监察专员制度比较研究——兼论合并信访制度、建立人大监察专员制
摘要：本文在对监察专员制度分析的基础上，比较研究了瑞典、英国、法国、香港等国家和地区的监察专员制度，提出我国应合并信访制度、建立人大监察专员制度。
关键词：监察专员；信访；人大监察专员
半个世纪以来，行政权不断扩张其权力行使的疆域，传统意义上的监督方式已难以对付一个强有力的而且有可能走向专制的政府。“绝对的权力导致绝对地腐败”，行政权的存在及膨胀必然会侵害公民的权益。作为对行政权监督方式的一种补充，监察专员（ombudsman）制度应运而生。
监察专员制度宪法实践和政府体制，18今年起源于瑞典，最先传入北欧；二战后遍及西欧、英联邦各国、美国、亚洲、非洲的国家和地区。今天，全世界有80多个国家和地区设立了监察专员制度。监察专员（ombudsman）是瑞典语，原意是指“代表”、“专员”或“受托人”，在此是指“由议会选举产生的、具有相对独立地位的、依公民投诉或依职权专门负责对行政机关及其公务人员的不合法、不合理行为实施监察的受任者。”监察专员制度以一种非司法的手段来达到规制行政权、保护公民权的目的，是一种扩大行政救济内涵并有助于行政救济民主化的新制度。
一、监察专员制度的和思想内涵
从历史上看，公民一直希望能有一位独立的官员或机构，以便向其反映行政机关及其官员所犯下的错误和不公正，监察专员正是针对这种需要而产生的。早在16世纪就有这样一种制度，公民有权通过向国王请愿来状告大臣所犯下的错误和不公正。在议会产生之前，这种请愿制度为公民提供了影响公共服务和政府行使权力的唯一途径。在议会产生之后，法庭权取代了请愿制度，虽然公民向国王倾诉不满的情况减少了，但是却没有中断，实际上议会和议会代表却收到很多投诉。从的观点来看，监察专员制度代表着法庭监督权的继续和加强，监察专员的责任、在宪法制度中的地位以及其工作方式都使视监察专员是宪法制度中的司法成份的继续、发展和加强为一件很自然的事情。
从思想方面上看，监察专员概念是建立在人民主权、分权制衡、基本人权基础上的概念。监察专员由议会选举产生，并作为议会的代表来履行职责，监察专员制度有利于立宪政府概念的存在和加强。此外，监察专员制度也加强了分权原则，有利于牵制平衡制度，是“以权制权”的实例。
二、监察专员制度的理论基础
法治国思想所孕育出来的行政机关的一切权力应以合法和合理为依据，即必须遵循依法行政的原则。但是，在现代法治国家，由于行政职能不断扩大，行政机关越来越多地干预经济和社会生活，期待任何行政行为都能保持客观公平与适当似乎是非常困难的。那么，在行政行为违法或不当在所难免的情况下如何完善监督方式以充分保障公民权就成为一个迫切需要解决的问题。这也正如瑞典前首席议会监察专员ulf lundvik所说的：“即使在管理得很完善的国家里，从最好方面讲，或由于当局对事业的过分热心，或由于其他较低级的动机，如滥用职权，侵犯人民的权益等，总是可能发生的。在现代化的社会里，行政权的扩张确实存在一种现实的危险。在日益增多的机关工作人员中，无能的、过分热心的、办事不公道、不老实的大有人在。因而，如何控制当局和官员的活动，如何监督他们守法和公道地办事，就成了一个十分迫切的现实问题。”
虽然许多国家早以运用议会监督、司法审查、行政程序、行政监察、请愿、声明异议、诉愿、行政上的损害赔偿与损失补偿等救济方式加以弥补和矫正，但是事实上这些方式并不是都能按照其创设的目的和宗旨迅速、有效、公正地发挥作用，公民也并不是都能充分利用这些方式。
1、由于授权立法的大量存在，行政机关所广泛享有的“准立法权”削弱了议会在立法创制方面的权力，使议会监督方式受到冲击。
