人民检察院行使行政复议权之我见_行政复议
[摘 要] 在我国，行政复议制度由于存在种种弊端，在实践中不能发挥应有的作用，因此行政复议制度有进行改革的必要。其中，行政复议机构的设计不合理是造成该制度难以发挥有效作用的重要因素，本文在吸取古今中外的先进理论和宝贵经验的基础上，对行政复议机构进行了大胆合理的重新构建：设想将行政复议机构纳入检察院，由检察院行使行政复议权，并进一步阐述了这种构想的合法性和合理性。
[关键词] 行政复议，检察院，监督权
我国的行政复议制度自实行以来，在保障公民合法权益、加强行政机关自我监督等方面取得了明显的成效。但衡量一个制度的价值的标准不仅在于该制度现实作用的有无，而且还在于其作用的大小，更要看其发展前景如何，也即生命力的大小。行政复议制度总体上是好的，但同时本身存在着不可克服的弊端，并随着实践的发展逐渐暴露出来，在很大程度上遏制了该制度的生命力，使其在实践中越来越难以发挥有效作用。其中，行政复议权的不适当配置或者说行政复议机构的不合理设置是行政复议制度举步维艰的根源。
一、现行复议体制存在的最大弊端：行政复议机构的不合理设置
《行政复议法》第3条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”又据《行政复议法》第三章的规定可知，行使行政复议权的机关是被申请人的上级行政机关或被申请机关本身，具体行使行政复议权的机构是复议机关所在的附属机构。复议机构是复议机关的内部组成机构，在人事、财政等方面完全隶属于复议机关，其行为代表复议机关的意志。一句话，行政复议权由行政机关行使。
笔者以为，行政机关行使复议权，复议机构隶属行政机关，这种设计在理论上缺乏合理性，在实践中缺乏有效性，这是行政复议制度走向完善、取得更大发展的巨大障碍。
㈠行政机关行使行政复议权违反了“任何人不能当自己的法官”的原则。这项原则是西方民主国家古老的法治格言，其基本精神已为世界各国所认可和尊重。行政机关上下级之间是领导与被领导的关系，是隶属关系，可以说它们相互之间缺乏真正意义上的独立性，可以视为一个系统。复议机关根据相对人的申请，受理行政案件，审查与判断一个行政行为的合法性与合理性，作出一个具有法律效力的决定，直接影响着公民的合法权益，因此，行政复议又具有同行政诉讼性质相似的准司法性。上级行政机关裁判下级行政机关的行政行为，也即系统内部的自我裁决，更有甚者某些行政机关还可以自己作自己的复议机关，如《行政复议法》第14条规定的国务院部门和省级人民政府，意味着行政机关自己可以裁判自己的行为，这样就不能避免公众对结果的公正性产生合理的怀疑，那么我们对于实践中行政复议案件的稀少就不足为奇了。
㈡行政复议机关与被申请人之间有千丝万缕的联系，当然包括业务关系和人事关系，还有人际关系及其它利益关系。因为业务关系，下级行政机关的行政行为常常是受上级行政机关的指示或者向上级行政机关请示而作出的，那么复议机关能自己改变自己的决定吗？因为人事关系，上下级之间的人员特别是领导变动频繁，倘若下级机关的领导晋升为上级机关的领导，他能愿意改变自己原来的决定吗？因为人际关系，上下级之间的官员交往密切，有些甚至私交过密，当然这有助于相互协调与配合以提高行政效率，但另一方面又不可避免地产生徇私枉法官官相护的违法行为。我国是礼仪之邦，礼仪反映在人际交往上是一种传统美德，如果运用在政治交易上，却是腐败的温床。腐败，是历代统治阶级屡禁不止的政治顽症，也是当今影响我国社会主义政治文明的毒瘤。尽管产生腐败的因素是多元的，但是体制的不完善是造成腐败的直接原因。复议机关裁决下级行政机关的行政行为必然产生利益冲突，利益、人情、关系是造成腐败的首要因素，是影响行政复议制度发展的最大桎梏。
因此，在实践中，复议机关对复议案件的纠正率并不高。据工商行政管理部门的统计，1995——1999年间，全国8951件行政复议案件，结果维持的案件有3546 件，占总案件的40%，除了不予受理、撤回、撤销和变更的以外，其中纠正率仅占复议案件的19%.一种审查监督制度存在的合理性，很大程度上取决于这种制度对被申请人的行为的纠错率的大小。由此可以看出，行政复议机关的作用远远没有发挥出来。造成这种现象的原因有哪些？当然，复议机关为避免自己当被告，是其作出“维持”决定的一个因素，而复议体制存在的问题却是最根本的原因。
