各国行政程序言词审理制度及对我国的借鉴意义研究_行政法总论
内容摘要：言词审理是行政机关在利害关系人等参加下通过言词的方式听取参加人意见和认定案件事实的制度和原则。实行言词审理是正当程序的要求，也是行政机关正确认定案件事实的要求。美国、德国、奥地利、葡萄牙、瑞士、韩国和日本等国家行政程序法都规定了言词审理制度，但他们对言词审理范围、主持人、参加人、审理程序和审理结果规定有较大差异，本文分析了这些国家行政程序言词审理制度，对我国在行政程序中建立言词审理制度的相关问题提出了一些观点和思路。
关键词：言词审理，正当程序，行政程序，听证
行政程序言词审理制度指行政机关在调查案件事实、收集和核实证据、认定证据和案件事实、适用法律等应在当事人、利害关系人、证人和鉴定人参加的情况下，口头听取他们对证据和案件事实的意见，并准许他们进行交叉盘问和辩论的一种行政程序制度和原则。言词原则又称言词审理原则，它是与书面审理原则相对而言的，从诉讼行为角度看，它是指在庭审过程中，当事人以及法院的诉讼行为特别是质证、辩论、证据调查，都要求以言词的形式进行。[1]
按正当程序原则要求，行政机关作出不利于当事人决定之前要听取当事人和利害关系人的意见，听取他们的陈述或申辩。言词审理制度体现了正当程序原则的要求，将正当程序原则融入行政管理过程中。言词审理制度可以满足现代行政实体公正、程序公正和效率的价值要求，因此，相当多国家行政程序法都规定了言词审理制度。听证是一种比较正式的言词审理形式，二者有一些相似的地方，都要求行政机关听取当事人、利害关系人的意见，都是为了满足正当程序的要求。但言词审理不完全等同于听证，除听证外，言词审理还有很多比较简便的形式。另外，听证也不一定采用言词审理方式。本文对各国行政程序言词审理制度中言词审理规定方式及适用范围、主持人、参加人、审理程序和审理结果进行研究，探索行政程序言词审理制度的一些共同规律，找出各国行政程序言词审理制度中可以值得我国行政程序立法时借鉴的制度和原则，以求教于同仁。
一、言词审理规定方式及适用范围
从能够找到的各国行政程序法规定的情况来看，奥地利、美国、德国、日本、葡萄牙、韩国等国家在行政程序法中规定了言词审理制度。但各国规定言词审理的方式和言词审理的范围差异较大，各国规定言词审理的方式和范围有三种情况：
1.行政程序法直接规定应当实行言词审理的案件或行政决定类型。比较典型的是奥地利，奥地利普通行政程序法将行政程序分为需调查程序和不需调查程序，行政机关采用调查程序的，应当依职权或依申请进行言词审理。如果行政机关的裁决系基于法律、章程或团体协约所定的标准而决定金钱给付，或系急迫情形的紧急措施时，行政机关可以不经事前调查程序作出行政决定，此时行政机关不实行言词审理。如果当事人对行政机关未经调查程序作出的行政决定不服，可于决定作出后2周内向行政机关提出异议，此时原行政决定失去效力，行政机关在接获异议后2周内必须开始调查程序，调查也必须实行言词审理。[2] 日本行政程序法将行政行为分为依申请的行政行为、不利益行政行为、行政指导和申报，对前二者规定了言词审理。该法第10条规定，“行政机关对申请而为处分时，依法令应斟酌申请人以外第三人之利害，作为许认可等之要件者，如有必要，应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会。”对于不利益行政行为，规定了三类情况应当实行言词审理：拟为撤销许认可等之不利益处分时；将作出直接剥夺相对人资格或地方之不利益处分时；相对人为法人，命其解任职员之不利益处分时，命其解任从事相对人业务者之不利益处分或命其将会员除名之不利益处分时。除上述三种情况外，行政机关认为情形相当而应当采用言词审理的，也应当采用言词审理。[3]
2.其它法律对言词审理作出规定，行政程序法确认该规定。美国言词审理表现为听证程序，听证应用于规章制定或行政裁决案件。但对哪一些情况应当举行听证，不是由美国联邦行政程序法规定，而是由其它单行法律规定。行政机关举行听证一般应当采用言词审理方式，但在制定规章或者在裁决有关金钱或救济的请求或许可证的原始申请时，只要当事人不会因此受到不公正的侵害，就可以采用以书面形式提交全部或部分证据的程序，而不采用言词审理。[4] 德国行政程序法对一般行政程序不作言词审理的要求，但要式行政程序应当采用言词审理，要式行政程序是德国行政程序法以外的其它法律规定必须符合一定程序条件方能作出的程序。[5]]对于要式行政程序，有五类情况无需进行言词审理而由行政机关直接作出决定：决定的内容与所有参与人的申请完全一致的；参与人在规定期限内未对拟采取的措施表示反对的；行政机关将其不进行言词辩论而直接作出决定的意图告知参与人之后，参与人在规定的期限内未表示反对的；参与人均表示放弃言词审理的；因紧急情况，须采取不可延缓的措施的。[6] 韩国行政程序法则规定，行政机关作出行政决定时，有两类情况实施听证：其他法令等有规定实施听证之情形；行政机关认为必要之情形。[7]