2、司法审查方式作为一种事后的、消极的、被动的方式，不能在事前积极主动地加以防患，而且这种方式耗费大量的人力、物力、财力，还涉及到时限、管辖、当事人适格与否等问题，并且在“民不与官争”的社会心理作用下公民也不愿意采用这种方式；同时，由于行政机关具有“准司法权”、行政优先评价权（“判断余地”理论）、行政裁量权，也使司法审查的密度相对缩小；况且有些国家的司法审查仅限于法律问题而不涉及事实问题、仅限于具体行政行为而不涉及抽象行政行为、仅限于合法性问题而不涉及合理性问题。
3、简易行政程度大量采用，行政机关草率地作出行政决定屡见不鲜，严重侵犯了公民的程序权利，并最终侵犯公民的实体权利。
4、声明异议、诉愿等行政上的内在救济方式，有违“任何人均不得作为自己案件法官”的原则。
因此，为弥补上述救济方式的欠缺，对公民权利予以充分救济，监察专员制度应运而生。
1、监察专员在政治上保持中立，超然于政治之外就会远离上的干涉。
2、监察专员是“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”，为公众所尊重和信任。其客观公正地履行职责，不仅能充分发挥固有的作用，还可以消除公民对行政机关的不当攻击以正视听。
3、监察专员独立于立法、司法、行政之外，不履行立法、司法、行政职责，也无权作出裁决或变更其他机关的决定，仅能依公民投诉或依职权对行政机关及其公务人员的不合法、不合理行为进行调查和处理，在调查和处理的基础上提出建议，其建议不具有拘束力、强制力，更缺乏执行力，但是是一种具有权威性的专家意见、是基于善意作出的，而且会影响公众舆论，所以行政机关基于自身利益的考虑都非常重视，一般都会采纳其建议。因此，从这个意义上讲，监察专员不仅是“公民之保护者”，而且也是“官吏之保护者”。
三、监察专员制度比较研究
世界各国的监察专员制度虽有共通之处，但基于一国国情、宪政体制、行政管理、法律制度和组织结构等，在监察专员的任命程序、组织形态、职权行使、结案方式等具体制度方面差异极大。
（一）瑞典议会监察专员（the parliamentary ombudsman）
1713年瑞典国王karlⅫ设置了一个以国王最高专员为首的官署，以保证法律法令的实施和监督公务人员履行其对国家的义务。这是监察专员的滥觞。18今年瑞典议会废除了暴君gustafⅣ，通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的宪法（即《政府组织法》）。根据该宪法规定，由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一名担任内政监察专员（ombudsman for civil affairs），其职责是以议会代表的身份“监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对其在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉”。监察专员任期4年，可以连选连任，只有议会才有权罢免；任满不再连任时，恢复原职或退休。1915年又任命了一名军事监察专员（military ombudsman）。1968年内政监察专员和军事监察专员合并成为一个由3名地位相等的监察专员组成的议会监察专员公署。1976年再一次重组时，监察专员的人数增至4人，其中一人为首席监察专员。现在的瑞典监察专员不仅有议会选举产生的也有政府委派的和民间团体聘请的，从中央到地方各级政府都可以设置，而且还有了更加专业化的监察专员，如市场政策监察专员、反托拉斯监察专员、男女同工同酬监察专员、新闻监察专员等。
监察专员的监督对象涵盖所有的中央和地方权力机构及其工作人员，同时还包括其他一切行使公共权力的机关和人员。但是，议会成员、政府首脑、内阁部长、地方政府长官、司法总长等不受监察专员的监督，任何一个监察专员也不受其他监察专员的监督。
根据《政府组织法》第12章第6条第1款的规定，监察专员的任务是“负责根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督”。具体而言，体现在：
