行政处罚——一个重要的行政法学范畴_行政处罚论文
行政处罚作为一个理论范畴，其核心内容是典型地反映了行政机关与相对一方在行政处罚的创设、实施和救济三个环节上既对立又统一、既冲突又平衡的权利义务关系及其矛盾运动过程。行政处罚以公平创设双方的权利义务开始，以充分保障处罚机关单方行使行政处罚权居中，以切实维护相对一方获得救济权结束，其间走过了一条从双方权利义务对等、到双方权利义务不对等、再到双方权利义务平衡的崎岖曲折之路。正是处罚机关与相对一方的权利义务在处罚实施和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在处罚的整个发展阶段上的对等性和平衡性；也正是这种行政机关与相对一方权利义务的内在发展规律，构成了行政法发展的动力和行政法学研究的核心。本文的整个论述正是在这一思路的基础上展开的。
行政处罚作为一个法律术语的处罚形式，人们已较为熟悉，但行政处罚作为一个理论范畴，法学界还缺乏深入研究。毫无疑问，将行政处罚作为行政法的一个理论范畴来研究，就既不能囿于成千上万的法律、法规和规章中关于行政处罚的规定，也不能局限于阐述行政处罚的一般理论和基本知识，更不能满足于罗列行政执法、行政复议和行政诉讼实践中的各类案例，而必须致力于揭示贯穿于行政处罚的创设、实施和救济全过程之中的一般规律，陷藏于纷繁复杂的行政处罚现象之后的基本原理，以及通过行政处罚这个窗口，探析存在于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼之中的一些重要的理论问题和实践问题，以为丰富我国的行政法学理论和推动我国的行政法制建设提供参考意见。
一、行政处罚范畴的理论性
行政处罚作为一个重要的行政法学范畴，其核心内容是典型地反映了行政机关与相对一方之间的既对立又统一、既冲突又平衡的权利义务关系及其矛盾运动过程。
传统的观点认为，行政法的显著特征之一，即是行政机关与相对一方权利义务的不对等性。但这只是问题的一个方面，即在行政执法阶段行政法特征的外化表现形式；问题的另一方面是，隐藏于全部行政法规范之后的是一条贯穿于行政立法、行政执法和行政诉讼之中的主线-行政机关与相对一方权利义务的平衡性。行政法的整个运行过程都是以这种权利义务的平衡为轴心的。行政法的运行以行政立法为起点，以行政执法为重心，以行政诉讼为终结。行政立法是公平分配行政机关与相对一方权利义务权的过程，行政执法是严格保障行政机关依法行使执法的过程，行政诉讼则是切实维护相对一方依法获得救济的过程。因此，虽然在行政执法阶段行政机关居于优益地位，但这种地位既要受到行政立法的事先规范，又要受到行政诉讼的事后控制，这就在整体上保证了行政机关与相对一方权利义务的平衡与对等。
英国著名行政法学家h.韦德教授精辟地指出：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”①可以这样认为，行政权与公民权（包括法人和其他组织的权利）的冲突和平衡是行政法学研究的主要内容，行政机关与相对一方的权利义务平衡关系是行政法学赖以存在和发展的理论基石。
行政权与公民权的冲突和平衡固然表现在很多方面，但作为典型体现这种特征的理论范畴则应首推行政处罚。从行政立法方面来看，行政处罚是出现最多的一种法律术语，凡涉及外部行政关系的法律、法规、规章中几乎都规定有行政处罚。从行政执法方面来看，行政处罚是使用频率最高、制裁程度最重、最有可能严重侵犯公民权利的一种行政执法手段。从行政诉讼方面来看，行政处罚是排在司法审查之首、且案件数量最多、受审查程度最严（法院可以有限度地加以变更）的一种具体行政行为。正因为如此，我们可以毫不夸张地说，行政处罚是研究行政机关与相对一方权利义务平衡关系的逻辑起点和关键内容，是构筑行政法学体系的一个基本理论范畴。
作为一个动态的发展过程，行政处罚由创设、实施和救济三个环节所构成。
创设是行政处罚三个环节中的第一个环节，是行政处罚的基础。只有以法的形式将处罚机关与相对一方的权利义务公平地确认下来，实现处罚机关与相对一方相互之间的权利义务平衡，以及它们各自权利义务之间的平衡，才能使行政权既得到保障，又受到控制；使公民权既得到保护，又受到约束，从而使行政处罚在现代法制的轨道内平衡地运行。因此我们说，没有立法上权利义务的平衡，就不可能有执法阶段和救济阶段权利义务的真正平衡。
