘人文资源，丰富居民精神和文化生活，加强城镇管理，建设和谐社会，促进城镇文明有序发展。
二、中部地区小城镇建设要跨越的主要障碍
改革开放启动了小城镇发展的进程，我国建制镇由１９７８年的２１７６个增加到目前的２万多个，平均每３万农村人口拥有一个建制镇，吸纳农村劳动力约１亿人。中部地区小城镇也在这一进程中得到快速发展，目前正处在加速发展阶段，农村税费改革后乡镇的精简与合并更为小城镇发展提供了新的机遇。基于特殊的社会经济条件，中部地区小城镇建设在今后一定时期应跨越四大障碍。
第一，跨越遍地开花、盲目发展的障碍。遍地开花，规模偏小，是我国现行小城镇建设的重要弊端。从总量看，目前小城镇的平均规模，建制镇只有６０００－７０００人，集镇１７００多人。到２００２年，湖北省建制镇由１９７９年１０５个增加到７３５个，以实际居住人口口径计算，城镇化水平由１９８０年不足２０％提高到３５％。总体上说，湖北新增城镇主要是由整县（乡）建市（镇）而形成的，明显存在着“小城（镇）区大农村”的特征。从农民到市民，不单纯是一个从农家小院搬到楼房的问题，它涉及到就业、教育、文化、消费等一系列方式的改变。据测算，集中发展一个企业可节省公共设施投入的１０％，节约土地１５％，降低治理污染费用５％。小城镇建设遍地开花、规模偏小，不仅浪费土地资源，而且影响产业集聚和产业竞争力，也使小城镇基础设施落后，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，限制了小城镇功能的提高和对劳动力的吸纳。
第二，跨越产业支撑乏力的障碍。中部地区小城镇建设面临这样的窘境：民营经济和乡镇企业发展明显逊于江浙和东南沿海地区，而政策环境又不及西部地区。２００２年，全国民营企业５００强排名中，浙江超过１７０家，湖北只有５家；湖北私营企业集团１０９个，只是江苏的７４％，浙江的３２％，山东的５２％；湖北个体私营企业从业人口占总人口５．５３％，全国平均为６．３％，浙江高达１４．６％。从县域经济来看，农业产业化龙头企业不多，竞争力不强，一些县仍未根本摆脱“粮食大县、经济小县、财政穷县”的局面。同时，中部地区逆比较优势的产业选择，使人均资本短缺与农村剩余劳动力过多的矛盾日差突出，加剧了工业化、城市化与劳动就业增长之间的矛盾，也使城镇对劳动力缺乏应有的吸纳能力。２００２年，东、中、西部三大地区人均ＧＤＰ分别为１６１１美元、８４３美元和６５１美元，而人均资本量则分别为４６９９．８元、２２３３．３元和２３９１．１元，中部地区人均资本量最少，比西部低７．２％，不及东部的一半，而中部地区农村剩余劳动力占全国６０％左右，资本短缺与劳动力过剩的矛盾十分突出。
第三，跨越城镇建设脱离发展能力的障碍。城镇建设盲目追大求洋，比新比阔，脱离发展能力，这种现象在我国许多地方小城镇建设中都存在，中部地区尤甚。河南省长垣县一个年财政收入仅有６００万元的镇，规划建造万人体育场：另一个地处豫西贫困山区的县，却要求各乡镇必须建设一条步行街和一个高档次、高标准的精品专业市场，沿街门面房必须是两层楼房。安徽省六安市一个拥有１５万人口的镇，建了一个占地１００多亩的广场。事实上，城镇化重要解决的不是城镇建设水平和质量提高的问题，而首先是产业发展、就业、环境、社会保障等问题，即中心目标是满足人的生产、生活和发展需要。加强基础设施建设，只是实现这些目标的手段。小城镇建设追大求洋，脱离发展能力，错把手段当成了目标，甚至成为一些人在追求“政绩”的心理驱使下大搞奢华的形象工程。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，不仅使巨额投入没有带来相应的回报，而且提高了农民进城创业的“门槛”，限制农村人口向城镇转移，背离了城镇化的重要目标。
第四，跨越管理体制落后的障碍。在户籍管理制度方面?熏中部地区小城镇虽已对农民放开户口管制，但较多限定了获得户口的条件，即有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同生活的直系亲属。对农民在小城镇就业，子女入学教育等仍存在一些歧视性政策。在城镇土地制度方面，中部地区小城镇主要采取土地使用权出让制度，将较长年限的土地出让收入以出让金形式一次性收回，城镇化的“门槛”较高。在社会保障制度方面，中部地区小城镇在最低生活、医疗、失业、养老等保障制度方面仍然将进入城镇就业的农民排除在绝大部分社会保障享受对象之外，妨碍了农村劳动力在城乡之间的自由流动。