1、监察专员应当确保行使公共权力的人遵守法律、法规及在其他方面恪尽职守。
2、监察专员要特别确保法院和公共权力机关在其活动中遵循《政府组织法》中关于客观性和公正性的要求，同时，在公共管理活动中不得侵犯公民的基本权利和自由。
3、监察专员有权针对最高法院、最高行政法院成员采取法律行为，敦促官员解职或暂时离职，要求官员服从医学检查。
4、监察专员对宪法委员会已经决定追查的内阁成员提起法律程序，对议会委员会已经决定追查的内阁官员及其有关部门提起法律程序并协助议会委员会对其进行初步调查。
5、监察专员应当致力于弥补法律上的瑕疵。在其监督活动中，如果有理由认为应当对立法或其他国家政策进行修改，则可以向议会或政府反映这一情况。
6、监察专员在结案时也可以作出旨在增强法律适用的一致性和妥当性的书面陈述。
需要注意的是：
1、法院虽然是监察专员的监督对象，但是监察专员不得干涉法院对个案的审判，对于法院而言，监察专员的监督主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理时间内予以判决。不过，在某些案件中，监察专员也可以对法院某一个案的结果提出异议。
2、监察专员不得干涉文官机构对某些事项如何行使权力。
3、监察专员在对地方权力进行监督时，应当对地方行使自治权的形式予以考虑。
4、监察专员不得干涉无独立职权的附属官员的行为。
监察专员的工作方式主要是依公民投诉或依职权进行调查和处理。在瑞典，任何人，甚至其他国家的公民或不在国内居住的国民，都可以向监察专员投诉，而且不论所投诉的是否与其本人有关，时间上也没有绝对限制，不过，如果案件是在投诉前2年或超过2年发生的，监察专员就不得再进行调查和处理，但是有关公共利益的案件除外。监察专员有充分的自由裁量权，可以自主决定对哪些案件进行调查，如果认为合适或有必要，也有权将某些案件交予其他机构管辖。监察专员还可以授权其他人负责一个他已经决定发起的调查、组织和开展他已经决定进行的法律程序、代表他进行法律活动和采取必要的行动等。监察专员有权采取为评定投诉或其他案件所需要的各种调查措施，有权获得一切情报资料，有权询问一切相关人员，要求他们给予协助，并可以到有关机关进行视察。
监察专员在进行调查和处理时，通常先审查程序问题而后再审查实体问题。
1、若程序存在问题，或投诉无理由、缺乏正当理由，在初步审查后即予以驳回。
2、若无管辖权或认为其他机构管辖更合适或有必要，可以移送管辖。
3、对于无关紧要的案件，向有管辖权的监察专员口头陈述后即可结案。
4、在官员疏于职责和授权的行为已经构成犯罪的情形下，可以作为特殊的检察官提起诉讼。
5、在官员疏于职责和授权而造成错误时，如果可以通过纪律措施来处理，监察专员可以向有权作出纪律处分的机关通报。
6、在某人具有某种专业资格或其他专门授权而可以从事某项工作，而其工作表现基本不能胜任该项工作、其本不适于执业或滥用权力时，监察专员可以向有权机关递交报告，要求撤销职业资格、责令暂缓执业或限制执业范围等。
7、如果监察专员认为有足够的理由对实施犯罪行为以及有重大或多次渎职行为的官员解除或暂时剥夺其公职，则可以向有权机关递交报告。同时，对于惩戒问题，如果提交报告的监察专员不满意有权机关的决定，还可以将该案提交法院，要求改判。
8、如果监察专员发现某项措施错误或不当，但又没有到起诉或建议纪律处分的程度，可以对此提出警告、批评和建议。
9、在监督活动中，监察专员如果有理由认为应当对立法或其他国家政策进行修订，可以向议会或政府提出建议。
10、在结案时，监察专员应当作出书面裁决（该裁决向社会公开），表明自己的观点，判定权力机关或官员的行为是否违反法律或其他法规，或是错误的、不当的，也可以作出旨在增强法律适用的一致性和妥当性的书面陈述。
