自由与规制：宗教治理方式比较之初步（下）_学术文章

　五、我国宗教治理方式鸟瞰

　我国现行的宗教治理模式发端于20世纪50年代，其间虽然经历运动的影响，但总的来说，仍然表现出极强的承继性。同时，我国的宗教治理模式也是我国党和政府宗教政策指导思想的体现。我国宗教事务的指导思想中的关键是“积极引导宗教与社会主义社会相适应。”（注释25） 而“积极引导宗教与社会主义社会相适应，就是要求宗教界人士和信教群众热爱祖国，拥护社会主义制度，拥护共产党的领导，遵守国家的法律、法规和方针政策；要求他们从事的宗教活动要服从和服务于国家的最高利益和民族的整体利益。（注释26） ”再者，我国宗教事务的治理模式同样也是我国整个公共事务治理模式的一部分，必然也受制于整个公共事务治理方式。

　上述三点因素决定了我国宗教治理方式具有其独特的品格，在当今世界宗教治理方式方面独具一格。

　（一）有关宗教事务的规范性文件层级较多

　中华人民共和国成立后颁布的四部宪法都明确规定我国公民有宗教信仰自由。我国1982年宪法第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教信仰进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

　除了宪法对宗教自由的规定外，到目前为止，还有30多件层级不同法律规范中规定了宗教管制问题。这些规定主要散见于《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》和《宗教社会团体登记管理实施办法》等规范性文件之中。实践中宗教管制的主要依据是一些位阶不高的行政法规、部门规章以及大量的政策为主。

　（二）政与教的纠葛

　政教分离原则要求有两个方面的要求：其一，禁止宗教非法干预政治；其二，要求政府不得建立教会、不得干涉个人的信教自由、也不得援助或者歧视任何宗教，不得参与宗教事务；不得给予宗教界上的特权。

　在我国宪法并未对政教分离原则作出明确规定。据说，20世纪80年代初全国人大常委会在讨论宪法草案中要不要直接规定政教分离原则时，有的委员提出，由于各国对政教分离原则存在不同理解，西方国家政教分离有很强的针对性，但在我国的针对性不强，而且我国宗教界人士有不少还在各级人大、政协参政议政，发挥作用，如果规定政教分离可能会引起歧义，因而直接规定“不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家制度实施的活动”，更符合我国的实际。（注释27）

　在我国，政教分离原则主要着重于宗教不得干预这一层意义之上。“我国实行宗教分离原则，任何宗教都没有超越宪法和法律的特权，都不能干预行政司法和等国家职能的实施。（注释28） ”

　在实践中，主要由两个问题值得注意。其一：我国宗教界的参政问题。在人大和政协当中，宗教界人士的代表和委员资格享有特殊的安排。党和政府处理于宗教界的关系时遵循“政治上团结合作，信仰上相互尊重”的原则。“广大宗教界人士在协商、参与国家立法和民主监督方面发挥着积极的作用。（注释29） ”

　其二，国家对于一些宗教团体、宗教院校从财政上都提供了大量的资助，国家对于有文物价值的寺观教堂的维护修缮也提供了大量的资金。“这些给予宗教优惠的措施都是实实在在的，也是国家宗教政策的组成部分”。（注释30）

　国家之所以给予宗教界这些特殊待遇的目的乃在于更能“体现社会主义国家政权是真正善待宗教的，能够把社会主义国家正确处理宗教事务的良好形象充分展现出来”。（注释31）

　（三）重视宗教活动的规制

　我国宪法和其他法律规范在规定公民公民享有宗教信仰自由的同时，还非常重视对宗教活动的规制，这是我国宗教治理的另一个重要特色。

　我国宪法宗教活动除了违反宪法第51条对公民行使宪法权利的总体限制-即在行使权利和自由时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利-外，宪法第36条还特别强调，国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教信仰进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。“

　宪法之外的其他规范性文件则对宗教活动的规制进一步深入和细化。这主要体现在：

　1、宗教活动应当在合法传教场所内进行

　其一、宗教场所的设立应符合法定条件。《宗教活动场所登记办法》第二条规定，设立宗教活动场所必须具备下列条件：（一）有固定的场所和名称；（二）有经常参加宗教活动的信教公民；（三）有信教公民组成的管理组织；（四）有主持宗教活动的宗教教职人员或者符合各宗教规定的人员；（五）有管理规章；（六）有合法的经济收入。

　同时，《宗教活动场所登记办法》第二条规定，宗教活动场所申请设立登记，应提交下列书面材料：（一）设立宗教活动场所的申请书；（二）该场所的有关资料和证件；（三）乡（镇）人民政府或城市街道办事处的意见。

