加强公务员队伍建设的调研思考 - 调研报告
加强县级机关一般公务员队伍建设，是一个十分重要的课题，尤其在当前的新形势、新任务面前，显得尤为紧迫和重要。目前海盐正处于弯道超越、奋起直追的历史阶段，处于抢抓机遇的关键时期，处于“一城三地”建设的启动时期，为顺利完成县委、县政府确定的各项社会经济发展目标和任务，广大公务员一定要振奋精神、齐心协力、真抓实干、全力以赴，公务员队伍建设由此摆到了县领导的重要议程。根据县领导的要求和党校的教学安排，第十二期中青班第六调研小组立足实际，团结合作，扎实开展了《如何进一步加强县级机关一般公务员队伍建设》的课题调研活动。现将调研情况汇报如下。
一、调研对象及方法
1.调研对象：
县级机关部门一般公务员，包括中层干部，不包括副局级及以上县管领导干部。
2.调研方法：
一是进行一次走访。我们走访了县组织、人事、纪检监察等相关部门的领导、科室，了解公务员队伍建设的有关情况，收集了相关材料。
二是召开一个座谈会。邀请县检察院、公安、交通、科技、民政、环保、发改等县级机关的一般公务员代表、新录用公务员代表、公开选拔中层干部代表、中层干部交流代表、组织人事干部代表、分管领导等8人开了座谈会，充分听取他们对加强一般公务员队伍的意见、建议。
三是发放一份抽样调查问卷。针对队伍建设涉及的几个方面问题，我们设计了一份调查问卷，在中青班及各单位进行了随机抽样调查。共发放问卷180份，回收165份，回收率92%。其中面向局级领导干部发放42份，回收39份，回收率93%。
二、县级机关一般公务员队伍的基本情况
全县现有公务员1886名，其中县级机关一般公务员1215人，占全县总数的64.42%。从年龄看，县级机关一般公务员30岁以下237人、31岁--50岁821人、51岁--60岁157人，壮年（31-50岁）人数占到67.57%；从学历看，中专（高中）118人、大专354人、本科729人、硕士研究生14人，大专及以上学历人数1097人，占整支队伍的90.3%。
从上述数据不难看出，我县县级机关一般公务员队伍正处于壮年的事业黄金期。就总体而言，我县公务员队伍呈现出“数量趋于精简，学历层次不断提高，能力水平不断增强”的良性特征。
另据有关部门调查，县级机关共有中层正职335名、中层副职214名、享受中层待遇109名，中层职务公务员在一般公务员队伍中占到54.16%。在定编10—20人的县级机关，中层人员往往占到80%及以上。
三、县级机关一般公务员队伍的现状分析
调研表明，县级机关一般公务队伍建设具备了良好基础，具体反映为：
1.县级机关一般公务员队伍素质整体是好的。座谈反映，目前公务员所处社会地位总体较高，收入稳定，队伍素质普遍高，精神面貌好，希望被关注、被重用、被提升，呈现积极向上的态势。问卷反映，绝大多数的一般公务员都比较喜欢现在从事的公务员职业，并具有较强的事业心和责任感，觉得“不太喜欢”和“很不喜欢”的仅4人；认为自己“是否适应当前所从事的工作”，选择“工作能力与工作任务相适应”和“基本适应”的共163人（占98%），“难以适应，只能疲于应付”仅2人。
2.县级机关一般公务员队伍建设总体是好的。多年来，县委县府一直重视一般公务员的队伍建设，从总体上对这支队伍也一直持肯定态度。县各有关单位也紧密配合，加强了对这支队伍的管理和提升。问卷反映，对县级机关一般公务员队伍的工作业绩、工作效率、工作作风、工作能力的总体评价，选择“满意”和“比较满意”的分别占74.5%、77.6%、77.6%、83.0%。对队伍建设工作的总体评价，选择“满意”和“比较满意”的占79.4%。座谈会、调查问卷的结果基本是一致的。