实施是行政处罚三个环节中的第二个环节，也是最根本、最重要的中心环节。创高行政处罚不是目的，而是为了其得到最完全、最正确、最彻底的实施。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行。”②实践证明，实施行政处罚是比创设行政处罚更为艰巨的社会工程。创设虽然也必须是在深刻把握事物本身的客观规律的基础上才能较好地完成，虽然也有相当的难度，但它毕竟只是纸上对处罚机关和相对一方的权利义务进行分配，也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作；而实施则是将纸上的权利义务予以实现，是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突，它不仅需要一套自上而下庞大严密的执法机构和执法人员，而且涉及到12亿公民、几百万法人或其他组织的切身权益，这就决定了“执法必严”必将比“有法可依”更加困难，其目标的实现也必将经历一个更为漫长的进程。实施行政处罚的核心是充分保障处罚机关依法独立行使行政处罚权；实施行政处罚的过程也就是依法充分保障行政处罚权不受法外权力和其他法外因素干扰的过程。这是因为实施行政处罚是行政机关单方面意志的产物，不需要相对一方同意，而且一般均违背相对一方意愿；因此，行政机关没有充分的处罚权并独立予以行使，其意志就会因相对一方的抵制和其他方面的干扰而难以实现，就不可能保证行政处罚的有力实施，法定的权利义务也就只能是一纸空文。
救济是行政决罚三个环节中的第三个环节，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。立法虽然力图公平分配行政机关与相对一方的权利和义务，但却不能保证行政机关实施处罚的活动完全符合法律。因此，为了纠正行政机关实施处罚阶段的违法行为，平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差，保护相对一方的合法权益，必须建立行政处罚的救济制度。行政处罚的救济包括行政诉讼救济和行政复议救济两种方式，而尤以行政诉讼救济最为公正和重要。救济的实质在于确立了公民的诉权，建立了由专门机关审查行政处罚行为的机制。一个公理性的论断认为：没有诉权，就没有权利。这道出了权利保障的真谛。因为一种无法诉诸法律保障的权利，充其量只能是一种书面权利。由此可见，权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。与行政处罚实施阶段不同的是，在行政处罚的救济阶段，行政处罚机关与相对一方原先不对等的法律地位已相互易位；处罚机关由居于主导地位的一方变为被动的一方，相对一方由居于服从地位的一方变为优越的一方。行政处罚救济阶段处罚机关与相对一方法律地位的变化，反映了其保障重心的改变：保护公民权，控制行政权。
行政处罚的创设-实施-救济的整个发展过程，实质上是处罚机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。行政处罚以公平创设双方的权利义务开始，以充分保障处罚机关单方行使行政处罚权居中，以切实维护相对一方获得救济权结束，其间走过一条从双方权利义务对等、到双方权利义务不对等、再到双方权利义务平衡的崎岖曲折之路。正是处罚机关与相对一方的权利义务在处罚实施和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在处罚的整个发展阶段上的对等性和平衡性；也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律，构成了行政法发展的动力和行政法学研究的核心。
二、行政处罚范畴的实践性