3.行政程序法赋予行政机关选择适用言词审理的权力。各国除法律明确规定实行言词审理的案件外，一般均赋予行政机关选择适用言词审理的权力，行政机关选择适用言词审理一般有以下几种情况：需要用言词审理查清案件事实的；需要询问证人的；重大的行政行为等。葡萄牙行政程序法规定公共行政当局的机关，在形成与私人有关的决定时，尤其应举行相关听证，确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与。行政调查程序完结后，利害关系人有权于最终决定作出前获得听证的机会。但调查机关可以选择书面听证和口头听证的方式，葡萄牙是否实行言词审理由行政机关决定，法律并未作出强制性规定要求行政机关采用言词审理。[8]
我国行政处罚程序中的听证程序是言词审理的一种类型，从我国行政处罚法规定来看，实行言词审理的只是一些重大行政处罚，一般行政处罚则不能听证，只是要求行政机关听取当事人的陈述和申辩，言词审理范围是较小的。我国确定言词审理范围应当考虑言词审理的二重价值，即程序正义和查清事实，一方面要有利于保护行政相对人的程序权力，实现程序正义，另一方面要有利于行政机关查清案件事实。行政处罚法确定的“重大行为标准”是一个较好的标准，对于一些重大行政行为应当实行言词审理。另外，以下几类情况也应适用言词审理：行政裁判行为；行政机关拟拒绝的重要行政许可、确认和认证行为；案件事实查证困难的案件；需要证人证明的案件；涉及多个利害关系人的案件；行政机关认为需要实行言词审理的其它案件。关于言词审理的规定方式，可以采用三种方式：由行政程序法典规定言词审理范围的总原则和一些必须实行言词审理的案件；其它法律个别规定应当进行言词审理的案件；法律赋予行政机关选择适用言词审理的权力。我国还应建立一般言词审理与听证相分离的制度，对于重大行政决定应当采用听证这种形式要求较严格的方式，对于一般行政决定可采用形式较灵活的言词审理方式，且要求行政机关尽量采用一般言词审理。
二、言词审理主持人
言词审理主持人主持言词审理并根据言词审理进程制作言词审理笔录，对案件事实进行分析和认定，有的根据言词审理作出行政决定，有的可以作出初步行政决定或提出行政决定建议报告。
从各国情况看，言词审理主持人为行政机关一般工作人员、行政机关负责人、行政法官；有的国家要求言词审理主持人作出行政决定，有的国家仅规定言词审理主持人作出记录而不作出行政决定；有的国家规定由调查人员担任言词审理主持人，有的国家要求言词审理主持人与调查人员相分离；有的国家规定对言词审理主持人给予特殊的职务保护，以保证其公正的主持言词审理，有的国家将言词审理主持人与一般公务员相等同。归纳起来，各国言词审理主持人有以下两种情况：
1.言词审理主持人由专门人员担任。美国采用的就是此种做法，美国联邦行政程序法第556条规定：“主持听证的官员应是：1.机关；2.构成机关领导集体的一个或多个成员；3.根据本编第3105条规定任命的一个或几个行政法官。”根据这项规定，主持言词审理的官员或者是行政首长，或者是委员会的一个或几个成员，或者是行政法官。 但从美国行政实践来看，机关首长和委员会成员由于工作太多，很少亲自主持听证，依照行政程序法规定必须举行的正式听证，几乎全由行政法官主持。[9]行政法官的主持资格在任何时候均可以取消，但行政法官执行职务时，不受所在机关首长的直接控制，其地位几乎接近司法官员。
2.言词审理主持人由一般工作人员担任。目前，大多数国家采用此种做法。葡萄牙言词审理由调查机关组织进行，具体由调查机关的什么人主持言词审理，行政程序法并未明确规定，一般做法是言词审理由调查人员主持。[10]韩国行政程序法规定，听证由行政机关从所属职员或依总统令从具备资格者中选定的人员主持。行政机关应努力使听证主持人的选定得以公正进行；听证主持人独立执行职务，不因执行职务之理由，而受任何违反其意思的身份之不利益。韩国听证主持人并不作出行政决定，行政决定由行政机关作出，韩国实行听证主持人与行政决定人分离的制度，且听证的结果并不必然约束行政机关，行政机关只是“积极反映听证结果”。德国行政程序法规定，言词审理主持人为行政机关工作人员（委托法院询问证人或鉴定人的除外），为保证言词审理的效力和程序正义，未参加言词审理的人不能参与行政决定过程的表决。日本和奥地利对言词审理主持人无具体规定，凡行政机关的官员均可受行政机关的委托主持言词审理。
我国行政处罚听证主持人是行政机关非本案调查人员，听证主持人一般是行政机关法制机构工作人员，主持人主持听证后并不作出行政处罚决定，而是由行政机关负责人作出处罚决定。从我国的行政管理实际出发，我国一般案件言词审理应由案件事实调查人员主持，这样有利于调查人员查清案件事实并尽快作出处理；听证应由具有较系统法律知识的人员主持，实行调查人员与听证主持人分离的制度；在条件成熟的时候可以完善行政法官制度，由行政法官主持言词审理。不论由谁主持言词审理，为保障言词审理的效力和程序正义，言词审理主持人应当有权作出行政决定或者至少有权提出行政决定的建议。
三、言词审理参加人
哪些人能够作为当事人或利害关系人参加言词审理，在言词审理时享有什么样的权力，能否在言词审理程序中提出自己的主张和参加辩论，证人和鉴定人是否参加言词审理，这些在各国的规定是不一样的。