调研反映，队伍现状及队伍建设与大家的期望还有一定的距离。在座谈和走访中我们了解到，少数公务员确实存在得过且过、作风不严谨、工作不作为、服务不主动、思想不解放等问题，同时也有部分公务员向我们反映年度考核走过场、县镇两级公务员之间收入很不平衡、单位满足于完成工作缺少平时管理和监督等队伍建设方面的突出问题。问卷统计结果显示，一般公务员急需提高的方面，列前三位的分别是：事业心责任感（59%）、工作作风（50%）、业务员能力（48%）；对队伍建设不太满意的前三位是：考核激励（45%）、分配机制（40%）、管理监督 （38%）。
四、存在的主要问题及原因分析
调研表明，县级机关一般公务员队伍建设还有一些问题亟待解决。主要有：
1.县级机关“进”、“出”渠道不够通畅。
一是进人难。补充公务员的途径主要是面向社会公开招考和军转干部安置，尽管考录和指令安置的这批公务员整体素质较高，但知识结构、工作能力与实际承担的工作有差异，业务骨干少，有局限性；目前县级机关行政编制整体已经超编，仅政法系统、省以下垂直管理单位还有一些编制，大部分单位人手缺、任务重、压力大，人员知识老化、结构单一、“官多兵少”的现象比较突出，却受编制限制无法补充年轻公务员，造成大量事业企业人员在机关混岗工作（据统计，全县县级机关混岗人数已经达到334人）。
二是镇级公务员不愿意调县级机关。主要原因是镇机关待遇远远超过县级机关。这种情况反而造成县级机关一部分公务员想方设法调往镇机关工作。
三是淘汰难。“进”的渠道窄，而“出口”就更少，目前《公务员法》规定“出口”的渠道有：退休、辞职、辞退、开除四种形式。但现实中只要不违法，不犯大的错误，即使工作不得力按照目前的制度也很难出去，只有等到退休才空出编制，公务员岗位已经逐渐变成了铁饭碗、终身制。对一些表现差、影响形象的公务员单位往往不动真格，辞退、开除机制举不起来。
2.激励机制不够完善。
一是晋升机制有问题。受领导职数的限制，中层干部晋升副局级领导是一个坎，僧多粥少，导致个别中层干部心理有偏差、心态有失衡、心情难以平静。一般公务员上升空间太小，领导职务与非领导职务都难。领导职务本身就少，而占比例限额的非领导职数，单位与单位之间也不平衡，一旦有主任科员位置空出来，单位往往也安排副职领导晋升，一般公务员的积极性就会受影响。如县公安局，去年全局437名公务员，领导职数7名，非领导职数按10%计算为44人（主任科员、副主任科员各22名），一般民警要晋升领导职务和非领导职务的确很难，年轻公务员缺少动力。这种现象在其他县级机关也同样存在。
二是考核机制流于形式。因为机关各个岗位的工作难以量化和比较，加上《公务员考核实施办法》原则多、可操作性差，难以准确考核个人的工作质量、数量和效率，公务员年度考核往往走过场，起不到应有的奖勤罚懒作用。有些公务员就觉得，领导不偏爱，多做多错，少做少错，不做不错，经济不挂钩，竞争意识弱。
三是分配机制不平衡、不到位。调研中呼声较高的还有县镇公务员之间的收入差距问题。海盐县级机关公务员收入分配实行“四统一”已经是第九个年头了，全年奖金从第一年的8000—15000元，到去年为20000元，8年时间共增加5000元，年增幅远低于GDP等经济发展指标；而镇机关一直没有实行“四统一”，镇机关公务员每年奖金发放标准是根据各镇社会经济发展指标确定的，哪能不超县级机关？因为分配的不平衡，造成了一些干部哪里待遇好就往哪里钻，县级机关公务员的工作积极性受到影响，同时还造成干部交流的困难。
3.交流培训机制不够健全。