每年监察专员向议会提交一份年度工作报告，对于重大案件还提交特别报告。这些报告受议会的一个常设委员会审查，并公之于众，不仅会受到国家机关及社会各界的重视，而且还是一个重要的法源，经常会被立法文件引用；不仅能起到作用，而且还可以增强法律知识的传播。
（二）英国议会行政监察专员（the parliamentary commissioner for administration）
在英国，因行政机关的“不良行政”（maladministration），存在着大量的公民与政府之间的纠纷，长期以来，解决这些纠纷并没有正式的法定程序可依。1961年10月，法学家国际委员会英国分会“司法界”任命了一个非官方的委员会，该委员会对这个问题提出了一个称为“公民与行政”（the citizen and the administration）的报告，建议：设立议会行政监察专员，处理公民对“不良行政”的申诉。工党接受了这一建议，1964年大选时，工党在竞选宣言中写道：“工党决心使国家的全部行政具有人性，而建立新的机构——议会行政监察专员，赋予他调查和揭露对公民有影响的政府滥用权力的活动主权。”[7]工党上台后，英国议会于1967年3月通过了《议会行政监察专员法》，设立了议会行政监察专员。监察专员由英王任命，无固定任期，除自行辞职或年满65岁强迫退休外非经议会同意不得免职，兼任全英行政裁判所委员会成员，但不得是议员。监察专员机构的工作人员全部来自政府部门，每3年轮换一次。
根据《议会行政监察专员法》的规定，几乎所有的中央政府各部以及其他中央行政机关都是监察专员的监督对象，但是其中很多方面的工作不受监察专员的调查，所有政府部门之间的商业交易、合同关系以及公务员、国家雇员、军队人员等提出的控告，也不在监察专员的监督范围之列。另外，地方政府、国营企业、法院、警察等非监督对象如果以监督对象的名义进行活动，则要受监察专员的监督。凡是可以向行政裁判所提出控诉，可以由法院进行司法审查的案件，监察专员不得调查。但是，当认为裁判所、法院所解决的案件不适当时，可以对这种案件进行调查。需要注意的是，实际上在法院管辖的案件和监察专员干预的案件之间并没有明确的界线。近些年来，法院越来越多地干预那些根据地方立法而作出的决定，相应地，监察专员对法院的这种活动也在实施监督。
监察专员的职责是，监督政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不当活动侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。
监察专员的工作方式主要是根据控告人的控告进行调查。一般来讲，任何个人或团体及其指定的人、其继承人等都可以提出控告，但是，地方政府、以地方政府名义活动的团体、为经营国营企业而进行活动的机构或团体、成员由国王或大臣或政府任命的机构或团体、经费由议会拨款的机构或团体提出的控告，一个政府机构对另一个政府机构提出的控告，监察专员不予受理。控告人必须是在英国居住的人，或控告的内容必须是控告人在英国居住时出现的问题，囚犯可以不受限制地提出控告。控告人不能直接向监察专员提出控告，而要先向一名下院议员提出，再由其转交给监察专员。提出控告不需要任何费用，也不必请律师。控告的内容是公民对“不良行政”的申诉。
监察专员主要是通过调查找出导致控告人提出控告的原因。调查没有固定的方式，可以采取其认为是适当的任何方式，但是调查不得影响有关部门的正常活动。监察专员在针对个案进行调查时，必须征得向其转交案件的下院议员同意；如果决定不进行调查，也必须向这名议员说明理由。在调查完毕之后，向有关部门递交调查报告，以建议其纠正“不良行政”并作出补偿。当有部门认为不能补偿或所作出的补偿不适当时，可以建议其作进一步的考虑。如果仍然得不到满意的结果，则向有关部门的主要首长递交调查报告，并附补偿建议。该首长应根据报告的内容考虑存在的“不良行政”。如果以上两个办法都不奏效，由议会向有关部门施加压力，以消除“不良行政”。每年向议会提交一份年度报告，此外也提交特别报告和季度报告。