㈢及时、便民、效率，被认为是行政复议制度的重要功能，以区别于行政诉讼制度，然而这一优势功能却常常被淹没在错综复杂的领导审批程序中。行政机关的领导体制加重了程序的复杂化。以县级人民政府为例，复议决定的审批程序为：法制局长——政府办公室分管副主任——办公室主任——分管县长——常务副县长 ——县长，因而复议期限常常被延长，因而效率并不高。试想，将信将疑的公民因惧怕诉讼的漫长而委曲求全地去请求复议机关及时地解决争议，而不得不放弃追求法律公正，然而复议机关缓慢的办事效率不能不让申请人望而却步和后悔莫及。
㈣复议机构的非独立性和复议机构人员的非专业性决定了复议结果的非公正性。我们知道，裁判公正的前提是裁判机关和裁判人员的独立与中立，不受任何外来因素的影响和干扰，而我国受理行政复议的专门机构是负责法制工作的机构，该机构是行政机关的附属机构，无论在财政还是人事上都受行政机关的控制和约束，缺乏独立性和中立性。并且复议机构的人员大都是兼职人员，且不具备法律专业知识，法律素质较低，因此说，期待他们作出公正合理的裁决简直是天方夜谈。
㈤经济走向全球化成为世界发展的必然趋势，这种趋势要求作为调整人们行为规则的法律不得不日渐趋同，各国的立法不得不与国际接轨。尤其是我国入世后，面临一系列的法律修订与完善的紧迫任务，其中，设置公正独立的行政复议机构来审查有关行政行为是我国入世议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。 那么我国目前的行政复议机构的设计显然不适应时代的要求，而我国的行政复议制度受到严峻挑战并屡次受到其它国家的指责，就是不可避免的事情了，因此，我国的行政复议制度已经到了非改不可的地步了，行政复议机构脱离行政机关已成为时代发展的必然。
二、目前我国学界对复议机构归属的探索
对于我国行政复议制度的改革出路问题，我国法学界的许多学者已经进行了深入的探讨和研究，并提出许多改革方案，大体说来有以下几种：
㈠建立独立的行政法院，将行政复议制度归属行政诉讼制度。这是改革步伐最大的一种方案，可以说是脱胎换骨的大手术。行政法院独立于普通法院，是受理行政争议的专门法院，既不受行政机关的干预，又不受普通法院的管辖，能够独立自主地裁判案件，能够保障法院对行政机关的有效监督和审查。但笔者以为该制度尽管先进，但不适合中国国情。我们知道，法国是世界上实行行政法院制度最典型最完备的国家，而法国建立行政法院有其独特的历史与现实的原因：⒈18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的“三权分立” 学说是建立行政法院的理论基础。⒉行政法院也是法国大革命中资产阶级与封建贵族斗争的产物。而中国不存在这些因素，不同于法国的背景和体制。如果我们机械地模仿法国，在行政机关与法院之间另设一个机关，一方面，势必造成机构的臃肿和人财物的浪费，与精简机构提高效率的原则背道而驰，在实践中也是力不从心的；另一方面，行政法院权力的强大，必然会出现如何监督和控权的问题，其中的关系难以理顺。
㈡复议机构的位置和地位不变，但与复议机关在人事与财政上独立。这种主张主要是行政实务部门的工作者提出的，建议行政复议机构不脱离行政机关，只是在财务与人事方面独立。笔者以为这种改革的力度太小，不能使复议机构真正摆脱与行政机关的藕断丝连的关系，在某些方面和某种程度上仍然受行政机关的控制，因此，让复议机构对抗强大的行政机关无疑是以卵击石。
㈢将复议机构并入法院。这种主张在理论与实践中都是不足取的。一个请求行为一旦进入法院，就要受到《行政诉讼法》的调整，即意味着该种行为要受到审查、起诉与审判等严格程序的限制，这等于取消了行政复议制度，使行政复议的立法目的不相吻合。同时，大量的案件进入法院，必然加重法院的工作量，增加司法成本，降低诉讼效率，造成案件积压，不利于相对人权利的及时救济。另外，目前中国法官专业知识的局限性和素质能力的有限性难以满足行政领域的专业技术特点。