各国行政程序法都规定当事人和利害关系参加言词审理。即使像瑞士行政程序法仅规定当事人参加言词审理，未规定利害关系人参加言词审理，其行政程序法也对当事人作从宽解释，将当事人解释为权利或义务因行政处分所影响之人及其他可经由法律救济对行政处分表示不服之人、官署或组织。在对待利害关系人方面，各国规定有所差异。美国联邦行政程序法规定，有权参加行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。但间接利害关系人参加听证，不应妨碍行政机关的效率。 [11] 在德国，言词审理参加人包括：申请人及被申请人；行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人；行政机关拟与之或已与之订立公法合同的人；因行政程序的结果而利益受损害的人或程序结果对第三人有影响的，行政机关依职权或应请求，通知其参与言词审理的人。监督机关的代表或在行政机关从事培训的人员，可参加言词审理。没有参与人反对时，其他人的参加由审理主持人批准。奥地利普通行政程序法中所指的利害关系人是指请求行政机关执行职务或与行政机关的行为有关的人，奥地利行政机关负有通知利害关系人参加言词审理之责。葡萄牙行政程序中言词审理参加人为利害关系人，但利害关系人不仅包括利益直接受到行政机关活动影响的人，也包括分散性利益受到影响的人，如市民因行政活动造成或将会造成其诸如公共卫生、住所、、文化财产、环境、领土整治以及生活质量等基本权益严重受损的，居民因位于其所区域的某些公产受行政活动的损害。
对证人和鉴定人是否参加言词审理，各国行政程序法规定不一样。美国联邦行政程序法未规定询问证人和鉴定人制度，只规定当事人可以交叉盘问。日本行政程序法也未规定证人和鉴定人参加言词审理。瑞士行政程序法规定证人为言词审理参加人，未规定鉴定人参加言词审理。德国行政程序法规定证人和鉴定人负有在言词审理中进行陈述和接受询问的义务，但证人和鉴定人具备德国民事诉讼法第376、383、385和408条规定理由的不负有进行陈述和接受询问的义务。如果证人和鉴定人拒绝接受询问，行政机关可以嘱托行政法院或初级法院进行询问。奥地利行政程序中的言词审理参加人包括证人、鉴定人等，言词审理应传唤所有已知之利害关系人，以及必要之证人及鉴定人。
我国行政处罚法对言词审理参加人的范围规定得相当窄，仅当事人能够参加，其它利害关系人不能参加。根据我国的情况，与行政决定有利害关系的人应当有权参加言词审理，利害关系人包括直接利害关系人和间接利害关系人。有证人和鉴定人的案件，证人和鉴定人应当参加言词审理并接受其他参加人的询问。
四、言词审理程序
言词审理程序是行政程序中进行言词审理的步骤、方法、顺序的总称。各国言词审理程序的差异主要在于：言词审理是否公开；是否可以向当事人、证人和鉴定人发问和交叉盘问；审理笔录的制作和作用。
言词审理是否公开审理，各国有三种作法：不公开审理；原则上公开审理；当事人申请或主持人决定公开审理。德国行政程序法规定，言词审理不公开。[12]奥地利普通行政程序法规定了独立行政评议会的行政程序，规定其要实行言词审理，言词审理除基于善良风俗、公共秩序、国家安全、保护业务上及经营上之秘密，以及保护少年或当事人私生活，或证人之保障等理由外，应公开审理；独立行政评议会合议庭内的评议与表决，均不公开。[13]日本言词审理除行政机关认为应予公开的外，不公开审理。[14]韩国言词审理程序中，当事人等提出公开申请或听证主持人认为必要时可公开审理，但有显著阻碍公益或第三者之正当利益的可能时，不得公开审理。
根据当事人、证人、鉴定人等在言词审理中的作用，可将各国言词审理程序分为三类：主持人仅与参与人核对案件事实；当事人可向对方当事人或鉴定人发问；当事人间可交叉盘问。德国、奥地利、日本行政程序法都规定，言词审理时，主持人应当询问当事人或其他利害关系人的地位和代理权限；主持人应特别注意使当事人有机会提出一切与本案有关之观点和证据，并对其他利害关系人、证人、鉴定人所提出之观点，或被公认的事实，以及他人提出之申请或行政机关调查的结果，发表意见。而韩国行政程序法规定，当事人除可以陈述意见、提出证据外，还可向参加人及鉴定人提问。美国的听证程序包括证据提供和质证等一系列过程。美国联邦行政程序法则规定，在听证程序中，当事人有权用口头或书面证据提出其意见或辩解，有权提出反驳证据，也有权进行可能为全面查清事实真相所需要的交叉盘问。[15]
无一例外，各国行政程序法都规定言词审理必须制作笔录。笔当内容一般包括言词审理过程、审理的时间和地点、审理主持人及参与人的姓名、审理的标的及提出的申请、证人及鉴定人陈述的主要内容和勘验结论等，书面文件被指明作为附件并以附件载入言词审理记录的，视其等同于言词审理记录。奥地利行政程序法规定参与人的书面陈述及告知、言词审理终结前在言词审理外调查证据的笔录、报告、鉴定书等应附于笔录中，但言词审理参与人的声明不得以书面作出。奥地利行政程序法规定可以制作录音笔录。美国联邦行政程序法规定了案卷排他原则，根据案卷排他原则，案卷是行政机关作出行政决定的依据。案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定，包括初步性、建议性和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分。案卷还应当包括以下说明：就案卷中记载的所有实质性事实问题、法律问题或自由裁量权问题所作出的认定、结论及其理由或根据；有关规章、裁决令、制裁、救济或者其否决。[16]
