政府采购制度存在的问题、原因及对策研究

　　广州市东山区政府采购中心成立于2000年2月。三年来，坚持"公平、公正、公开"的基本原则，积极开展各项政府采购工作，完成政府集中采购金额**,***.**万元，与市场价对比节约资金*,***.**万元。较好地完成了政府采购任务，提高了财政资金使用效益。建立和实行政府采购制度，是近年来预算管理体制改革的一项重要举措，也是完善公开财政体制框架，加强财政支出管理的一项重要内容。几年来，政府采购工作从无到有,规模从小到大；在这个过程，我们做了许多工作，取得了一定的成绩，同时在工作中亦发现，政府采购工作存在一些问题有待解决。
　　一、目前政府采购工作存在的主要问题和原因
　　（一）采购规模小、资金总量不多。由于区级政府区域小、职权相对集中在市级，造成采购规模不能迅速扩大，缺乏规模效益。采购项目结构单一,在政府集中采购目录中的货物类、工程类、服务类三大项目中，货物类政府采购比重最大，主要集中在电脑、网络、汽车、空调、复印机等通用商品上，而服务类和工程类项目实行政府采购的量不多，比重不大。
　　（二）采用公开招标的形式时，按法定的程序需要较长的采购时间，不能及时满足使用单位对一些急需设备的需求。同时，采用公开招标进行政府采购，评委主要根据投标文件的技术参数和投标价格进行评标，对供应商的售后服务很难进行量化。当个别供应商以低于市场的合理价格中标时，其售后服务就很难保障。例如早期我区采购的第一批空调，供应商以低于厂价的价格中标之后，其安装质量和服务态度就不是很理想，受到一些使用单位的投诉。
　　（三）使用单位对采购工作认识不足。政府采购制度实施的时间性不长，是一个新生事物，也是一项改革举措，了解的人不多，误解的人却不少，一些基层领导认为政府采购又回到了计划经济的老路上来了，由自由购买变为政府定点购买，采购过程手续繁、时间长、质量心里没底，单位很不方便，还不如老办法；此外，权力集中到了政府手里，由小腐败变成大腐败，和原来没什么两样；加上一些单位认为只有用财政资金采购时才要政府定点采购，用自筹资金购买政府管不着；特别是政府采购主要是面向社会公开招标，通过竞争方式采购货物、工程及服务项目，必然触及一些部门、行业和个人的既得利益，因而出现二种现象：一是擅自采购。在实行政府采购过程中，由于宣传不到位，以及没有建立有效的监督体系和处罚手段，发现有的单位存在着擅自采购现象,反正买了也无人追究，使得政府采购缺乏其严肃性，有的单位没有认真编制年度政府采购预算，临时申请较多，有时为了不影响使用单位的正常运作，采购中心不得不采取询价采购的方式进行采购。
　　（四）政府采购信息披露的范围和广度不足。
　　（五）政府集中采购的具体操作程序和采购方式有待进一步完善，缺乏合理有效的监督体系。
　　（六）供应商的管理有待加强。
　　二、加快政府采购制度建设及管理的建议与对策
　　政府采购工作的总体目标是从我国国情出发，建立与国际法要求相衔接，符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度，逐步确立政府采购的法律体系，依法管理、监督政府采购行为，从制度上强化财政支出管理，杜绝采购中的腐败现象。为了实现上述目标，应重点抓好以下工作：
　　（一）建立和完善政府采购制度的法律法规体系。
　　今年6月**日，全国人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，并于今年1月*日起施行。使政府采购工作向法制化的方向迈出了重要的一步。为了更好地对采购程序和采购行为进行规范和约束，保障采购活动顺利进行，除了《政府采购法》外，我们还应建立一整套健全完整的法律法规体系。
　　1、制定《政府采购指南》，规定和明确政府采购范围。目前政府采购的范围还比较狭窄，随着政府采购机制逐步成熟，所有的实物性支出均应纳入政府采购范围。《政府采购指南》中不仅应列明采购的范围，还应明确规定哪些商品和服务必须公开招标采购，哪些可采取其他方式采购，哪些应集中采购，哪些可以分散采购。