㈣借鉴英国的行政裁判所，设立独立的行政复议机构，脱离行政机关的控制，独立进行行政复议，向同级人大负责并受其监督。英国的行政裁判所是指，在普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政争议及其它争议的准司法机构。英国行政裁判所独立于行政机关，能够比较公正地作出裁决，并且程序简便灵活，能及时地解决行政争议。笔者以为，这种制度的构建理念值得学习，其中的程序设计也值得借鉴，但是在现有国家机构以外另行设置一种新的机构是不足取的。首先是财政成本问题，机构的增加势必带来管理成本的提高；其次是权力定位问题，一种既独立于行政机关又独立于司法机关也不是检察机关的机构是何性质的国家机构？地位如何？一系列问题都无法解决；再次是权力监督问题，如何制约和监督这种机构？人大监督，但目前没有法律依据和可操作的程序。
当然还有一些学者的设想，在此不再赘述，大体说来这些设想都有一定的合理之处，但同时都存在一些无法克服的缺点，或隔靴搔痒不解决根本问题，或脱离中国的实际国情，在实践中是不可取的。
三、一种全新的构建：将复议机构归属检察院
近几年，司法界和学术界围绕检察权的职责范围发生了诸多争论，有的人主张通过改革和完善的形式进一步巩固现有检察权；也有的人认为中国现有检察权的权限太大，并存在许多不合理因素，应当加以削减；还有人甚至主张将检察权分解，取消检察院。我们知道，我国检察院制度不同于世界大多发达国家的检察制度，具有中国特色。英美法系国家的检察院一般隶属行政机关，具有行政性质；大陆法系国家的检察院一般隶属法院，具有司法性质，而我国的检察院既不隶属于行政机关又不从属于法院，是一种独立的国家机关。我国检察权的存在与定位是与宪法的规定和国家的体制分不开的，是依靠自己的司法实践经验创立的，同时又是对历代检察制度的继承与发展。因此，笔者以为，我们不仅不能取消检察院，还要加强检察院的建设，不是说要加大检察院的权力，而是要研究如何完善检察院的监督权，研究如何切实有效的发挥检察院的监督作用。笔者建议将行政复议机构并入检察院，由检察院行使行政复议权，就是对改革检察院发挥检察权的一种理论探讨与实践尝试。
㈠检察院行使行政复议权是宪法赋予检察院法律监督权的具体体现和实际运用。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”由此我们只能把我国的检察权的性质定位为法律监督权，既不是行政权，也不是完整意义上的司法权，还不能说兼有司法权和行政权，这是我们研究国家机关之间关系的前提和基础。这里的法律监督，是指检察机关为了保障宪法和法律正确、统一的实施、而对国家机关、国家工作人员和公民执行法律和遵守法律的情况，进行的监察、督促活动。结合法理，我们可以将检察院的法律监督划分为三类：司法监督、执法监督和守法监督。司法监督是在理论与实践中最成熟的一种，即检察院的审判监督，监督对象是人民法院的审判权。守法监督是指对公民、法人和其它组织遵守法律的情况进行的监督，现在只是一种理论上的研究而无实际操作的程序，尚需加强。执法监督，简单地说就是检察机关对行政机关执行法律的活动进行的监督。此前我们没有具体的执法监督的制度保障，我们应该重视执法监督制度的建设。合理有效的执法监督能够保障行政机关依法行政，减少或避免违法的行政行为对公民的侵害；相反，如果执法监督仅仅作为一个口号提出，而没有一个可以实际操作的机制，只能是空中楼阁可视而不可用。检察院在执法监督中占有重要角色，充分发挥检察院的执法监督功能是建立法治政府、推行廉正建设的重要保障。检察院行使行政复议权就是执法监督的重要体现，设计这样一个有效监督机制是制约行政权的重要举措，具有重要的现实意义，而不是异想天开。
㈡我们为什么要特别强调对行政权的监督呢？因为这是现代民主与法治理论的必然要求。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力制约权力。” 如何使国家权力能够得到良性运行？西方近代启蒙思想家的回答是“以权力制约权力”，如今“三权分立”是西方发达国家权力分配与运行的有效良药，并获得极大成功。尽管“三权分立”不适合我们的社会主义中国，但是“以权力制约权力”的精神应该为我们吸收和借鉴。