我国行政处罚法规定听证依照以下程序组织：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。[17]
我国行政处罚法建立的是依当事人申请举行听证的制度，行政机关不依职权主动举行听证，为保护利害关系人的实体和程序权利，应当建立依申请和依职权进行言词审理并用的制度，特别是针对分散性利益保护的一些案件。行政处罚法确定的公开听证的制度是可行的，但考虑行政管理的复杂性，应由行政程序法和其他法律确定必须公开审理和不公开审理的案件，其他案件是否公开审理则赋予行政机关以裁量权。证人、鉴定人应当参加言词审理，并允许当事人或利害关系人向其发问，但主持人从效率角度考虑应当有措施控制言词审理持续的时间和步骤。审理笔录是记录言词审理过程和对重要事实进行认定的真实反映，我国宜借鉴美国联邦行政程序法的规定，明确规定笔录应当记载的内容和确定案卷排他性原则。
五、言词审理结果
言词审理是程序正义的重要表现，言词审理结果应当发挥重要作用，否则言词审理就毫无意义。
各国行政程序法一般都赋予言词审理结果对行政决定的约束效力。但这种约束效力的表现形式是不同的：一种情况是言词审理主持人作出初步决定；另一种情况是决定者受言词审理认定事实约束。
1.言词审理主持人作出初步行政决定。美国在摩根案中确立了“决定者必须听证”的原则。 决定者必须听证不能因此认为行政首长必须亲自主持听证，原因在于裁决争议仅是行政首长的一部分工作，除此之外行政首长还有诸如制订、执行政策和法规及处理日常事务的职责，要求行政首长必须主持听证则实际上不可能。美国联邦最高法院在摩根案件的判决中确认“证据可以由一个听证审查官员接纳”，这表明决定者必须听证原则中的听证具有抽象意义，即决定者必须以听证的记录作为根据，认真考虑各利害关系人提供的证据，必须符合实质意义的听证。美国联邦行政程序法规定，如果行政机关首长未主持接收证据，听证主持人应对案件作出初步决定。主持人作出的初步决定在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的申诉，该初步决定则无须经过其他程序而成为该机关的决定。当事人向行政机关申请复议时，行政机关首长应对初步决定进行复议，行政机关首长也可主动进行复议。听证主持人还可作出的一类决定是建议性决定，与初步决定相比，建议性决定只具有咨询性。美国联邦行政程序法第557条规定，“如果作决定的行政机关没有主持接收证据，主持听证的职员或依本编556条规定有资格主持听证的职员，应先提出一个建议性的决定。”初步决定适用于按常规方式作出决定的案件，建议性决定适用于新发展的领域，行政裁决具有开拓性质，听证官员只能对问题的解决提出建议，由行政长官作出决定。[18]
2.行政机关作出行政决定受言词审理认定事实约束。奥地利普通行政程序法并未规定像美国由听证主持人作出初步决定或建议性决定的制度，但奥地利普通行政程序法规定，行政决定作出前，应依言词审理程序确定主要事实；主文中应将审理之事务，当事人关于主要问题之申请等，尽量以简明文字释明。日本行政程序法规定，主持人于听证终结后，应尽速做成报告书，载明当事人等对不利益处分原因之事实所为之主张，有无理由之意见。并连同听证笔录，向行政机关提出。行政机关为不利益处分的决定时，应充分参酌听证笔录内容和主持人提出报告书中主持人意见。[19]德国行政程序法规定，行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。[20]委员会在商议及表决时，仅允许参加过言词审理的委员在场。在此种情况下，言词审理主持人就是决定作出人。[21]
我国行政处罚法仅规定了重大行政处罚行为的听证程序，但未规定听证对作出行政决定的效果。我国建立言词审理制度也应当强调言词审理结果的约束力，确定最终决定必须以言词审理确认的事实和理由为依据，由言词审理主持人作出初步决定或建议性决定，行政首长应当根据言词审理的笔录作出决定，确立案卷排他原则。
参考文献：
[1] 刘敏：《论直接言词原则与民事证据制度的完善》，载《证据法论坛》（三），中国检察出版社今年版。
[2] 《奥地利普通行政程序法》第39条第2款。
[3] 《日本行政程序法》第13条。
[4] 《美国联邦行政程序法》第554条第3款、第556条第4款。
[5] 《联邦德国行政程序法》第63条。
[6] 《联邦德国行政程序法》第67条。
[7] 《韩国行政程序法》第22条第1款。
[8] 《葡萄牙行政程序法》第102条。
[9] 王名扬：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第450页。
[10] 《葡萄牙行政程序法》第86、100和105条。
[11] 王名扬：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第425页。
[12] 《德国行政程序法》第68条。
[13] 《奥地利普通行政程序法》第67条第5款。
[14] 《日本行政程序法》第20条。
[15] 《美国联邦行政程序法》第556条。
[16] 《美国联邦行政程序法》第557条。
[17] 《中华人民共和国行政处罚法》第42条。
