《行政许可法》的善治理念与制度_行政许可
一、善治的理念与要素
进入20世纪以来，伴随着现代市场经济的空前发达，政府职能也在全方位、宽领域、多层次拓展与深化，这使得“社会需要的不只是安全与秩序，还包括更重要的实质性公正， 那就是对建立在私权力基础上不均衡的利益关系进行重新调整， 也就是社会的普遍福利化和细致的公共服务，因为只有这些才能提供真正的安全与秩序。行政权就是在这样的背景下转变了其运行目的，公共利益不只是安全秩序，它还包括普遍的社会福利和细致的公共服务。而这种目的转向导致行政权已不可能像传统行政权那样采取单一的行使方式了，行政权实施的直接来源也发生了很大的变化。”①一方面政府行政权力在以组织化强制力量为基础，以单方面强制命令性方式在自在地扩张，另一方面政府行政权以公共权利为直接权力来源、以平等互利性行为为权力行使方式也在福利国家和法治改革中不断扩张，同时，由于“现代政府具有一个高度专业化分工协作的文官体系， 公共权力与公共权利在它身上溶为一体，它同时拥有行政立法权、行政司法权和行政执行权，它与任何一种国家机关相比都显得更具独立人格。”②统一独立政府人格所孕含的公共权威的身份使得政府具备大量有机组合的专业技术及信息，具备高度组织化的管理能力，政府行政权力也因此以政府人格为直接权力来源，以说服性行为为权力行使方式的不断扩张。在政府权力不断扩张的过程中，由于政府行为并非永远代表公共利益，加之的不完全、政府能力的有限、政府机构及其官员的寻租和腐败等，使得现代市场经济面临政府失灵和市场失灵的两难困境。鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷的“两难困境”，无论在西方还是在其他地区，人们对政府权力的运行产生了怀疑、失望和不满，在西方，面对政府权力的持续膨胀带来的社会重负和对个人构成的威胁，政府在解决大量社会问题时表现出来的无能等，人们在寻找救治的药方时不再把目光局限在政府本身，而是转向了非官方民间组织。社会自治管理作为补充政府治理和市场调节的不足便应运而生，并逐渐成为社会管理的一个重要理念和价值追求。于是，人们开始寻求“第三只手”即公民社会来协助调节，以期在政府和市场之间建立一种缓冲力量，促使政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，以此为基础，公民社会也开始全面复兴和建构。
公民社会复兴与建构也使得政府的治理方式开始由官本位向民本位转变，公民社会组织在社会管理中扮演越来越重要的角色，一方面公民社会的复兴与建构促使政府下放权力，增强透明度，扩大民主参与民主监督的范围，协调企业、政府与公民的关系，另一方面公民社会的复兴与建构也促使政府加强与其他民间组织及公民的合作关系，在许多社会管理领域形成多方参与的网络型管理组织和合作伙伴关系。
与上述相应的，政府的治理的方式和过程也发生了重要的变化。政府治理变革的基本理念和价值取向开始转向 “善治”。所谓善治，概括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、和而共生的互促互进关系，是两者的最佳状态。善治的深刻意蕴在于国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，就是一个实现政府、市场与公民社会的良好互动与合作的过程。
根据学术界已有的研究成果，善治的基本要素有以下10个：（1）合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。现代政权的合法性建立在民主选举的基础上，依靠民众的同意和社会的共识来管理社会。善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。（2）法治，现代法治的精髓就在于，法律不是用以限制人的，恰恰相反，法律的出发点是保护人。公法设立之目的在于保障公民的权利，政治国家应服务于公民社会，政府权力不得任意侵犯贩公民权利，行使政府权力的目的恰恰是为了保护公民的权利。因而善治既接受国家的保护和必要干预，又抵制政府权力的恣肆滥施，最后实现人类全面而自由的发展。善治过程中法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。因而法治既规范公民的行为，更制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。（3）透明性，它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。（4）责任性，它指的是管理者应当对自己的行为负责。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。（5）回应，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。（6）有效，这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。