　　2、制定《政府采购代理机构管理办法》，对采购代理机构的资格、采购行为等进行规范管理。代理机构的资格认定水平直接关系到政府采购的质量和效率，对其资格的审查必须依法严格进行。
　　3、制定《政府采购专业人员管理办法》，对专业采购人员的行为进行规范和管理。政府采购专业人员与普通的商业性采购人员既有相同之处，又有不同之点。虽然两者都是以赢利为目的，但政府采购专业人员必须在取得合法利润的同时，保证政府的合法利益不受侵犯，不能在购买活动中投机取巧或者利用为政府采购的机会为个人谋取私利。因此，应当在管理办法中对其行为作出严格的规范。
　　（二）建立和完善政府采购监督机制，保证政府采购工作规范运作。
　　政府采购的监督由外部监督和内部监督两大部分构成。内部监督属于集中采购机构的自律和内部防范制度，主要通过建立和完善采购业务流程和内部规章制度，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程相分离，从而形成有效的内部制约和控制机制。外部监督包括财政部门监督、审计部门监督、新闻舆论监督以及公民纳税人、供应商的监督。其中根据《采购法》第十三条，财政部门是负责政府采购监督管理部门，是政府采购活动监督管理职责的主要承担者，实施政府采购的综合监督,同时积极配合和支持纪检、监察等部门对政府采购活动的监督工作，政府采购工作中的一些事项要向他们通报，还应主动邀请他们参与政府采购活动的有关工作，这不仅是他们对采购行为中违纪行为履行惩处职责的需要，他们的参与也是对政府采购工作的有力支持。其他监督部门和监督者是根据其行政管理职责或法律规章授权或利益要求施行特定的监督。财政部门的监督、其他监督部门和监督者监督共同构成对集中采购机构多层次、多渠道的监督体系。当前应做好几方面的工作。（*）进一步落实政府采购监管机构与操作机构的分离。政府采购管理和操作不分，政府采购监督管理机制就不可能完善，因此机构分设一定要落到实处。（*）完善政府采购机制，建立畅通的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督。政府采购救济机制是保证以供应商为主的采购当事人利益的制度，也是发挥供应商等作为政府采购监督者行使监督权的制度保证。没有完善的政府采购救济制度，供应商等采购当事人就无法通过质疑、投诉、复议和诉讼来监督政府采购机构或其他参与者不损害自己的正当权益，供应商等采购当事人的监督也不可能真正发挥作用。（*）进一步提高政府采购的透明度。加强《政府采购法》及相关法规规章的宣传，使政府采购当事人及社会公众了解和掌握有关的权利义务，并通过进一步完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度，以便有关当事人及社会公众对政府采购的监督。（*）进一步制定和完善有利于政府采购监督的管理办法和制度。除了完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度外，完善政府采购档案管理也是有利于政府采购监督的一项重要工作。政府采购档案是记载政府采购行为和过程的原始凭证，不仅是检验采购工作质量好坏和接受监督的重要资料和依据，也是追究政府采购相关责任的一个重要依据。
　　（三）加大宣传力度，转变观念，提高认识。
　　要以《政府采购法》的颁布实施为契机，通过电视、广播、报纸、网络等媒体大力、大力宣传《政府采购法》，宣传推行政府采购可以节约财政支出、防止腐败、促进财政改革等等益处，使政府采购深入人心，深得民爱。其次，有了群众基础，就应要求各级领导干部认真学习《政府采购法》，学习和领会国家有关采购的方针、政策，转变观念，以身作则，带头执行政府采购。
　　（四）规范政府采购代理机构。