在我国，“权力制衡”理论与实践应该得到发展与加强。在理论上，我国是社会主义国家，国家的性质决定了立法权高高在上，而不是与审判权、行政权并列，同时，检察权是一种独立的并列于审判权和行政权的法律监督机关，而不象西方检察院的地位那么微弱，我们的三种权力也需要“分立”，也需要制衡，检察院的设置就是权力制衡的产物，因为只有分立与制衡，才能保障依法办事，只有分立与制衡，才能遏制欲望的滋生，也只有分立与制衡，才能不至于滥用权力和超越权力。我们的三种权力的分立与制衡在性质和内容上不同于西方国家的“三权分立”，但我们可以吸收其中的原则与精神，在我国，立法权之下的行政权、审判权和检察权应该既要分工明确，又要相互制约，既要相互配合，又要相互监督，共同向人民代表大会负责，向人民负责。在实践中，权力高度集中和官僚主义严重是社会主义国家制度发展中容易滋生的孪生兄弟，长期的经济使公权力本位的意识占据了统治阶级的思想，实践中容易造成权力高度集中，势必破坏社会主义民主政治，阻碍社会主义市场经济的发展；权力的过度膨胀容易产生官僚主义，随之而来的是党政机关干部的腐败，必然破坏党在人民群众中的威信和形象。如何治疗现实中存在的问题？西方哲人已告诉我们：分权与制衡，以权力制约权力，防止权力过度膨胀，达到权力平衡。列宁在晚年洞察到权力过分集中带来的危机，提出了权力制衡的措施，其中一项就是改组工农检察院，加强检察院的监督作用，这是列宁为实现其权力制约思想所进行的最主要的实践活动，也是其晚年进行的体制改革中最大胆的尝试。 [7]
在这三种权力中，行政权对人们的权益产生危险的可能性最大，原因有：⒈ 由行政权的特点决定的。行政权具有主动性，可以主动干预人们的生活，一旦侵害发生就可能无法弥补；行政权追求效率，一旦走向极端可能会偏离公正；行政权提倡自由裁量，其行为的合理性就很难得到保证，并且极易发生滥用职权和超越职权的违法行为。⒉ 行政权的范围非常广泛。一个人从出生到死亡无时无刻不受到行政权的干预，从工作到学习到生活，无处不见行政的踪影。行政权范围的广泛性决定了行政权影响人们生活的重要性和侵害人们权益的可能性。⒊ 行政机关的立法权太大。据统计，改革开放以来的十几年间，全国人大及其常委会共制定280多部法律，而国务院制定了700多行政法规，是权力机关的两倍多，并且立法范围非常广泛，还常常接受权力机关的授权立法。[8]总之，政府的权力有膨胀的趋势。市场经济已成为世界经济发展的总趋势，而市场经济的健康发展要求建立有限政府，防止行政对于市场的过多干预。因此，加强对行政权的监督是保障市场经济健康持续发展的必然要求，也是保护公民合法权益、建设文明的根本需要。
目前，我国国家机关对行政权的监督方式很多，大体有以下几种：⒈国家权力机关对行政权的监督。目前还是一种理论上的研究，无具体的法律依据。⒉监察部门对行政权的监督。监察部门是依附于政府的职能部门，在对本级政府和上级政府的监察中是软弱无力的，其法定的权限极小，提出的监察建议也没有太大的强制力。[9]⒊行政机关内部的自我监督。这种监督主要依靠主体的素质与觉悟，缺乏机制制约，效果是微乎其微的。⒋司法机关对行政权的监督。主要体现在行政诉讼制度的司法审查程序上，我们不能否认司法监督的重要性，但是我们也应该考虑到仅靠司法审查来监督行政行为的局限性，法院在人事财政等方面的非独立性决定了司法审查的软弱性，案件集中在法院必然造成司法成本的巨大消耗，因为行政专业的技术性，法院不能越俎代庖任意变更行政机关的行政行为。⒌检察机关对行政权的监督。据刑事诉讼法，检察院可对国家工作人员的职务犯罪进行侦察并提起公诉，这种监督与其说是对行政权的监督，不如说是对个人行为的监督。再者，这种监督仅限定在对犯罪行为的监督，而对行政机关的违法行为如何监督呢？一般来说，一个犯罪行为固然比一个违法行为对社会产生的危害要大，但是行政机关的违法行为在数量上要比犯罪行为多得多，因而违法行为对公民的危害就更不容忽视。而目前检察院对于行政机关的监督力度还不够，而且还有弱化的趋势，仅靠行使侦察国家工作人员刑事犯罪的权力还不能有效监督和制约行政权。此前，仅有检察机关监督百官的理论，而无有效机制的保障，是造成检察权对行政权监督力度不够的重要因素之一，而将行政复议权归属检察院则是弥补这一不足的重要举措。