[18] 王名扬：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第513页。
[19] 《日本行政程序法》第24、25、26条。
[20] 《德国行政程序法》第69条第1款。
[21] 《德国行政程序法》第71条。
关键词：言词审理，正当程序，行政程序，听证
行政程序言词审理制度指行政机关在调查案件事实、收集和核实证据、认定证据和案件事实、适用法律等应在当事人、利害关系人、证人和鉴定人参加的情况下，口头听取他们对证据和案件事实的意见，并准许他们进行交叉盘问和辩论的一种行政程序制度和原则。言词原则又称言词审理原则，它是与书面审理原则相对而言的，从诉讼行为角度看，它是指在庭审过程中，当事人以及法院的诉讼行为特别是质证、辩论、证据调查，都要求以言词的形式进行。[1]
按正当程序原则要求，行政机关作出不利于当事人决定之前要听取当事人和利害关系人的意见，听取他们的陈述或申辩。言词审理制度体现了正当程序原则的要求，将正当程序原则融入行政管理过程中。言词审理制度可以满足现代行政实体公正、程序公正和效率的价值要求，因此，相当多国家行政程序法都规定了言词审理制度。听证是一种比较正式的言词审理形式，二者有一些相似的地方，都要求行政机关听取当事人、利害关系人的意见，都是为了满足正当程序的要求。但言词审理不完全等同于听证，除听证外，言词审理还有很多比较简便的形式。另外，听证也不一定采用言词审理方式。本文对各国行政程序言词审理制度中言词审理规定方式及适用范围、主持人、参加人、审理程序和审理结果进行研究，探索行政程序言词审理制度的一些共同规律，找出各国行政程序言词审理制度中可以值得我国行政程序立法时借鉴的制度和原则，以求教于同仁。
一、言词审理规定方式及适用范围
从能够找到的各国行政程序法规定的情况来看，奥地利、美国、德国、日本、葡萄牙、韩国等国家在行政程序法中规定了言词审理制度。但各国规定言词审理的方式和言词审理的范围差异较大，各国规定言词审理的方式和范围有三种情况：
1.行政程序法直接规定应当实行言词审理的案件或行政决定类型。比较典型的是奥地利，奥地利普通行政程序法将行政程序分为需调查程序和不需调查程序，行政机关采用调查程序的，应当依职权或依申请进行言词审理。如果行政机关的裁决系基于法律、章程或团体协约所定的标准而决定金钱给付，或系急迫情形的紧急措施时，行政机关可以不经事前调查程序作出行政决定，此时行政机关不实行言词审理。如果当事人对行政机关未经调查程序作出的行政决定不服，可于决定作出后2周内向行政机关提出异议，此时原行政决定失去效力，行政机关在接获异议后2周内必须开始调查程序，调查也必须实行言词审理。[2] 日本行政程序法将行政行为分为依申请的行政行为、不利益行政行为、行政指导和申报，对前二者规定了言词审理。该法第10条规定，“行政机关对申请而为处分时，依法令应斟酌申请人以外第三人之利害，作为许认可等之要件者，如有必要，应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会。”对于不利益行政行为，规定了三类情况应当实行言词审理：拟为撤销许认可等之不利益处分时；将作出直接剥夺相对人资格或地方之不利益处分时；相对人为法人，命其解任职员之不利益处分时，命其解任从事相对人业务者之不利益处分或命其将会员除名之不利益处分时。除上述三种情况外，行政机关认为情形相当而应当采用言词审理的，也应当采用言词审理。[3]
2.其它法律对言词审理作出规定，行政程序法确认该规定。美国言词审理表现为听证程序，听证应用于规章制定或行政裁决案件。但对哪一些情况应当举行听证，不是由美国联邦行政程序法规定，而是由其它单行法律规定。行政机关举行听证一般应当采用言词审理方式，但在制定规章或者在裁决有关金钱或救济的请求或许可证的原始申请时，只要当事人不会因此受到不公正的侵害，就可以采用以书面形式提交全部或部分证据的程序，而不采用言词审理。[4] 德国行政程序法对一般行政程序不作言词审理的要求，但要式行政程序应当采用言词审理，要式行政程序是德国行政程序法以外的其它法律规定必须符合一定程序条件方能作出的程序。[5]]对于要式行政程序，有五类情况无需进行言词审理而由行政机关直接作出决定：决定的内容与所有参与人的申请完全一致的；参与人在规定期限内未对拟采取的措施表示反对的；行政机关将其不进行言词辩论而直接作出决定的意图告知参与人之后，参与人在规定的期限内未表示反对的；参与人均表示放弃言词审理的；因紧急情况，须采取不可延缓的措施的。[6] 韩国行政程序法则规定，行政机关作出行政决定时，有两类情况实施听证：其他法令等有规定实施听证之情形；行政机关认为必要之情形。[7]
3.行政程序法赋予行政机关选择适用言词审理的权力。各国除法律明确规定实行言词审理的案件外，一般均赋予行政机关选择适用言词审理的权力，行政机关选择适用言词审理一般有以下几种情况：需要用言词审理查清案件事实的；需要询问证人的；重大的行政行为等。葡萄牙行政程序法规定公共行政当局的机关，在形成与私人有关的决定时，尤其应举行相关听证，确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与。行政调查程序完结后，利害关系人有权于最终决定作出前获得听证的机会。但调查机关可以选择书面听证和口头听证的方式，葡萄牙是否实行言词审理由行政机关决定，法律并未作出强制性规定要求行政机关采用言词审理。[8]