　　政府采购中心在实施政府采购过程中就应行使行政管理职能，其职责应包括：（*）制定和实施政府采购的政策、法规和办法。（*）研究确定政府采购的中长期规划并审查采购预算。对政府各有关部门提出的采购计划加以审查并予以平衡，剔除不合理的采购计划以保证资金的使用效率。（*）管理和监督政府采购活动，对采购过程中所发生的各种营私舞弊、以权谋私等行为进行监控。（*）审核政府采购代理机构资格，管理采购代理机构的工作以及协调有关部门在采购中的关系等。而政府采购代理机构应该是依法成立并且有法人资格，熟悉政府采购、招投标及与之相关的法律、法规和政策，有一定数量的经济、法律和技术等专业人员，接受过市以上政府采购管理部门组织的政府采购业务培训，建立了规范的供应商和招投标业务信息库；政府采购代理机构必须在财政主管部门核准的范围内开展业务并完成政府采购中心交办的各项业务，接受政府采购中心的管理和监督，严格遵守政府采购的法律、法规、规章和制度、规范操作、维护采购委托人、采购单位、投标人和中标商的正当合法权益，对在业务代理中知悉的不能公开的商业和各类招标信息秘密，承担保密责任。
　　目前，广州市东山区已实行财政部门与采购中心审核、采购、验收、结算"四权分离"。即财政部门负责采购计划的审批，但不直接参与具体采购任务；政府采购中心负责组织招标工作，但不能作为评委参与评标，无权支付货款；使用单位不直接采购，但有最后验收确认权；财政局的预算国库只有使用单位盖章验收后才能支付货款。通过构筑政府采购工作的"四权分离"内部制约机制，规范政府采购行为，从制度上堵住了暗箱操作，又保证了政府采购资金的及时足额支付。
　　（五）加强对供应商的管理。
　　供应商提供的货物和服务是否满足用户的需求，直接影响到政府采购的信誉，因此有必要建立一整套完善而又规范的政府采购供应商管理制度。（*）资质审核。根据供应商提供的相关资料证明文件，通过严格的检验、核实程序，认定该供应商是否有资格参与某一项目的政府采购。（*）实地考察。对有些采购项目，必要时还要进行实地考察，以便更详细了解该企业内部经营管理、售后服务及经营场所是否达到采购项目的要求。（*）试用期考察。通过长短不一的试用期，对供应商的供货质量、售后服务进行"实战"考察，避免仅靠资质审核和实地考察而出现的疏漏之处，待试用期满考察合格后方准予其正式履行合约。
　　在我区早期的政府采购中，有时会遇到使用单位的抱怨和投诉。有的觉得供应商的商品品质和合同承诺差距不小，有的认为售后服务不到位，维修成了一大难题。对于这些问题，应对症下药。如我区实行公务用车定点维修，我们可以成立由采购中心、监察、物价、政府办等部门组成的联合检查小组，履行日常监管职责，包括对公务车辆使用单位是否按规定到定点维修企业进行修理维护，定点单位维修企业各项修理费用是否按政府采购合同规定核算等情况进行监督检查。对检查中发现的带倾向性的问题，要求定点维修厂限期整改。还可以推行政府采购告知制度，将中标供应商单位、提供产品的名称、规格型号、数量以及供应商的服务承诺等主要内容以书面形式及时告知有关预算单位，使预算单位了解采购的产品和售后服务的内容，便于形成合力，共同督促供应商增强履约责任感。此外还可以建立政府采购的供应商信用体系，通过评估制度、奖惩制度、年检考核制度和公示制度等。通过对供应商静态资料和动态履约质量的综合评估打分，划分信用等级、分类管理。
　　通过以上这些方法，相信可以对政府采购供应商进行更有效的管理。
　　（六）加强政府采购队伍建设，提高政府采购人员的素质。
　　政府采购是一项新的制度，它对控制财政资金的使用方向、提高财政资金的使用效率、遏止腐败起到了重要的作用。但也有不少同志在肯定政府采购的成绩和作用的同时，又担心采购权力过于集中，容易在市场经济环境下，尤其是在买方市场的环境下产生新的腐败。应该说，这种担心不无道理，也非空穴来风。我区政府采购中心的前主任就是因为未能抵御供应商一而再、再而三的进攻而败下阵来的。可见，要搞好政府采购工作，除了要形成有效的外部监督制度和严格的内部制约机制外还要加强政府采购队伍建设，提高政府采购人员的素质，通过深入学习《政府采购法》，加强廉政教育，加强业务培训，加强"以人为本、换位思考"的职业道德教育，不断提高采购人员的思想和业务素质，树立政府采购良好的形象。
　　随着监督、制约机制的进一步完善，政府采购工作将会越来越科学、越来越规范。
　　

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