三、加快中部地区小城镇建设的战略举措
第一，有选择有重点地发展小城镇。从整体上看，我国城镇化的道路应以大中城市为主导，大中小城市（镇）协调发展。小城镇的发展应依托大中城市做好规划选择和布局，而不能全面地小城镇化，要变重点发展小城镇为发展重点小城镇。中部地区的城镇建设，应以武汉为龙头，以郑州、长沙、南昌、合肥、太原为中心，一大批中小城市（镇）为网结，形成网络城市布局。小城镇建设应在这个网络中找到准确定位，应结合实际，有选择有重点地发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，作据点式发展，使其规模能达到５万人左右，以发挥小城镇的聚集作用、辐射作用和带动作用。
第二，大力培植城镇特色产业和民营经济，增强小城镇的产业支撑力。中部地区经济落后于东部地区，主要缘于民营经济的滞后。中部地区小城镇建设中应当大力发展民营经济，解放思想，不断改善和优化经济发展环境，吸引民营资本和外来投资者投资办厂兴业，使民营经济成为小城镇建设和发展的强大动力。还应当大力发展多种形式的特色产业和特色经济。特色就是竞争力，特色就是生命力，小城镇只有依托特色产业和特色经济，才能在市场竞争中立于不败之地。中部地区小城镇应大力发展农产品加工业，吸引农业产业化龙头企业在城镇布局，逐渐形成农产品集散、加工中心，创新特色产品，积极推动产业化、工业化、信息化进程，并引导乡镇企业在小城镇合理集中。小城镇还应主动接纳大中城市部分工业的扩散，积极发展旅游、居住、休闲、娱乐等产业，为周边大中城市和中心城市提供服务功能，促进小城镇产业的成长。
第三，以市场机制为主要手段加快小城镇建设。市场机制应是小城镇建设的主要手段。当前中部地区运用市场机制加快小城镇建设的重点内容主要体现在：一是把小城镇的基础设施建设推向市场，实现投资主体多元化。可以探索运用出卖、出租道路或桥梁的冠名权、广告权，组建专业经营公司投资经营，对城镇基础设施实行有偿使用制度，向受益单位收取城镇基础设施配套费、排污费等方式筹措资金，进行城镇道路、桥梁、排污供水等基础设施建设。还可以参考国外经验，通过发行专项政府城建债券和ＢＯＴ方式吸收社会资金和外资参与城镇基础设施建设。二是利用市场机制引导乡镇企业向小城镇集中。无论对于新办的企业或分散的乡镇企业，都要通过利益杠杆吸引其到小城镇落户。小城镇要大力搞好水、电、路、通讯等基础设施建设，提高办事效率，强化服务，千方百计降低收费标准，不断优化软硬环境，切实降低企业初始投资成本和运营成本。另一方面，贯彻落实相关法律规定，遏制村办企业滥占耕地、无节制排污等行为，使其浪费土地、污染环境的成本复位，促使村办企业迁入小城镇。三是把小城镇的住房建设引向商品化和产业化轨道。进一步深化城镇住房制度改革，大力盘活城镇房地产，全面实行住房商品化，实行按级差地租有偿用地制度，鼓励农民带资进城购房经商。
第四，推进小城镇相关管理制度的创新。首先要推进小城镇户籍管理制度的创新。积极改革城乡分割的户籍管理制度，最大限度地降低“农转非”的成本，实行有利于促进农村人口向小城镇集中居住的户籍管理制度。小城镇应以居住地为条件划分农村人口与城镇人口，以从事职业为依据划分农业劳动力和非农业劳动力，确保新迁居小城镇的居民在就业、医疗、子女上学等方面享有与原居民同等待遇。其次，要推进小城镇土地制度的创新。小城镇的土地使用制度，可以参照香港等地的办法，实行土地年金制，土地使用者每年交纳相应的租金，既保证了财政有源源不断的稳定收入，防止政府部门在土地批租方面的急功近利倾向和短期行为，又降低了小城镇发展的门槛，便于更多的企业和人口集中到小城镇。再次，要推进小城镇社会保障制度的创新，建立健全涵盖全面、开放、平等的小城镇社会保障制度。

参考文献：
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