（7）参与，这里的参与首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。公民特别是利害相关者参与决策，是政策获得公民支持与合作的基本条件。公民政治参与的程度是衡量善治实现程度的一条重要标准。（8）稳定，稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。能否保持长期的、动态的政局稳定是衡量善治程度的重要尺度。（9）廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。（10）公正和包容性，不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在权利和经济权利上的平等，经济和社会发展应当以人为本，促进公平的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是应当致力于减少贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。①
二、《行政许可法》的善治理念与制度
（一）善治的合法性、稳定性要素与行政许可的诚信、信赖保护原则
如前所述，善治的合法性要素强调社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，强调现代政权的合法性建立在民主选举的基础上，依靠民众的同意和社会的共识来管理社会。要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。善治的稳定性强调政府政策的连续性以及政府与民众之间关系和谐信任的稳定状态和秩序化。善治合法性和稳定性的核心是民众对政府的稳定的信任和信赖及相应的秩序化状态。其宗旨在于信任人权利保障的最大化和信任人权利、利益安定性、可预期性。在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，市场经济本身存在不确定性和政府信用缺失，行政许可行为缺乏稳定性和可预期性已成为我国政府行为过程中最突出的问题之一。在一些政府机关和工作人员看来，行政许可权是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后背信弃义，似乎政府享有出尔反尔，反复无常的特权。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府行为的目标，而且影响了政府的执政为民的权威和形象。解决政府的守信问题是摆在政府治理面前的首要任务。因此，在我国目前由于法律权威不足，人们对法律和政府缺乏信心与信赖的情况下，在行政法中确立诚信原则就至关重要和迫切。
执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且影响政府的权威和形象，进而影响政府与民众的和谐、稳定与信任关系。基于此，《行政许可法》首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》第69条还规定，下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（1）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（2）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（3） 违反法定程序作出准予行政许可决定的；（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（5）依法可以撤销行政许可的其他情形。依照本条款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。可见，政府实施行政许可行为必须诚实信用。行政机关作出许可行为后，不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可。如果相关的法律法规修改、废止或者客观情况发生变化，为了公共利益的需要必须撤销或废止某一许可行为时，行政机关必须对公民、法人或者其他组织受到的损失给予补偿。这种信赖保护机制不仅可以抑制政府政策的不确定性和随意性，保持政府行为的相对稳定，约束政府官员不随意撕毁合约，违背诺言，食言而肥。而且由政府承担当事人对政府行为信赖所导致的损失，显示了政府对当事人及其合法权益的尊重、保护，无疑将增强公众对政府行为的稳定预期，大大提升政府在公众中的公信力。按照这一原则，行政机关必须做到：（1）有关行政许可的法律规范应具有稳定性与不可溯及性。有关行政许可的法律规范不得常变，立法者不能随心所欲、朝令夕改，否则就会使法律失去尊严，使获得许可证和没有获得许可证的人们无所适从。因而，有关行政许可的法律、法规和规章不得随意修改或者废止，由此 而导致已经生效的行政许可被变更或者撤销的，行政机关应给予相应的补偿。同时，有关行政许可的法律规范不得溯及既往。有关行政许可的法律规范一般不得产生溯及既往的法律效力，特别是对行政 许可的当事人和利害关系人产生不利影响的，更在禁止之列。