　2、 宗教活动应当在宗教场所内进行。

　根据我国《宗教活动场所管理条例》第3 条规定，在宗教场所内正常的宗活动受法律保护。中共中央《关于我国社会主义时期宗教的基本观点和基本政策》第六部分明确指出：“任何宗教组织和教徒不应当在宗教活动场所以外布道、传教，宣传有神论。”（注释32）

　我国1989年颁布实施的《集会游行示威法》第2条第2款规定：“文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不适用本法”，因此我国信教公民的宗教集会活动不是由《集会游行示威法》调整，而是由其他法律法规如《宗教活动场所条例》等加以规范。我国公民正常的宗教活动一般在经政府登记批准的宗教活动场所内举行，因此宗教集会也应固定在这些场所内。

　我国《宗教活动场所管理条例》第7 条规定：“在宗教活动场所内，宗教活动场所管理组织可以按照国家有关规定经营销售宗教用品，宗教艺术品和宗教书刊，其中”国家有关规定“是指宗教活动场所经营销售的宗教书刊，须是经省以上政府宗教事务部门同意，报省以上新闻出版部门备案出版的宗教书刊。其经营销售的宗教用品和宗教艺术品，须是经当地政府工商管理部门批准生产经营的宗教用品和宗教艺术品。（注释33）

　3、传教人员应当合法。

　传教者应当是我国向政府申请登记并获得批准的合法宗教组织内部的宗教教职人员，如牧师、阿訇、方丈等，对于自封传道人的传教布道活动以及其他各种非法传教活动应坚持制止。（注释34） 同时，根据我国独立自主、自办教会的原则，外国人不得在我国进行传教活动，不得在我国散布宗教宣传品，在我国非宗教院校、工厂、企事业等非宗教活动场所讲经讲道等。（注释35）

　4、关于捐赠的规制

　关于境外宗教组织和个人对我国宗教活动场所及宗教团体的捐赠，根据1993年国务院宗教事务局下发的文件，只要不附带条件，不干涉我国宗教内部事务，宗教活动场所可以接受，并按照规定的权限办理报批手续。（注释36） 1991年中共中央、国务院《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》规定：“我国宗教团体和寺观受境外宗教组织和宗教徒的大宗捐赠，要经省一级人民政府或国务院宗教事务局批准”（注释37）

　1982 年中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本国策》第11部分指出：“要宗教团体和个人，不得以任方式向外国宗教团体和宗教人士索要财物。外国宗教组织提供的津贴和办教经费，我国一切宗教团体和宗教人士个人以及其他团体和个人都不应当接受。至于按照宗教习惯，外国宗教徒和国外侨胞、港澳同胞在我国境内对寺观教堂给予布施和奉献，寺观教堂可以接受；但是如系大宗捐献布施，即使可以肯定捐献者纯属出于宗教热忱而不附带任何条件，仍需经过省、市、自治区人民政府或中央主管部门批准方可由宗教团体出面接受。”（注释38）

　5、对外国人宗教活动的规制

　我国法律不允许外国人在我国境内进行宗教结社活动，《外国人宗教活动管理规定》第8 条规定：“外国人……不得在中国境内成立宗教组织，设立宗教办事机构，设立宗教活动场所或者开办宗教院校，不得在中国公民中发展教徒，委任宗教教职人员和进行其他传播活动。”该规定第3条规定，外国人如在我国法定的宗教活动场所讲经讲道，需经省、自治区、直辖市以上宗教团体的邀请。“

　4、对宗教结社的规制

　在我国，宗教团体的设立具有严格的条件限制。在我国当前，合法的全国性宗教团体有8个：即中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教教务委员会、中国天主教主教团、中国基督教“三自”爱国委员会和中国基督教协会等（注释39） ；分别代表着佛教、道教、天主教、伊斯兰教、基督教这五大宗教。“根据相关条件的限定，五大宗教以外的宗教在我国作为社会实体而得到法律的承认是相当困难的事情。”（注释40）

　我国1991年由国务院宗教事务局、民政部制定了《宗教社会团体登记管理实施办法》，规定宗教社会团体应“向政府民政部门申请登记”，（第2条）。该办法第四条规定了宗教社会团体登记的条件：（一）　有团体名称、办公地址和负责人；（二）　有不违反宪法、法律、法规的章程；（三）　有合法的经济来源；（四）　有可考证的、符合我国现存宗教沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规；（五）　组织机构的组成人员有广泛的代表性。

　另外《宗教社会团体登记管理实施办法》第七条规定，在同一行政区域内不得重复成立相同或相类似的宗教社会团体。第八条还规定宗教社会团体向登记管理机关提交的年度检查报告和有关材料，须同时报送该登记管理机关同级的政府宗教事务部门。

　我国目前合法的宗教团体有3000多个，全国性宗教团体8个，省级宗教团体164个，县级宗教团体2000多个（注释41） .