任何一个成熟的理论范畴，都必然是对社会实践的正确和归纳，都必然有着十分丰富的实践内容。行政处罚也不例外。与其他行政行为相比，行政处罚几乎每时每刻都大量发生在行政管理的各个领域，具有“五多”的特征：一是处罚法规多。在数以万计的法律、法规和规章中，绝大部分都规定有行政处罚的条款。二是处罚机关多。计有公安、工商、税务、卫生、交通、环保、海关等几十个部门有行政处罚权。三是处罚数量多。如1991年仅北京市的交通处罚就有8000多万起。四是处罚种类多。据不完全统计，种类法律、法规、规章中所规定的处罚种类共有100余种；其中主要的有：警告、罚款、拘留、劳动教养、没收、吊销营业执照、责令赔偿损失、通报批评等。五是不服处罚的案件多。无论是在行政复议案件还是在行政诉讼案件中，不服处罚的案件都占据首位，其总量超过其他各类案件之和。
正是由于行政处罚具有这种涉及面广、承受面大、与公民关系密切、社会敏感度高等特点，且它贯穿于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼等各项制度之中，使它客观上成了衡量我国行政法制完善程度的重要实践尽度，以及观察行政法制发展趋势的一个窗口。通过它，我们既能看到我国行政法制的“硬件”状况-行政法制本身是否完善，又能看到行政法制“软件”状况-公民对行政法制完善程度的客观评价；既能看到我国行政法制建设的巨大进步，也能看到正日益阻碍这一进步的各种问题，以及解决这些问题的基本思路。可以毫不夸张地说，没有行政处罚制度的完善，就不可能有我国行政法制的真正完善。在现阶段，通过行政处罚制度，我们可以看到我国的行政法制建设正面临着下列几种成绩与问题并存的局面：
（一）立法发展较快与立法尚不完善并存
1978年以后，随着我国经济建设的迅速发展和改革开放的迫切需要，各级立法机关和行政机关制定了大量的法律、行政法规、地方性法规和行政规章，初步形成了以宪法为核心，以法律、法规和规章为构件的行政法体系，并在此基础上大体形成了较为完整的行政处罚体系，从而使我国的行政法制建设和行政处罚制度步入了有法可依的新的时期。在行政诉讼法颁布和实施之后，这一立法趋势又得到了进一步加强，特别是将中央行政规章上升为行政法规，将地方行政规章上升为地方性法规的立法浪潮正方兴未艾。在总体肯定这一立法趋势的前提下，也应当看到已经制定的规范性文件中确有一部分质量不高，且突出地表现在与行政处罚有关的规定上。
表现之一：法律、法规、规章之间不够配套、协调性较差，有的甚至互相矛盾和抵触。
表现之二：立法上重实体规范，轻程序规范，从而导致我国行政执法程序很不健全，即使少数单行法律、法规、规章中有一些程序性规定，也不够具体和统一。
表现之三：法律规定过于笼统和原则，精疏有余，细密不足，导致法律的可操作性和可执行性都较差。
表现之四：立法技术尚不完善，某些规范性文件的整体结构不够完整，法律规定的逻辑结构不够严密，法律术语使用不当，语言表述尚欠准确，等等，从而既损害了法律的严肃性，又引起了处罚实施上的混乱。
（二）执法成绩较大与执法质量不高并存
随着我国行政法制建设中有法可依局面的逐步形成，行政执法工作也取得了较大成绩，初步形成了有执法机关、有执法人员、有执法手段的较为完整的行政执法体系，并较好地维护了经济秩序和社会秩序。如根据国家药政局统计，1985年至1986年上半年全国共发生假劣药物案件1亿8千万起。经过严格实施《中华人民共和国药品管理法》以后，假劣药物案件大幅度回落，到1990年全年只发生了1万3千多起，收效明显。但是也必须看到，我国的行政执法状况还不尽如人意，而尤以行政处罚较为突出。
表现之一：执法不严现象相当普遍，执法机关该罚的不罚，该重罚的轻罚，甚至出现执法人员与相对一方讨价还价、妥协罚款的情形。
表现之二：执法中滥施处罚、贪赃枉法现象较为严重。一方面是执法不严，另一方面却是滥用处罚权，不该罚的被罚，该轻罚的受重罚。更有甚者，有少数执法人员公然索贿受贿，以权谋私，用处罚权做交易。这些现象无疑极大地损害了执法机关和执法人员的形象，污染了执法的社会环境。
表现之三：多头执法、重复处罚现象时有发生，既扰乱了执法机关的职能分工，又影响了行政处罚的声誉。
表现之四：部分执法人员素质不高，直接影响执法质量。