我国行政处罚程序中的听证程序是言词审理的一种类型，从我国行政处罚法规定来看，实行言词审理的只是一些重大行政处罚，一般行政处罚则不能听证，只是要求行政机关听取当事人的陈述和申辩，言词审理范围是较小的。我国确定言词审理范围应当考虑言词审理的二重价值，即程序正义和查清事实，一方面要有利于保护行政相对人的程序权力，实现程序正义，另一方面要有利于行政机关查清案件事实。行政处罚法确定的“重大行为标准”是一个较好的标准，对于一些重大行政行为应当实行言词审理。另外，以下几类情况也应适用言词审理：行政裁判行为；行政机关拟拒绝的重要行政许可、确认和认证行为；案件事实查证困难的案件；需要证人证明的案件；涉及多个利害关系人的案件；行政机关认为需要实行言词审理的其它案件。关于言词审理的规定方式，可以采用三种方式：由行政程序法典规定言词审理范围的总原则和一些必须实行言词审理的案件；其它法律个别规定应当进行言词审理的案件；法律赋予行政机关选择适用言词审理的权力。我国还应建立一般言词审理与听证相分离的制度，对于重大行政决定应当采用听证这种形式要求较严格的方式，对于一般行政决定可采用形式较灵活的言词审理方式，且要求行政机关尽量采用一般言词审理。
二、言词审理主持人
言词审理主持人主持言词审理并根据言词审理进程制作言词审理笔录，对案件事实进行分析和认定，有的根据言词审理作出行政决定，有的可以作出初步行政决定或提出行政决定建议报告。
从各国情况看，言词审理主持人为行政机关一般工作人员、行政机关负责人、行政法官；有的国家要求言词审理主持人作出行政决定，有的国家仅规定言词审理主持人作出记录而不作出行政决定；有的国家规定由调查人员担任言词审理主持人，有的国家要求言词审理主持人与调查人员相分离；有的国家规定对言词审理主持人给予特殊的职务保护，以保证其公正的主持言词审理，有的国家将言词审理主持人与一般公务员相等同。归纳起来，各国言词审理主持人有以下两种情况：
1.言词审理主持人由专门人员担任。美国采用的就是此种做法，美国联邦行政程序法第556条规定：“主持听证的官员应是：1.机关；2.构成机关领导集体的一个或多个成员；3.根据本编第3105条规定任命的一个或几个行政法官。”根据这项规定，主持言词审理的官员或者是行政首长，或者是委员会的一个或几个成员，或者是行政法官。 但从美国行政实践来看，机关首长和委员会成员由于工作太多，很少亲自主持听证，依照行政程序法规定必须举行的正式听证，几乎全由行政法官主持。[9]行政法官的主持资格在任何时候均可以取消，但行政法官执行职务时，不受所在机关首长的直接控制，其地位几乎接近司法官员。
2.言词审理主持人由一般工作人员担任。目前，大多数国家采用此种做法。葡萄牙言词审理由调查机关组织进行，具体由调查机关的什么人主持言词审理，行政程序法并未明确规定，一般做法是言词审理由调查人员主持。[10]韩国行政程序法规定，听证由行政机关从所属职员或依总统令从具备资格者中选定的人员主持。行政机关应努力使听证主持人的选定得以公正进行；听证主持人独立执行职务，不因执行职务之理由，而受任何违反其意思的身份之不利益。韩国听证主持人并不作出行政决定，行政决定由行政机关作出，韩国实行听证主持人与行政决定人分离的制度，且听证的结果并不必然约束行政机关，行政机关只是“积极反映听证结果”。德国行政程序法规定，言词审理主持人为行政机关工作人员（委托法院询问证人或鉴定人的除外），为保证言词审理的效力和程序正义，未参加言词审理的人不能参与行政决定过程的表决。日本和奥地利对言词审理主持人无具体规定，凡行政机关的官员均可受行政机关的委托主持言词审理。
我国行政处罚听证主持人是行政机关非本案调查人员，听证主持人一般是行政机关法制机构工作人员，主持人主持听证后并不作出行政处罚决定，而是由行政机关负责人作出处罚决定。从我国的行政管理实际出发，我国一般案件言词审理应由案件事实调查人员主持，这样有利于调查人员查清案件事实并尽快作出处理；听证应由具有较系统法律知识的人员主持，实行调查人员与听证主持人分离的制度；在条件成熟的时候可以完善行政法官制度，由行政法官主持言词审理。不论由谁主持言词审理，为保障言词审理的效力和程序正义，言词审理主持人应当有权作出行政决定或者至少有权提出行政决定的建议。
三、言词审理参加人
哪些人能够作为当事人或利害关系人参加言词审理，在言词审理时享有什么样的权力，能否在言词审理程序中提出自己的主张和参加辩论，证人和鉴定人是否参加言词审理，这些在各国的规定是不一样的。