㈢我国古代发达的御史制度对于我们今天建设中国特色社会主义的检察制度会有某些启发意义。监察御史制度作为一项正式的制度是在秦朝确立的，皇帝之下“三权分立”：行政、军事和监察，被称为“三公”，御史制度的主要作用就是为了削弱相权。隋唐时期，御史与丞相、审判权“三权分立”，独占鳌头。至元代，御史台的地位非常高，忽必烈这样来比喻御史台的作用：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台为朕医两手。此其重台之旨，历世遵其道不变。”[10] 明清两代，御史监察制度达到完备，都察院的职责非常广泛，包括：纠弹百官、监督行政、建议国政、接受诉讼、鞠审重案、监督官吏考课、监督科举考试等职权。我国御史制度的作用最突出地表现在两个方面：一是监督百官（对抗行政权），二是监督诉讼（对抗审判权）。虽然我国古代监察制度不是现代意义上的检察制度，而且我国近现代检察制度也并不是直接从古代法制中发展而来的，而是清末修律时“中学西用”的产物和苏联社会主义检察制度的翻版，但是我们既然要建设中国特色社会主义的法治，就不能机械地照搬照抄与我们国情不同的西方乃至原苏联的法律制度，就不能不立足于本土吸收我国古代御史制度中的合理因素。我国古代的御史制度是适应了高度中央集权制度的发展的，与行政、审判一起构成皇帝的“三套车”并驾齐驱，相互制约，相得益彰，能更好地为天子服务，因此可以说御史能够活跃在舞台两千余年而不衰，自有其存在的理由。其中，我们不应忽视御史监察权对行政权的监督作用，御史在历朝历代的舞台上对于行政权的膨胀与肆虐，对于官吏的飞扬跋扈与结党营私，在很大程度上起到遏制作用。今天，在单一制的社会主义中国，人民代表大会权力至上，也即人民至上，政府、法院、检察院向人民负责，这就必然要求三种权力必须相互制衡，相互监督，才能更好地为人民服务。检察权如何行使对行政权的监督？我们的祖先没有解决好这个问题，他们尽管已经重视到检察权的作用，并把它提到极高的地位，但并未设计出一套完善而有效的运行机制，因而虽然制度完备，但仍然不能避免走向腐朽与衰亡的命运。那么，今天摆在我们面前的课题就是如何更好地发挥检察院对行政权的监督作用，这一问题的研究与探索对于建设有中国特色社会主义检察制度具有重要意义。
㈣判断复议机构归属的合理性，要看两个标准：一是摆脱行政机关的控制，以保证裁决的公正性；二是独立于法院，以保证复议的效率性。如前所述，英国的行政裁判所即符合这两个标准，英国的行政裁判所是介于行政与司法之间的一种权力机构，既独立于政府又独立于法院，其在解决行政争议中的地位与作用日益显著，大大减轻了法院行政诉讼的负担，是行政诉讼不可缺少的辅助机构[11].在我国，我们无须再人为地设置一种机构来承担这种角色，因为人民检察院即处在这样的位置上，我们充分利用现有的资源，何乐而不为呢？
㈤将复议机构归入检察院符合现阶段国家机构改革的要求和检察院自身的特点。根据当前的行政复议法的规定，行政复议机关众多，再加上复议机构本身的人员繁杂，因而复议机构人员总量庞大，这样势必造成机构臃肿，资源浪费，加重国家负担，降低行政效率，而检察院承担行政复议权符合机构精简的改革要求。另一方面可以充分发挥检察院自身的优势：⒈检察院的检察人员具有法律专业知识，可以独立判断行政行为的合法性与合理性。⒉检察院承担侦察行政官员犯罪的职务便利，具有专业优势和证据资源。前面已经论述，刑事诉讼法赋予检察院对国家工作人员的刑事侦查权，这样检察院就比较地了解行政权的特点和内容；并且可以把刑事侦查取得的证据与行政复议的证据有效结合起来，互相交流，互相配合，资源共享，既避免了跨部门调查取证的困难，提高了工作效率，又有利于形成一个防治和惩处行政官员的违法犯罪行为的严密屏障和监督体系。
四、检察院行使行政复议权在实践中应重点把握的几个问题