（三）法国行政调解专员（le mediateur）
在法国，政府官员贪污受贿和胡作非为的现象日益引起公众的不满，随着1972年阿兰达事件的出现，议会内外对建立监察专员制度的要求达到了高潮。前行政官员阿兰达声称他掌握了涉及48位政府高级官员的丑闻材料，蓬皮总统就此于1972年9月21日举行记者招待会，承诺将采取有效措施加强对政府官员的监督。10月初，梅斯尔总理宣布于年底任命一位专员，专门从事保护公民和监督行政行为的工作。1973年1月3日的《行政调解专员法》正式建立了行政调解专员制度。
调解专员由部长会议通过，总统任命，任期6年，不能连任，不能兼任任何其他职务。在执行职务时，不接受任何机关的命令。除由总统提出，经最高行政法院副院长、最高法院首席院长、审计院首席院长一致同意，认为确有障碍、不能执行职务以外，不能提前解职。调解专员自由任命工作人员，任期与调解专员相同。经费开支只受审计院的审查，不受一般的财政监督。调解专员对其执行职务的行为不负民事责任和刑事责任，享有与国会议员相同的豁免权。
调解专员的职务范围很广，全部公私行政机关之中，只要是关于执行公务的案件，不论属于公法性质还是属于私法性质，不论是违法行为还是合法而管理不良的行为，都有可以向调解专员提出申诉。行政机关拒绝执行已经确定的法院判决，也可以向调解专员提出申诉。调解专员不能受理在职公务员对所属行政机关的申诉，但可以受理已退休和离职公务员对原服务的行政机关的申诉。调解专员不得受理军人对军事机关的申诉，但可以受理普通公民对军事机关的申诉。对于已经向法院提起的诉讼案或法院已经作出判决的诉讼案，调解专员无权进行调查，但对于可以向法院提起但尚未提起的申诉案，调解专员有权进行调查，申诉不中断行政诉讼的起诉时效。
自然人、法人团体、其他联合团体都可以提出申诉，但法人团体、其他联合团体的申诉必须由自然人代理，而且代理人必须是案件的直接利益人。申诉人在申诉前必须先交行政机关处理，以让行政机关有纠正错误行为的机会，不满意行政机关的处理后才能申诉。调解专员在政府部门和全国各地任命了100多名通讯员，负责审查申诉人的最初材料，帮助申诉人准备、完备、提交申诉材料。申诉必须先送至国会议员，然后由国会议员转交调解专员。国会议员在没有公民请求时，也可主动向调解专员提出属于后者职务范围内的案件，议会两院的议长根据议会中委员会的请求，可以把公民向议会请愿的案件转送调解专员，由后者提出建议。
调解专员办公室在收到国会议员转交的案件后，将案件转送到调解专员预审组，由工作人员根据案件种类分工审查，确定案件是否应由调解专员管辖。对于不属于调解专员管辖的案件，作出驳回裁决，送交有关国会议员转达申诉人；对于属于调解专员管辖的案件，制作备忘录送交通讯员，由通讯员催促相关行政机关对调解专员所提的问题进行答复。如果该行政机关作出的答复承认申诉属实，通常会与申诉人或调解专员商议采取法律补救措施；如果该行政机关所作出的答复否定申诉属实，调解专员认为有道理的话，则通知有关国会议员作出否决申诉的决定，认为没有道理的话，还可以通过通讯员进一步取得补充答复或亲自进行调查、委托检察机关进行调查、咨询行政法院和审计法院，而后进行调停。若该行政机关不接受调停，调解专员可以提出正式建议，被建议的该行政机关在规定的时间内必须作出答复，否则，调解专员可以把其建议公开发表，以引起舆论的注意。对于在其管辖范围内的行政机关不执行已经确定的法院判决，调解专员有权发出执行的命令，若该行政机关拒绝执行，调解专员可就案件写出一个特别报告在政府公报上公开发表，以引起舆论的注意。调解专员还具有追诉权，这是一个例外的权力，只在很有必要的时候才行使。如果公务员的严重违法或失职行为已在调解专员的调查报告中指出，而主管长官不对该公务员采取必要的纪律处分或进行刑事追诉，调解专员认为必要，就有权发动纪律处分程序或刑事追诉程序，由纪律处分机构或刑事法院决定采取何种处分。调解专员在受理案件的过程中如果发现具有普遍性的问题、发现法律法规本身有缺陷，可以提出建议，这在宏观方面也促进了行政改革。调解专员也可以要求最高行政法院副院长和审计院首席院长对某些问题进行研究。案件结束后，调解专员制作结案报告，并递交给转交案件的国会议员。每年调解专员向总统和国会提交一个年度报告，全年的活动。[8]