各国行政程序法都规定当事人和利害关系参加言词审理。即使像瑞士行政程序法仅规定当事人参加言词审理，未规定利害关系人参加言词审理，其行政程序法也对当事人作从宽解释，将当事人解释为权利或义务因行政处分所影响之人及其他可经由法律救济对行政处分表示不服之人、官署或组织。在对待利害关系人方面，各国规定有所差异。美国联邦行政程序法规定，有权参加行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。但间接利害关系人参加听证，不应妨碍行政机关的效率。 [11] 在德国，言词审理参加人包括：申请人及被申请人；行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人；行政机关拟与之或已与之订立公法合同的人；因行政程序的结果而利益受损害的人或程序结果对第三人有影响的，行政机关依职权或应请求，通知其参与言词审理的人。监督机关的代表或在行政机关从事培训的人员，可参加言词审理。没有参与人反对时，其他人的参加由审理主持人批准。奥地利普通行政程序法中所指的利害关系人是指请求行政机关执行职务或与行政机关的行为有关的人，奥地利行政机关负有通知利害关系人参加言词审理之责。葡萄牙行政程序中言词审理参加人为利害关系人，但利害关系人不仅包括利益直接受到行政机关活动影响的人，也包括分散性利益受到影响的人，如市民因行政活动造成或将会造成其诸如公共卫生、住所、、文化财产、环境、领土整治以及生活质量等基本权益严重受损的，居民因位于其所区域的某些公产受行政活动的损害。
对证人和鉴定人是否参加言词审理，各国行政程序法规定不一样。美国联邦行政程序法未规定询问证人和鉴定人制度，只规定当事人可以交叉盘问。日本行政程序法也未规定证人和鉴定人参加言词审理。瑞士行政程序法规定证人为言词审理参加人，未规定鉴定人参加言词审理。德国行政程序法规定证人和鉴定人负有在言词审理中进行陈述和接受询问的义务，但证人和鉴定人具备德国民事诉讼法第376、383、385和408条规定理由的不负有进行陈述和接受询问的义务。如果证人和鉴定人拒绝接受询问，行政机关可以嘱托行政法院或初级法院进行询问。奥地利行政程序中的言词审理参加人包括证人、鉴定人等，言词审理应传唤所有已知之利害关系人，以及必要之证人及鉴定人。
我国行政处罚法对言词审理参加人的范围规定得相当窄，仅当事人能够参加，其它利害关系人不能参加。根据我国的情况，与行政决定有利害关系的人应当有权参加言词审理，利害关系人包括直接利害关系人和间接利害关系人。有证人和鉴定人的案件，证人和鉴定人应当参加言词审理并接受其他参加人的询问。
四、言词审理程序
言词审理程序是行政程序中进行言词审理的步骤、方法、顺序的总称。各国言词审理程序的差异主要在于：言词审理是否公开；是否可以向当事人、证人和鉴定人发问和交叉盘问；审理笔录的制作和作用。
言词审理是否公开审理，各国有三种作法：不公开审理；原则上公开审理；当事人申请或主持人决定公开审理。德国行政程序法规定，言词审理不公开。[12]奥地利普通行政程序法规定了独立行政评议会的行政程序，规定其要实行言词审理，言词审理除基于善良风俗、公共秩序、国家安全、保护业务上及经营上之秘密，以及保护少年或当事人私生活，或证人之保障等理由外，应公开审理；独立行政评议会合议庭内的评议与表决，均不公开。[13]日本言词审理除行政机关认为应予公开的外，不公开审理。[14]韩国言词审理程序中，当事人等提出公开申请或听证主持人认为必要时可公开审理，但有显著阻碍公益或第三者之正当利益的可能时，不得公开审理。
根据当事人、证人、鉴定人等在言词审理中的作用，可将各国言词审理程序分为三类：主持人仅与参与人核对案件事实；当事人可向对方当事人或鉴定人发问；当事人间可交叉盘问。德国、奥地利、日本行政程序法都规定，言词审理时，主持人应当询问当事人或其他利害关系人的地位和代理权限；主持人应特别注意使当事人有机会提出一切与本案有关之观点和证据，并对其他利害关系人、证人、鉴定人所提出之观点，或被公认的事实，以及他人提出之申请或行政机关调查的结果，发表意见。而韩国行政程序法规定，当事人除可以陈述意见、提出证据外，还可向参加人及鉴定人提问。美国的听证程序包括证据提供和质证等一系列过程。美国联邦行政程序法则规定，在听证程序中，当事人有权用口头或书面证据提出其意见或辩解，有权提出反驳证据，也有权进行可能为全面查清事实真相所需要的交叉盘问。[15]
无一例外，各国行政程序法都规定言词审理必须制作笔录。笔当内容一般包括言词审理过程、审理的时间和地点、审理主持人及参与人的姓名、审理的标的及提出的申请、证人及鉴定人陈述的主要内容和勘验结论等，书面文件被指明作为附件并以附件载入言词审理记录的，视其等同于言词审理记录。奥地利行政程序法规定参与人的书面陈述及告知、言词审理终结前在言词审理外调查证据的笔录、报告、鉴定书等应附于笔录中，但言词审理参与人的声明不得以书面作出。奥地利行政程序法规定可以制作录音笔录。美国联邦行政程序法规定了案卷排他原则，根据案卷排他原则，案卷是行政机关作出行政决定的依据。案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定，包括初步性、建议性和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分。案卷还应当包括以下说明：就案卷中记载的所有实质性事实问题、法律问题或自由裁量权问题所作出的认定、结论及其理由或根据；有关规章、裁决令、制裁、救济或者其否决。[16]
我国行政处罚法规定听证依照以下程序组织：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。[17]