　（四）由专门的宗教行政机关主管宗教事务

　在我国，设有专门行政机关来管理宗教事务。在中央一级，在国务院下设立宗教事务局，负责管理宗教事务（注释42） .县级以上各级政府设立对口部门，负责本区域内的宗教管理事项。由于宗教管理机关以及其他行政机关在处理宗教事务上享有很大的自由裁量权，法院在宗教治理方面的作用不大。

　总体而言，我国宗教规制方式乃是立足于管制，从实用和功利的考量来规定宗教自由，进而形成了具有中国特色的宗教治理模式。

　六、结语

　我国宗教治理模式与宪政主义国家相比所体现的独特性有其特定观念背景和客观规定性，但这并不表明我们没有反思和借鉴的必要。构建宪政主义的政制乃是回应我国对外开放和内部市场化改革客观要求的必然选择。就宗教治理而言，应当认真思考并切实贯彻执政党在当今变革时代所提出“与时俱进”这一意义重大的宣言，对宗教治理方式进依照宪政主义的基本原则进行相应的改革。

　宪政主义有三条基本原则：有限政府（政府权力受到宪法和法律的限制）、责任政府（政府为其行为承担与法律责任）、人道政府（政府应尊重保护公民基本权利）。在宗教领域而言，其中有两点尤为值得关注：其一、真正基于个人主体自由来规定宗教自由，适度放松管制，收缩权力，从不应介入的事务中退出。

　其二，尽快制定一部宗教基本法律。宗教管制关乎宗教自由这一公民基本权利。由于宪法规范本身的原则性，同时我国是一个成文法传统国家，法院也不能像英美法系的法官那样，对宪法享有广泛的解释权，因而，即使宪法可以作为审判的依据，也仍然需要具体法律对宪法规定予以具体落实。更何况，当前我国宪法不能直接在个案中适用，作为司法审查的根据。

　因此，对宗教自由的保障和宗教活动的管制必须由法律进一步作具体、可操作性的规定。但是，90年代出台的宗教管制的几部行政法规和规章法律并非国家立法机关的正式法律，法律位阶过低。除此之外，宗教事务管制更多则是依据行政法规和规章之外的政策。因而，在实践中宗教管理仍然沿习过去依政策管理的模式，难免具有较强的随意性。因此，制定一部统一的《宗教自由与规制法》，对宗教管制行为进行系统规范，实有必要。这是依法治国的必然要求，不仅有利于保障公民宗教自由，也有助于促进社会稳定。

　参考文献：

　（1） s. hook （1967）， religion in a free society， lincoln： university of nebraska press， p.27.

　（2）（美）卡尔。a.魏特夫：《东方专制主义》（中文版），北京：中国社会出版社，1989年版，第3页-32页；第42-96页。

　（3）同上注，卡尔。a.魏特夫书，第119页。在此，阿拉伯世界的政教合一的体制不再赘述。

　（4）同上注，卡尔。a.魏特夫书，第119-120页。

　（5）参见（美）斯塔夫里阿诺斯：《全球通史-1500年以后的》，吴象婴、梁赤民译，上海社会院出版社1999年版，第354-355页。

　（6） 同上注，第333页。

　（7） everson v. board of education， 330 u.s. 1（1947）

　（8）（荷）享利·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐著：《成文宪法的比较研究》，华夏出版社，1987年版，第148页。

　（9）当然，由于政体的差异，有些国家情况不完全相同。比如在总统制或半总统制的美国、法国，国家与宗教可以说是完全分离的，而在英国、德国这两个议会至上的国家里，则情况有所不同。例如英国还有国教，德国则由国家征收宗教税。

　（10） wojciech sadurski （editing）， law and religion， new york： new york university press， p.vii.

　（11） 同前注林来梵书，第155-156页。

　（12） p.b.kurland（1978），the irrelevance of the constitution： the religion clause of the first amendment and the supreme court ， villannova law review，24，3—27，at wojciech sadurski （editing）， law and religion， new york： new york university press， part 1.