（2）行政许可活动应具有真实性与确定性。行政许可机关发放许可证，注销、吊销、变更、废止许可证，应出于真实的目的和意图，意思表示真实、准确。真实性不只适用于行政许可过程中的行政法律行为，也适用于行政事实行为如咨询、信息提供等。虚假、错误的行政许可行为造成公民合法权益损害的，行政许可机关依法负有赔偿义务。这便要求政府所发布的必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；政府所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。可见，行政许可行为一经作出后，即具有确定性，非经法定的事由和法定程序，不得随意撤销、更改或废止。这既是行政活动连续性、一致性与稳定性的要求，也是保障公民权益的要求。（3）行政许可机关应信守诺言使行政许可行为得以实现。行政许可机关不仅要依法作出行政许可决定，而且还应依法履行采取必要行动使行政许可决定的内容得以实现的职责，即确保被许可人能依法享有行政许可确认的权利，同时又要促使其认真履行相应的义务，以实现许可管制目标。行政许可机关还应言而有信。行政许可机关一旦作出某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取信于民。例如在不违反法律的情况下，行政许可机关许诺申请人符合某种条件时就发给许可证的，在其符合条件时就必须如实、及时发给许可证，而不得出尔反尔。
（二）善治的人本理念与行政许可为民、便民、利民
当今时代是人本化的时代，“以人为本”是科学发展观的重要内涵，把人的因素放在首位，运用各种的方法和途径，使每个人都成为政府治理的参与者、合作者、监督者和信享用者，使每个人都以治理主体姿态从事公共事务的管理，从而全身心地为政府的善治实施而努力，并自觉为社会承担义务是现代政府实行善治的理念基础。从上述善治的要素人本理念是贯彻其要素的核心理念，没有以人为本合法性就没有民众认同基础，没有以人为本的法治也不能称其为现代法治，没有以人为本，善治的透明性就难以实现，没有以人为善治的责任性就会失去约束的基础，没有以人为本善治的回应就会失去对象基础，没有以人为本，人们的积极性、主动性和创造性将难以有效地激发，善治的有效性也就无从实现，没有以人为本，政府治理将失去公民参与、社会参与的基础，社会的民主治理将难以有效展开，善治的参与机制将难以建构，没有以人为本，政府治理的手段和政策将缺乏人文关怀，善治的稳定性也将缺乏人文关怀基础，没有以人为本，政府治理中的目标定位将失去方向，政府治理中民众监督也将受阻，实现善治的廉洁要求同样会受阻，没有以人为本，政府治理中就会“官本位”盛行，政府权力就会扩展而不断侵蚀公民权利。善治公正和包容性就无法实现。因而政府的善治应当始终将人作为出发点，政府治理应当尊重人、关心人、服务人顺应人性的内在要求。
《行政许可法》的立法宗旨与制度安排充分贯彻了上述善治的人本理念，行政许可法的立法宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济社会和生态环境协调发展的原则，体现出法以民为本的鲜明特色。《行政许可法》还从人本理念出发创设了若干便民制度。第6条规定了便民原则，要求实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务；第四章第三节规定了行政许可期限制度及告知制度；第25条规定了相对集中行政许可权制度，规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；第26条规定了一个窗口对外、统一、联合或集中办理制度，规定行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；第29条规定了申请方式便捷化制度，规定申请人可以委托代理人提出行政许可申请，但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出；第30条规定了公示、解释制度，规定行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的。第34、55、56条规定了当场决定制度，规定申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。实施《行政许可法》第12条第5项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。第32、50条规定了推定行政制度，规定申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。从上述原则和制度可以看出，行政许可法是在实实在在地为民着想，便民、利民、敬民。事实上，现代法治文明存续的根基是公民，法律制度的制定与实施应当使人向善，应当与人为善，法应当成为关心人、尊重人、为了人、服务人的强有力的保障，法律原则的确定与法律制度的安排应当充满人文关怀，应当在对现实的人的物质性生存与发展和精神性生存与发展的深切关怀中，体现对个人人格尊严和价值的尊重，体现对个人独立自主地追求自己幸福生活的各种努力的肯定、赞同与支持。现代法治的人文关怀深刻意蕴就在于以人为本，正视和关注人的现实存在，拓展和发展现实社会中人的权利。行政许可法作为现代法治文明的组成部分同样如此。