（三）救济制度确立与救济问题较多并存
行政复议和行政诉讼制度的确立，无疑是对行政执法予以事后监督的十分有效的措施。它标志着作为我国行政法制重要内容的“违法必究：，已不仅包括对公民的违法必究，而且包括对行政执法机关和行政执法人员的违法必究。这是一个巨大的进步和了不起的法制成就。但同时也必须看到，行政复议和行政诉讼制度毕竟刚刚建立，各方面尚不完善，存在的问题较多。
表现之一：行政复议机构尚未全面设立，行政复议人员也未全部到位，从而影响了行政复议工作的全面展开。
表现之二：行政复议的公正性欠缺，权威性不够，从而在一定程度上影响了行政复议的声誉。
表现之三：人民法院在行政审判上顾虑较多，不敢大胆行使司法审查权。
表现之四：公民、法人和其他组织尚不敢大胆行使诉权，行政诉讼案件比例不高，行政诉讼渠道不畅。
以上立法、执法与救济三个方面成绩与问题并存的局面突出地说明，我国的行政管理正进入艰难的从人治向法治转变的历史时期。而行政处罚作为这一特定历史时期的一项具体的行政法律制度，既展示了其自身正不断由不完善趋于完善的发展过程，也反映了整个行政法制正不断从不完善走向完善的趋势。
而我们要最大限度地发挥行政处罚的正面效应，就必须以权利义务关系为核心，从行政处罚的创设、实施、救济三个环节入手，完善这三个环节的法律制度，主要是行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等各项法律制度，从而将处罚机关与相对一方在特定阶段权利义务的形式对立转化为整个阶段权利义务的实质统一。为此，就必须既依法保障行政机关实施行政处罚，又对其加以严格控制；既依法要求相对一方履行行政处罚所赋予的义务，又充分保障其获得救济的权利；既大力提高行政执法人员的执法水平，又不断增强广大公民的法律意识。这既应是我国正在制定的综合性的行政处罚法的立法宗旨，也应是防止行政处罚滑向行政机关滥施处罚或相对一方拒不受罚两个极端的唯一正确途径。
三、行政处罚范畴的表述形式
综上所述，我们认为，行政处罚作为行政机关行使行政权的一个极其重要的手段，既为现代社会所必需，又为现代法制所制约。我们不能设想如果行政机关不拥有处罚权，社会经济秩序仍能得到有效维护；同时，我们也不能设想如果没有严格的法律约束和诉讼保障，行政处罚仍能得到公正实施。正是从这个意义上，我们可以说，“没有处罚就没有秩序”，而“没有救济就没有处罚”；二者应当成为我们研究行政处罚的出发点和落脚点。
但令人遗憾的是，在几乎所有关于行政处罚的概念中，却无一反映处罚与救济之间的这种相互依存关系。各种行政处罚概念在措辞或表述上尽管可能有这样或那样的差别，但都无一例外地将救济排斥在其构成要件之外。这既同行政处罚产生的原意不吻合，也同行政机关与相对一方的权利义务平衡关系相背离。产生这种现象的原因可能是由于我们忽视了行政处罚的创高、实施、救济三位一体的关系，将研究的重心局限于行政处罚的实施，附带涉猎于行政处罚的创高，基本忽略了行政处罚的救济，以至在行政诉讼法已经颁布和实施的今天，理论归纳也仍然没有跟上实践的步伐，没有表现出必要的概括性和前瞻性。这种现象一方面不利于行政机关对行政处罚手段的准确把握，容易误使其将行政处罚简单地视为可以随意惩治公民的手段，从而可能导致滥施处罚或专横处罚；另一方面也不利于公民对行政处罚内涵的正确理解，容易诱发其与行政机关的对立情绪，从而可能导致抵制处罚或抗拒处罚。
正确的实践有赖于正确的理论指导，而正确的理论则建立在正确的范畴之上。因此，如何给行政处罚范畴作一个准确、完善的表述，就决不是毫无意义的文字游戏，而是进行的理论研究并以其成果指导实践的基本前提。为此，笔者根据本文的研究思路，也试图给行政处罚范畴作如下简略表述：所谓行政处罚，是指国家行政机关和其他行政主体依法对违反行政法规范的公民、法人或其他组织所实施的、被处罚者有权申请救济的一种行政惩戒措施。该定义既将行政处罚与刑事处罚、民事处罚、行政处分、行政强制执行和行政强制措施等概念区别开来，又将行政处罚的法律依据、实施过程和救济保障三个环节联系起来，因而显得较为完整和全面。