　（13） 同前注林来梵书，第156页；前引王世杰、钱端生书，第99页。

　（14）刘澎：《美国当代宗教》，社会文献出版社今年版，第282-285页。

　（15） 同上注刘澎书第279-281页。

　（16） 同上注刘澎书第281-282页。

　（17） wojciech sadurski （editing）， law and religion， new york： new york university press， p.xiii.

　（18） 同上注刘澎书第253-256页。

　（19） 参见前引刘澎书，第253-254页。

　（20） 同上注刘澎书，第285-286页。

　（21） lemon v. kurtzman 403 u.s.602（1971）。（quoted from） wojciech sadurski （editing）， law and religion， new york： new york university press， p.xviii

　（22） 密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1982年版，第63-63页。

　（23） 同前注林来梵书，第99—98页。

　（24） 同上注林来梵书，第99页。

　（25） 江泽民：《今年全国宗教工作会议上的讲话》，载《人民日报》今年12月13日第1版。

　（26） 马劲：《关于宗教立法若干问题的思考》（一），载《中国宗教》今年第8 期。

　（27）《中华人民共和国宪法最新释义读本》，湖南人民出版社1999年版。转引自前引马劲文。

　（28） 江泽民：《今年全国宗教工作会议上的讲话》，载《人民日报》今年12月13日第1版。

　（29） 参见前引马劲文

　（30） 同上注马劲文。另据统计，在政府的支持和帮助下“文化大革命”中遭到破坏的宗教设施得到了普遍恢复和修缮。截止1989年底，经各级政府正式批准恢复开放的寺观庙堂达4万余处。国家对一切宗教活动场所的房屋及占用土地免税，对于需要维修而又缺乏资金的寺观庙堂给予补助。据不完全统计，1980年以来，从中央财政拨给寺观庙堂的维修补助费（包括专项补助费）就达1.4亿元以上。其中仅维修西藏的布达拉宫，政府就拨款3500万元。各级地方政府也拿出相当一部分资金，用于寺观庙堂的维修。参见《〈中国的人权状况〈白皮书》学习材料》，红旗出版社1991年版，第23页。

　（31） 同上注马劲文

　（32）《新时期宗教工献选编》，宗教文化出版社1995年版，第64页。

　（33） 国务院宗教事务局《关于〈宗教活动场所管理条例〉若干条款的解释》，《宗教法规及宗教活动场所登记工作手册》，江苏省宗教事务局研究室编印，第46页。

　（34）《新时期宗教工献选编》，宗教文化出版社1995年版，第2 16页。

　（35）《外国人宗教活动管理》第8条。

　（36） 国务院宗教事务局：《关于〈宗教活动场所管理条例〉若干条款的解释》，《宗教法规及宗教活动场所登记工作手册》，江苏省宗教事务局研究室编印，第47页。

　（37）《新时期宗教工献选编》，宗教文化出版社1995年版，第217页

　（38）《新时期宗教工献选编》，宗教文化出版社1995年版，第70页。

　（39） 参见《中国的人权状况〈

  

白皮书〉学习材料》，红旗出社1991年版，第23页。

　（40） 参见前引马劲文。

　（41）《中国的人权状况〈白皮书〉》学习材料，红旗出版社1991年版，第23页。

　（42） 根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号），国家宗教事务局的主要职责是：（一） 研究提出有关宗教工作的方针政策，制定落实措施并组织实施。（二） 调查国内外宗教现状，掌握动态，研究宗教理论问题，提出政策性建议和意见。（三） 草拟宗教方面的法律、法规；制定部门规章和有关宗教工作的具体政策。（四） 依法保护公民宗教信仰自由，保护宗教团体和宗教活动场所的合法权利，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动。（五） 对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督；引导、促进宗教在法律、法规和政策范围内活动，防止不法分子利用宗教进行非法、违法活动。（六） 推动宗教界人士进行爱国主义、社会主义、拥护祖国统一和民族团结的自我教育，巩固和发展同宗教界的爱国统一战线，团结和动员广大信教群众为改革开放和经济建设服务。（七） 帮助宗教团体培养、教育宗教教职人员，办好宗教院校，搞好自身建设；办理宗教团体需由政府协助或协调的事务。（八） 组织、指导宗教政策和宗教法制的宣传工作。（九） 指导地方人民政府宗教事务部门的工作，协助地方人民政府及时处理宗教方面的重要问题。（十） 支持、帮助宗教界对外和对香港特别行政区及澳门、台湾地区的友好交往活动。（十一） 承办国务院交办的其他事项。

　　中国社会院法学研究所·杨俊峰