（三）善治的法治要素与行政许可的法治原则
亚里士多德在《学》中指出：“法治应当优于一人之治。”“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。” ①法治的要义是“良法之治”，“在任何法律制度中，法治内容是：对立法权的限制，反对滥用行政权力的保护措施，获得法律的忠告、帮助和保护的大量的平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度；而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”②可见，法治的基本理念所蕴含的内在精神在于强调法律至上、适用平等，反对特权；强调权力制约，反对政府权力的滥用；强调权利本位、正当程序，切实保障公民权利。法治的本质就是人民高于政府，政府服从人民，公民的基本权利高于国家权力。从法治观的角度来看，有形式意义的法治观和实质意义的法治观。形式意义法治观强调以法治国、依法办事的治国方式、制度及其运行机制；是在严格依法办事。其特点：注重从形式上、程序上、工具性的意义上界定法治。实质意义的法治观强调法律至上、法律主治、制约权力、保障权利的价值、原则和精神。它是在严格依法办事基础之上、加上社会公正、人民主权人权保障、权利制约等与法律的价值息息相关的东西。其特点：注重价值性、实质性内容。善治意义的法治强调树立法律在公共治理中的权威，通过健全法制规制政府行为，规范公民行为，管理公共事务，保护公民的自由、平等、权利和利益。
由于行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。作为一项政府治理社会的制度行政许可既是政府控制社会风险、配置社会资源和提高社会公信的事前规制手段，又是行政相对人在符合法定条件时获取特定权益的制度。同时，特定许可事项的行使还可能给利害关系人带来不利的影响。因此，设定、实施行政许可以及行驶特定许可事项必须贯彻法治原则，这便要求各级实施行政许可的机关应当依照法律履行职责，依法办事；应当控制行政许可机关的自由裁量权；要求行政许可机关对违法、侵权行为要承担法律责任；政府在设定和实施行政许可时要尊重相对人的各项权利，特别是那些最根本的人权。在实施行政许可行为时充分尊重相对人的人格，切实保障公民的各项基本自由、切实保障公民的各项权利。依照学界的共识，行政法治原则包括法律优越和法律保留两个子原则。所谓的法律优越原则系指消极意义上的行政法治原则，意思是政府的行政活动必须受到现行法律（广义的法）的约束，不得有违反法律现象的发生。而法律保留原则则是积极意义上的行政法治原则，意指政府的行政活动惟有法律的授权才能进行。因而政府在进行行政行为时，在法律并无明文规定的领域，由于行政活动并无法律可以相为抵触，故不存在违反法律优越之原则；但是，因为政府没有法律依据而进行行政活动，此时便违反了法律保留之原则。《行政许可法》对行政许可的法治原则的规定贯彻了上述法治理念。第1条规定：为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。这里体现了法律优越原则；第4条规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。这一规定更是体现了法律优越原则；第14条规定：本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。这一规定体现了法律保留原则；第15条：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。这一规定体现了法律保留原则；第17条规定：除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。这一规定体现了法律保留原则。据上分析，行政许可的设定依据和主体必须法定；行政许可的设定形式必须法定；行政许可实施机关及其职权必须法定；行政许可的范围必须法定；行政许可的条件和标准必须法定；行政许可的程序必须法定。行政许可的这种法治原则及相应的制度安排从权力、权利及其相互关系入手，一方面界定了政府权力的行使主体及政府权力行使的范围和权限，可以规范和约束行政权力，防止政府权力扩张和滥行，进而又可以保障和督促行政机关严格依法履行职责，实施有效的政府治理，维护公共利益和社会秩序；另一方面也确认和保护了主体合法的权利要求和权利行为，限制了主体在追求利益过程中的无制约任性行为及与公共利益不相容的利益追求行为，保障了公民、法人和其他组织的合法权益。
（四）善治的公正包容理念与行政许可的公正公平原则
善治的公正包容理念强调宽容为本、保护弱者、消除歧视、和而共存、和而共生。善治的公正包容理念与法的非
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