通过对行政处罚范畴的研究，我们可以看出，行政处罚决不是一个无多少研究价值的简单的行政法学概念和行政法律制度，而是构筑行政法学理论和行政法制大厦的基本细胞，有着十分丰富的理论内涵和实践内容，通过对它的深入解剖，可以达到以小见大、以点带面、以微观反映宏观的目的，从而使我国的行政法学理论和行政法制建设建立在更加坚实的范畴研究的基础之上。
参考文献：
①[英]h·韦德《行政法》，1982年版第6页。
②庞德《法理学》，1959年版第1卷第353页。
行政处罚作为一个法律术语的处罚形式，人们已较为熟悉，但行政处罚作为一个理论范畴，法学界还缺乏深入研究。毫无疑问，将行政处罚作为行政法的一个理论范畴来研究，就既不能囿于成千上万的法律、法规和规章中关于行政处罚的规定，也不能局限于阐述行政处罚的一般理论和基本知识，更不能满足于罗列行政执法、行政复议和行政诉讼实践中的各类案例，而必须致力于揭示贯穿于行政处罚的创设、实施和救济全过程之中的一般规律，陷藏于纷繁复杂的行政处罚现象之后的基本原理，以及通过行政处罚这个窗口，探析存在于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼之中的一些重要的理论问题和实践问题，以为丰富我国的行政法学理论和推动我国的行政法制建设提供参考意见。
一、行政处罚范畴的理论性
行政处罚作为一个重要的行政法学范畴，其核心内容是典型地反映了行政机关与相对一方之间的既对立又统一、既冲突又平衡的权利义务关系及其矛盾运动过程。
传统的观点认为，行政法的显著特征之一，即是行政机关与相对一方权利义务的不对等性。但这只是问题的一个方面，即在行政执法阶段行政法特征的外化表现形式；问题的另一方面是，隐藏于全部行政法规范之后的是一条贯穿于行政立法、行政执法和行政诉讼之中的主线-行政机关与相对一方权利义务的平衡性。行政法的整个运行过程都是以这种权利义务的平衡为轴心的。行政法的运行以行政立法为起点，以行政执法为重心，以行政诉讼为终结。行政立法是公平分配行政机关与相对一方权利义务权的过程，行政执法是严格保障行政机关依法行使执法的过程，行政诉讼则是切实维护相对一方依法获得救济的过程。因此，虽然在行政执法阶段行政机关居于优益地位，但这种地位既要受到行政立法的事先规范，又要受到行政诉讼的事后控制，这就在整体上保证了行政机关与相对一方权利义务的平衡与对等。
英国著名行政法学家h.韦德教授精辟地指出：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”①可以这样认为，行政权与公民权（包括法人和其他组织的权利）的冲突和平衡是行政法学研究的主要内容，行政机关与相对一方的权利义务平衡关系是行政法学赖以存在和发展的理论基石。
行政权与公民权的冲突和平衡固然表现在很多方面，但作为典型体现这种特征的理论范畴则应首推行政处罚。从行政立法方面来看，行政处罚是出现最多的一种法律术语，凡涉及外部行政关系的法律、法规、规章中几乎都规定有行政处罚。从行政执法方面来看，行政处罚是使用频率最高、制裁程度最重、最有可能严重侵犯公民权利的一种行政执法手段。从行政诉讼方面来看，行政处罚是排在司法审查之首、且案件数量最多、受审查程度最严（法院可以有限度地加以变更）的一种具体行政行为。正因为如此，我们可以毫不夸张地说，行政处罚是研究行政机关与相对一方权利义务平衡关系的逻辑起点和关键内容，是构筑行政法学体系的一个基本理论范畴。
作为一个动态的发展过程，行政处罚由创设、实施和救济三个环节所构成。
创设是行政处罚三个环节中的第一个环节，是行政处罚的基础。只有以法的形式将处罚机关与相对一方的权利义务公平地确认下来，实现处罚机关与相对一方相互之间的权利义务平衡，以及它们各自权利义务之间的平衡，才能使行政权既得到保障，又受到控制；使公民权既得到保护，又受到约束，从而使行政处罚在现代法制的轨道内平衡地运行。因此我们说，没有立法上权利义务的平衡，就不可能有执法阶段和救济阶段权利义务的真正平衡。