⒈管辖问题。既然行政复议机构归属检察院，那么行政复议的管辖权也应相应地调整，这主要涉及级别管辖的问题。根据检察院的设置特点，可以依据同级复议的原则。就是说，基层人民检察院受理相对人对县级以下行政机关的行政行为的复议申请，市级人民检察院受理公民对市级行政机关的行政行为的复议申请，省级人民
检察院受理公民对省级行政机关的行政行为的复议申请，最高人民检察院受理公民对国务院及国务院各部委的行政行为的复议申请。
⒉复议机构人员的组成问题。将行政复议机构归入检察院，在检察院可设立行政复议局。行政复议局的人员应具有两个特点：一是具有法律专业知识，二是具有行政技术专业知识。为了能更好地利用资源，笔者建议选拔原行政复议机构的工作人员充实人民检察院的复议机构，由原来的具备行政专业技术知识的行政复议机构人员和具有法律专业知识的检察官组成，采取考试与聘请相结合的录用方式，考试包括司法考试和公务员考试，择优录用，聘请人员主要是离退休的行政高级官员，必要时可从相关职业中聘请专门人员参加行政复议。
⒊监督问题。或许有人会对检察权的膨胀产生担忧，这是不必要的，因为检察院的领导体系是垂直领导，上级检察院领导和监督下级检察院，上级检察院可以对下级检察院的不作为和违法行为进行变更或撤消，甚至可以直接受理下级检察院拒绝受理的复议申请。而宪法第133条关于“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责” 的规定则是人民检察院正确行使监督权的体制保障。
⒋在复议实践中应坚持的法律原则。⑴ 当事人自由选择原则。保障当事人自由选择行政复议或行政诉讼，是当事人意思自治原则在行政法中的体现。因此，原则上应取消复议前置，尤其是在检察院行使复议权后，复议前置就更没有存在的必要了，是由检察院自身具有行政性质的特点决定的。⑵ 司法最终审查原则。这一原则已为世界所公认，其基本精神是一切争议只有经过法院的最终裁判才发生法律效力。基于这一精神，我们就应该取消复议终局制度，给当事人一个充分救济的权利，一个追求公正裁判的机会。由此可知，检察院也可以当被告，这也是审判机关监督检察机关的一个重要表现。⑶ 复议独立与中立原则。检察院独立行使法律监督权是宪法赋予的基本权利，那么检察院独立行使行政复议权，保持中立的立场，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，是保证复议决定公正合法合理的前提。⑷ 效率与公正兼顾原则。公正是人类追求的最基本的法的价值之一，是诉讼制度的灵魂，而效率是行政复议制度区别于行政诉讼制度的最大的特点之一，也可以说是复议制度的生命。英国有句古老的格言：“迟来的正义为非正义。”[12]因此，我们应在行政复议制度中最大限度地追求“及时的公正”。
参考文献：
王学政：《论我国行政诉讼与行政复议制度之创新》，《中国法学》，今年第4期。
马怀德：《行政复议法评介：行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》，1999年第4期。
《中华人民共和国加入议定书》，第2条（d）司法审查。
王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社， 第11—12页。
程荣斌主编：《检察制度的理论与实践》， 中国人民大学出版社， 第86页。
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[7] 列宁：《列宁全集》，人民出版社，1995年版。
[8] 李林：《关于立法权限划分的理论与实践》，《法学研究》，1998年第5期，第70页。
[9] 陈修敏：《磨砺“权力制衡”之剑—试论行政监督中的以权制权》，《行政与法》，今年第2期。
[10] 田兆阳：《古代御史监察体系与分权制衡》，《甘肃行政学院学报》，1999年第1期。
[11] 王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社， 第300—302页。
[12] 陈光中 王万华：《论诉讼法与实体法的关系—兼论诉讼法的价值》，《诉讼法论丛》第1卷，法律出版社，第8页。
辽宁大学法学院·张弘 张刚