我国行政处罚法建立的是依当事人申请举行听证的制度，行政机关不依职权主动举行听证，为保护利害关系人的实体和程序权利，应当建立依申请和依职权进行言词审理并用的制度，特别是针对分散性利益保护的一些案件。行政处罚法确定的公开听证的制度是可行的，但考虑行政管理的复杂性，应由行政程序法和其他法律确定必须公开审理和不公开审理的案件，其他案件是否公开审理则赋予行政机关以裁量权。证人、鉴定人应当参加言词审理，并允许当事人或利害关系人向其发问，但主持人从效率角度考虑应当有措施控制言词审理持续的时间和步骤。审理笔录是记录言词审理过程和对重要事实进行认定的真实反映，我国宜借鉴美国联邦行政程序法的规定，明确规定笔录应当记载的内容和确定案卷排他性原则。
五、言词审理结果
言词审理是程序正义的重要表现，言词审理结果应当发挥重要作用，否则言词审理就毫无意义。
各国行政程序法一般都赋予言词审理结果对行政决定的约束效力。但这种约束效力的表现形式是不同的：一种情况是言词审理主持人作出初步决定；另一种情况是决定者受言词审理认定事实约束。
1.言词审理主持人作出初步行政决定。美国在摩根案中确立了“决定者必须听证”的原则。 决定者必须听证不能因此认为行政首长必须亲自主持听证，原因在于裁决争议仅是行政首长的一部分工作，除此之外行政首长还有诸如制订、执行政策和法规及处理日常事务的职责，要求行政首长必须主持听证则实际上不可能。美国联邦最高法院在摩根案件的判决中确认“证据可以由一个听证审查官员接纳”，这表明决定者必须听证原则中的听证具有抽象意义，即决定者必须以听证的记录作为根据，认真考虑各利害关系人提供的证据，必须符合实质意义的听证。美国联邦行政程序法规定，如果行政机关首长未主持接收证据，听证主持人应对案件作出初步决定。主持人作出的初步决定在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的申诉，该初步决定则无须经过其他程序而成为该机关的决定。当事人向行政机关申请复议时，行政机关首长应对初步决定进行复议，行政机关首长也可主动进行复议。听证主持人还可作出的一类决定是建议性决定，与初步决定相比，建议性决定只具有咨询性。美国联邦行政程序法第557条规定，“如果作决定的行政机关没有主持接收证据，主持听证的职员或依本编556条规定有资格主持听证的职员，应先提出一个建议性的决定。”初步决定适用于按常规方式作出决定的案件，建议性决定适用于新发展的领域，行政裁决具有开拓性质，听证官员只能对问题的解决提出建议，由行政长官作出决定。[18]
2.行政机关作出行政决定受言词审理认定事实约束。奥地利普通行政程序法并未规定像美国由听证主持人作出初步决定或建议性决定的制度，但奥地利普通行政程序法规定，行政决定作出前，应依言词审理程序确定主要事实；主文中应将审理之事务，当事人关于主要问题之申请等，尽量以简明文字释明。日本行政程序法规定，主持人于听证终结后，应尽速做成报告书，载明当事人等对不利益处分原因之事实所为之主张，有无理由之意见。并连同听证笔录，向行政机关提出。行政机关为不利益处分的决定时，应充分参酌听证笔录内容和主持人提出报告书中主持人意见。[19]德国行政程序法规定，行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。[20]委员会在商议及表决时，仅允许参加过言词审理的委员在场。在此种情况下，言词审理主持人就是决定作出人。[21]
我国行政处罚法仅规定了重大行政处罚行为的听证程序，但未规定听证对作出行政决定的效果。我国建立言词审理制度也应当强调言词审理结果的约束力，确定最终决定必须以言词审理确认的事实和理由为依据，由言词审理主持人作出初步决定或建议性决定，行政首长应当根据言词审理的笔录作出决定，确立案卷排他原则。
参考文献：
[1] 刘敏：《论直接言词原则与民事证据制度的完善》，载《证据法论坛》（三），中国检察出版社今年版。
[2] 《奥地利普通行政程序法》第39条第2款。
[3] 《日本行政程序法》第13条。
[4] 《美国联邦行政程序法》第554条第3款、第556条第4款。
[5] 《联邦德国行政程序法》第63条。
[6] 《联邦德国行政程序法》第67条。
[7] 《韩国行政程序法》第22条第1款。
[8] 《葡萄牙行政程序法》第102条。
[9] 王名扬：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第450页。
[10] 《葡萄牙行政程序法》第86、100和105条。
[11] 王名扬：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第425页。
[12] 《德国行政程序法》第68条。
[13] 《奥地利普通行政程序法》第67条第5款。
[14] 《日本行政程序法》第20条。
[15] 《美国联邦行政程序法》第556条。
[16] 《美国联邦行政程序法》第557条。
[17] 《中华人民共和国行政处罚法》第42条。
[18] 王名扬：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第513页。
[19] 《日本行政程序法》第24、25、26条。
[20] 《德国行政程序法》第69条第1款。
[21] 《德国行政程序法》第71条。