实施是行政处罚三个环节中的第二个环节，也是最根本、最重要的中心环节。创高行政处罚不是目的，而是为了其得到最完全、最正确、最彻底的实施。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行。”②实践证明，实施行政处罚是比创设行政处罚更为艰巨的社会工程。创设虽然也必须是在深刻把握事物本身的客观规律的基础上才能较好地完成，虽然也有相当的难度，但它毕竟只是纸上对处罚机关和相对一方的权利义务进行分配，也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作；而实施则是将纸上的权利义务予以实现，是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突，它不仅需要一套自上而下庞大严密的执法机构和执法人员，而且涉及到12亿公民、几百万法人或其他组织的切身权益，这就决定了“执法必严”必将比“有法可依”更加困难，其目标的实现也必将经历一个更为漫长的进程。实施行政处罚的核心是充分保障处罚机关依法独立行使行政处罚权；实施行政处罚的过程也就是依法充分保障行政处罚权不受法外权力和其他法外因素干扰的过程。这是因为实施行政处罚是行政机关单方面意志的产物，不需要相对一方同意，而且一般均违背相对一方意愿；因此，行政机关没有充分的处罚权并独立予以行使，其意志就会因相对一方的抵制和其他方面的干扰而难以实现，就不可能保证行政处罚的有力实施，法定的权利义务也就只能是一纸空文。
救济是行政决罚三个环节中的第三个环节，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。立法虽然力图公平分配行政机关与相对一方的权利和义务，但却不能保证行政机关实施处罚的活动完全符合法律。因此，为了纠正行政机关实施处罚阶段的违法行为，平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差，保护相对一方的合法权益，必须建立行政处罚的救济制度。行政处罚的救济包括行政诉讼救济和行政复议救济两种方式，而尤以行政诉讼救济最为公正和重要。救济的实质在于确立了公民的诉权，建立了由专门机关审查行政处罚行为的机制。一个公理性的论断认为：没有诉权，就没有权利。这道出了权利保障的真谛。因为一种无法诉诸法律保障的权利，充其量只能是一种书面权利。由此可见，权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。与行政处罚实施阶段不同的是，在行政处罚的救济阶段，行政处罚机关与相对一方原先不对等的法律地位已相互易位；处罚机关由居于主导地位的一方变为被动的一方，相对一方由居于服从地位的一方变为优越的一方。行政处罚救济阶段处罚机关与相对一方法律地位的变化，反映了其保障重心的改变：保护公民权，控制行政权。
行政处罚的创设-实施-救济的整个发展过程，实质上是处罚机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。行政处罚以公平创设双方的权利义务开始，以充分保障处罚机关单方行使行政处罚权居中，以切实维护相对一方获得救济权结束，其间走过一条从双方权利义务对等、到双方权利义务不对等、再到双方权利义务平衡的崎岖曲折之路。正是处罚机关与相对一方的权利义务在处罚实施和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在处罚的整个发展阶段上的对等性和平衡性；也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律，构成了行政法发展的动力和行政法学研究的核心。
二、行政处罚范畴的实践性
任何一个成熟的理论范畴，都必然是对社会实践的正确和归纳，都必然有着十分丰富的实践内容。行政处罚也不例外。与其他行政行为相比，行政处罚几乎每时每刻都大量发生在行政管理的各个领域，具有“五多”的特征：一是处罚法规多。在数以万计的法律、法规和规章中，绝大部分都规定有行政处罚的条款。二是处罚机关多。计有公安、工商、税务、卫生、交通、环保、海关等几十个部门有行政处罚权。三是处罚数量多。如1991年仅北京市的交通处罚就有8000多万起。四是处罚种类多。据不完全统计，种类法律、法规、规章中所规定的处罚种类共有100余种；其中主要的有：警告、罚款、拘留、劳动教养、没收、吊销营业执照、责令赔偿损失、通报批评等。五是不服处罚的案件多。无论是在行政复议案件还是在行政诉讼案件中，不服处罚的案件都占据首位，其总量超过其他各类案件之和。