调研组分析，交流难，一方面是一些同志思想认识上有误差，认为组织安排交流即为工作有问题，哺熟勿哺生，故不愿意交流；另一方面单位收入差距也是一个客观原因；同时也存在有的公务员可以随意换单位、有的公务员想换个单位却交流无门的情况。这样就造成了想要的要不到，想进的进不来，想出去的却又出不去的现状。对一般公务员交流机制，问卷调查多数是不太满意的。调研组也认为，干部交流难影响机关效能，个别机关干部作风懒散，很大程度上与公务员交流机制不够健全有关。座谈还反映，目前对于领导干部的培训教育是重视的，但一般公务员除了公共科目培训外，参加培训还是比较少的，尤其是较高层次的培训，视野难以开阔，能力难以提升。现有的培训效率低、实际得益不大。
五、进一步加强县级机关一般公务员队伍建设的对策及思考
随着海盐社会经济的不断发展，县级机关一般公务员队伍建设凸现出一些新情况、新问题、新矛盾。要解决发展中出现的这些新情况、新问题、新矛盾，进一步提升这支队伍对社会经济发展的贡献力，调研组认为，各职能部门必须协同配合，标本兼治，进一步加强公务员队伍的管理与监督，为我县又好又快地发展提供强有力的队伍保障。
（一）立足单位，落实举措，提升队伍整体素质
调研反映，对一般公务员队伍的监督，最有效的就是单位监督；对一般公务员的培训和素质提高，最有效的是工作中的学习与锻炼。各部门、各单位就是一般公务员队伍素质提升的主阵地，领导班子就是一般公务员队伍建设的主要责任人。
1.做好“提升”这篇文章。无论是单位领导、人事干部，还是公务员本人，都普遍反映要重视公务员的教育培训。然而，在问卷“工作之余的主要活动是什么？”一问中，选择“文体活动”的占48%，照顾家庭的占33%，仅18%的人选择了“读书充电”。在回收的局级领导干部问卷中，领导们普遍反映一般公务员首要提升的还是事业心和责任感。由此可见，我们还需要通过多种形式加强对一般公务员的教育、学习和培训，不仅要培训业务知识，更要着重加强党性修养、理论学习和实践锻炼等。一是要增强学习自觉性，不断激励一般公务员学习和掌握新知识、新技能，不断充实自己，提高分析和解决问题的能力。二是创新多种学习方式，个人自学与集中学习相结合、日常学习与重点学习相结合，通过在线培训、专题讲座、实践体验等方式加强培训和考核，提高个人综合素质。县委组织部建立的科局级领导干部网上学习平台，建议将一般公务员也纳入其中。三是创新教育培育机制，实施分层培训。分中层干部、后备干部、普通干部等类型进行分层管理，并根据实际岗位需求安排“菜单式”培训。此外，从“压担子”入手，通过岗位交流、兼职锻炼、易地培养等多种途径为一般公务员提供锻炼机会。
2.做好“激励”这篇文章。问卷调查反映，作为一般公务员，工作期间最满意的是：“工作得到了认可”（65%）、“能力得到锻炼”（51%）。而影响一般公务员工作积极性的因素，“工作环境、工作氛围”（72%）还是排列第一，其次才是收入和福利（64%）、晋升机会（61%）。为此，各单位必须建立有效的激励机制，营造良好的工作环境，不断完善竞争机制。不为学历、不为资历、不为年龄选拔任用干部。创新联系帮带机制，关爱干部成长，着力提高后备干部实际工作能力。经常与他们交流沟通，定期了解其思想状态和工作情况，发现问题及时进行批评、教育，帮助他们不断提高思想觉悟和业务素质。由工作经验丰富的干部和主要领导担任一般公务员的培养联系人，言传身教，重点培养，有针对性、实效性地帮助他们提高实际工作能力，增强和提升这支队伍凝聚力和战斗力。
3.做好“考核”这篇文章。问卷“对队伍建设哪个方面的工作不太满意”统计显示，“考核激励”（45%）排在首位。流于形式的考核，对个人、全体发展影响不大。为此，必须建立与完善考核制度，制定合理、规范、科学考核内容和标准。建议参考江苏省级机关的做法，开发建设公务员网上考核系统，细化、量化平时考核的各项指标，实施绩效考核。考核要与业绩挂钩，与奖金挂钩。对一般公务员的工作能力、综合素质等各方面进行全面综合评价，能者上、庸者下，对成绩显著者要给予一定奖励，对不适合者要做好分流，符合辞退条件的要坚决辞退，决不迁就，始终保持队伍的旺盛活力和生机。