正是由于行政处罚具有这种涉及面广、承受面大、与公民关系密切、社会敏感度高等特点，且它贯穿于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼等各项制度之中，使它客观上成了衡量我国行政法制完善程度的重要实践尽度，以及观察行政法制发展趋势的一个窗口。通过它，我们既能看到我国行政法制的“硬件”状况-行政法制本身是否完善，又能看到行政法制“软件”状况-公民对行政法制完善程度的客观评价；既能看到我国行政法制建设的巨大进步，也能看到正日益阻碍这一进步的各种问题，以及解决这些问题的基本思路。可以毫不夸张地说，没有行政处罚制度的完善，就不可能有我国行政法制的真正完善。在现阶段，通过行政处罚制度，我们可以看到我国的行政法制建设正面临着下列几种成绩与问题并存的局面：
（一）立法发展较快与立法尚不完善并存
1978年以后，随着我国经济建设的迅速发展和改革开放的迫切需要，各级立法机关和行政机关制定了大量的法律、行政法规、地方性法规和行政规章，初步形成了以宪法为核心，以法律、法规和规章为构件的行政法体系，并在此基础上大体形成了较为完整的行政处罚体系，从而使我国的行政法制建设和行政处罚制度步入了有法可依的新的时期。在行政诉讼法颁布和实施之后，这一立法趋势又得到了进一步加强，特别是将中央行政规章上升为行政法规，将地方行政规章上升为地方性法规的立法浪潮正方兴未艾。在总体肯定这一立法趋势的前提下，也应当看到已经制定的规范性文件中确有一部分质量不高，且突出地表现在与行政处罚有关的规定上。
表现之一：法律、法规、规章之间不够配套、协调性较差，有的甚至互相矛盾和抵触。
表现之二：立法上重实体规范，轻程序规范，从而导致我国行政执法程序很不健全，即使少数单行法律、法规、规章中有一些程序性规定，也不够具体和统一。
表现之三：法律规定过于笼统和原则，精疏有余，细密不足，导致法律的可操作性和可执行性都较差。
表现之四：立法技术尚不完善，某些规范性文件的整体结构不够完整，法律规定的逻辑结构不够严密，法律术语使用不当，语言表述尚欠准确，等等，从而既损害了法律的严肃性，又引起了处罚实施上的混乱。
（二）执法成绩较大与执法质量不高并存
随着我国行政法制建设中有法可依局面的逐步形成，行政执法工作也取得了较大成绩，初步形成了有执法机关、有执法人员、有执法手段的较为完整的行政执法体系，并较好地维护了经济秩序和社会秩序。如根据国家药政局统计，1985年至1986年上半年全国共发生假劣药物案件1亿8千万起。经过严格实施《中华人民共和国药品管理法》以后，假劣药物案件大幅度回落，到1990年全年只发生了1万3千多起，收效明显。但是也必须看到，我国的行政执法状况还不尽如人意，而尤以行政处罚较为突出。
表现之一：执法不严现象相当普遍，执法机关该罚的不罚，该重罚的轻罚，甚至出现执法人员与相对一方讨价还价、妥协罚款的情形。
表现之二：执法中滥施处罚、贪赃枉法现象较为严重。一方面是执法不严，另一方面却是滥用处罚权，不该罚的被罚，该轻罚的受重罚。更有甚者，有少数执法人员公然索贿受贿，以权谋私，用处罚权做交易。这些现象无疑极大地损害了执法机关和执法人员的形象，污染了执法的社会环境。
表现之三：多头执法、重复处罚现象时有发生，既扰乱了执法机关的职能分工，又影响了行政处罚的声誉。
表现之四：部分执法人员素质不高，直接影响执法质量。
（三）救济制度确立与救济问题较多并存
行政复议和行政诉讼制度的确立，无疑是对行政执法予以事后监督的十分有效的措施。它标志着作为我国行政法制重要内容的“违法必究：，已不仅包括对公民的违法必究，而且包括对行政执法机关和行政执法人员的违法必究。这是一个巨大的进步和了不起的法制成就。但同时也必须看到，行政复议和行政诉讼制度毕竟刚刚建立，各方面尚不完善，存在的问题较多。