（二）全方启动，突破障碍，搭建交流平台
大力营造充满活力的公务员交流和提升空间，需要多方启动，形成合力，突破障碍，形成气候。前几年，组织人事部门开展了几次中层干部公开选拔和跨部门交流，涉及的面也不是很广，跨部门交流的力度也不够大。部门内部轮岗、竞争上岗，有的单位做了，有的则走过了场，有的单位一般公务员本来就很少，内部轮岗、竞争上岗确实难做。
为了加强公务员管理，进一步规范公务员交流工作，严肃交流纪律，优化队伍结构，增强队伍活力，提高选人用人的公信度，形成公开、平等、竞争、择优的选人用人机制，根据《公务员法》及有关规定，建议组织人事部门在新设立行政机构组建、部门增编进人时，适时开展公务员公开选调试点工作，并逐步推开至全县所有党政机关。
（三）抓住机遇，破解进人难、晋升难等方面的难题
党的十七大报告中关于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”、“深化干部人事制度改革”、“深化收入分配制度改革”等一系列重要论述和部署，对公务员的管理、监督提出了新的更高的要求，公务员队伍建设面临前所未有的机遇。
1.加快政府大部制机构改革，整合资源，同时将承担的事务性、服务性、辅助性工作交由事业单位去做，以解轻机关工作压力。在规并、调整部门职能的同时，将县级部门多年不变的编制重新进行调整，使承担较多职能、真正缺编的单位有编制进人。仍缺编的单位，经组织核准，可采取通过镇机关考录、基层锻炼一年后调入部门，部门超配的编制在自然减员后核消的办法。
2.针对部门中层干部晋升领导职务难的问题，建议组织上每年明确1-2名政治素质好、工作业绩突出、群众信任、任职较长的中层正职公务员为副局级干部，享受相应的待遇。以此激励一般公务员积极工作。
3.改革非领导职务晋升办法。县级机关晋升占比例限额的科级非领导职数集中到组织人事部门统一使用，实行单位推荐、量化计分、公示、考察和任命。法院、检察院、公安、财政（地税）系统的科级非领导职务晋升也按上述办法执行，由系统党委（党组）具体实施，报县组织人事部门审批。同时通过制定相应的考核评价、计分标准、规范的考核程序，最终确定非领导职务晋升人选，从根本上解决部门之间不平衡的问题。
4.加快收入分配制度改革力度，主要解决县镇机关收入差距问题。一是提高县级机关“四统一”奖励力度，二是进一步规范镇机关自定津补贴发放问题，对各镇奖金的发放标准设定上限。通过提高县级机关收入、规范镇机关津补贴和奖金发放，缩小两者已经存在的差距，使之达到一个比较合理的范围。问卷统计结果显示，“县级机关与镇机关一般公务员比较合理的收入比例”，排名前三的依次为：1：1（39%）、1：1.2（27%）、1：1.1（19%）；局级领导干部的选择依次为：1：1.2（41%）、1:1（28%）、1:1.1（13%）。由此可见，县、镇之间比较合理的比例在1：1.2以内。
在收入分配制度改革上，建议县有关部门积极探索公车改革的办法，加快公车改革的步伐。问卷“您对县级机关公车改革的态度是什么”，选择“支持”的75%、“反对”的7.8%，科局级领导干部选择“支持”的92%、“反对”的仅1人。
结束语：《公务员法》自2006年1月颁布实施以来，国家陆续出台了考核、录用、任职定级、奖励、处分、辞职、辞退、申诉控告等8个配套法规，今后还将出台相关公务员管理的法律法规。由此可见，整个公务员管理工作是个大的系统工程，公务员队伍建设更是任重而道远。由于时间比较紧，本次调研仅在单位领导和公务员内部进行，没有深入到基层和服务对象中去，不能不说是一个遗憾。文中有些观点也不一定正确，敬请批评指正。