表现之一：行政复议机构尚未全面设立，行政复议人员也未全部到位，从而影响了行政复议工作的全面展开。
表现之二：行政复议的公正性欠缺，权威性不够，从而在一定程度上影响了行政复议的声誉。
表现之三：人民法院在行政审判上顾虑较多，不敢大胆行使司法审查权。
表现之四：公民、法人和其他组织尚不敢大胆行使诉权，行政诉讼案件比例不高，行政诉讼渠道不畅。
以上立法、执法与救济三个方面成绩与问题并存的局面突出地说明，我国的行政管理正进入艰难的从人治向法治转变的历史时期。而行政处罚作为这一特定历史时期的一项具体的行政法律制度，既展示了其自身正不断由不完善趋于完善的发展过程，也反映了整个行政法制正不断从不完善走向完善的趋势。
而我们要最大限度地发挥行政处罚的正面效应，就必须以权利义务关系为核心，从行政处罚的创设、实施、救济三个环节入手，完善这三个环节的法律制度，主要是行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等各项法律制度，从而将处罚机关与相对一方在特定阶段权利义务的形式对立转化为整个阶段权利义务的实质统一。为此，就必须既依法保障行政机关实施行政处罚，又对其加以严格控制；既依法要求相对一方履行行政处罚所赋予的义务，又充分保障其获得救济的权利；既大力提高行政执法人员的执法水平，又不断增强广大公民的法律意识。这既应是我国正在制定的综合性的行政处罚法的立法宗旨，也应是防止行政处罚滑向行政机关滥施处罚或相对一方拒不受罚两个极端的唯一正确途径。
三、行政处罚范畴的表述形式
综上所述，我们认为，行政处罚作为行政机关行使行政权的一个极其重要的手段，既为现代社会所必需，又为现代法制所制约。我们不能设想如果行政机关不拥有处罚权，社会经济秩序仍能得到有效维护；同时，我们也不能设想如果没有严格的法律约束和诉讼保障，行政处罚仍能得到公正实施。正是从这个意义上，我们可以说，“没有处罚就没有秩序”，而“没有救济就没有处罚”；二者应当成为我们研究行政处罚的出发点和落脚点。
但令人遗憾的是，在几乎所有关于行政处罚的概念中，却无一反映处罚与救济之间的这种相互依存关系。各种行政处罚概念在措辞或表述上尽管可能有这样或那样的差别，但都无一例外地将救济排斥在其构成要件之外。这既同行政处罚产生的原意不吻合，也同行政机关与相对一方的权利义务平衡关系相背离。产生这种现象的原因可能是由于我们忽视了行政处罚的创高、实施、救济三位一体的关系，将研究的重心局限于行政处罚的实施，附带涉猎于行政处罚的创高，基本忽略了行政处罚的救济，以至在行政诉讼法已经颁布和实施的今天，理论归纳也仍然没有跟上实践的步伐，没有表现出必要的概括性和前瞻性。这种现象一方面不利于行政机关对行政处罚手段的准确把握，容易误使其将行政处罚简单地视为可以随意惩治公民的手段，从而可能导致滥施处罚或专横处罚；另一方面也不利于公民对行政处罚内涵的正确理解，容易诱发其与行政机关的对立情绪，从而可能导致抵制处罚或抗拒处罚。
正确的实践有赖于正确的理论指导，而正确的理论则建立在正确的范畴之上。因此，如何给行政处罚范畴作一个准确、完善的表述，就决不是毫无意义的文字游戏，而是进行的理论研究并以其成果指导实践的基本前提。为此，笔者根据本文的研究思路，也试图给行政处罚范畴作如下简略表述：所谓行政处罚，是指国家行政机关和其他行政主体依法对违反行政法规范的公民、法人或其他组织所实施的、被处罚者有权申请救济的一种行政惩戒措施。该定义既将行政处罚与刑事处罚、民事处罚、行政处分、行政强制执行和行政强制措施等概念区别开来，又将行政处罚的法律依据、实施过程和救济保障三个环节联系起来，因而显得较为完整和全面。
通过对行政处罚范畴的研究，我们可以看出，行政处罚决不是一个无多少研究价值的简单的行政法学概念和行政法律制度，而是构筑行政法学理论和行政法制大厦的基本细胞，有着十分丰富的理论内涵和实践内容，通过对它的深入解剖，可以达到以小见大、以点带面、以微观反映宏观的目的，从而使我国的行政法学理论和行政法制建设建立在更加坚实的范畴研究的基础之上。
参考文献：
①[英]h·韦德《行政法》，1982年版第6页。
②庞德《法理学》，1959年版第1卷第353页。