（四）香港申诉专员（the ombudsman）
在香港，虽然公民可以通过法院监督行政机构和要求民事补救，但是并不是所有的人都能负担起昂贵的诉讼费用，而且法院只能根据法治原则和越权原则审查行政决定或行为是否有法律基础或在法律的授权范围之内，但是在很多时候，公民对行政决定或行为不满并不是因为它是越权的，而是因为行政机构在法定权力范围之内作出了一些“行政失当”行为（即前述“不良行政”行为）。针对这一问题，香港于1989年设立了申诉专员公署来处理公民对“行政失当”的申诉。
申诉专员由行政长官任命，任期5年，可以连任。未经行政长官特定批准，不得担任其专员职位以外的其他有收益的职位，不得从事其专员职责以外的其他有报酬的职业。除自行辞职、无能力履行职责或行为不当外，非经立法会以决议方式批准而由行政长官免任，不得解职。申诉专员可以委任工作人员，在必要时可以委任技术或专业顾问，以协助其履行职责。
申诉专员的职能是担当监察政府的角色，以确保：官僚习性不会影响行政公平、公营机构向市民提供便捷的服务、防止滥用职权、把错误纠正、在公职人员受到不公平指责时指出事实真相、人权得以保障、公营机构不断提高服务质素和效率。其职能范围是行政机构在行使职能时采取的或由他人代其采取的任何行动，以及部分行政机构根据《公开资料守则》行使职能时采取的或由他人代其采取的任何行动，但是《申诉专员条例》附表二所指明的行动或事项不在其职能范围之列。
申诉专员可以依公民申诉或依职权展开调查。申诉人必须是在香港居住的人或在香港有营业地点，或申诉的案件是在香港发生的。除特别情况以外，如果案件是在申诉前2年或超过2年发生的、申诉是由匿名者提出的、申诉人无从识别或下落不明以及存在其他申诉人不适格的情况，申诉专员则不能展开调查。凡是可以向行政机构提起审核的案件、可以进行司法复核的
案件、可以向审裁处提起上诉的案件，申诉专员不能展开调查，但是当认为以上途径所作出的解决不适当时也可以展开调查。如果认为调查某一申诉是符合公共利益的，即使申诉人已撤回申诉，也可以展开或继续调查。
申诉专员在调查之前，应将调查的意向通知所涉及的行政机构的首长，在特别情况下通知政务司司长。申诉专员在调查后，如果认为该案件不涉及“行政失当”或只涉及轻微的“行政失当”，则可以决定以调解的方式处理该案。申诉专员本人不得以调解员的身份参与任何调解，但可授权其委任的工作人员作为调解员进行调解。如果调解不成功，申诉专员可以向行政机构提出补救和改善的建议。不过，行政机构最终是否接受这些建议，仍由行政机构本身决定。如果申诉专员的建议在所指明的期限内，或虽未指明期限，但在申诉专员认为合理的期限内，没有被有关行政机构采纳，申诉专员可将案件报告或建议连同他认为适宜的其他观点呈交给行政长官。申诉专员可以根据公共利益的需要，在不披露所涉及人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。在调查结案后，申诉专员如果认为某一部门有严重的不当或不公平事件发生，可以在向有关行政机构提交报告时，向行政长官提交另一份报告，说明其意见及理由，并在一定期限内将报告提交立法会审览。在每年6月30日以前，申诉专员须向行政长官作出年报，概述其在过去一年履行职责的情况，并由行政长官将报告提交立法会审览。
此外，1996年香港成立了个人资料私隐专员公署和平等机会委员会，分别处理在方面侵犯私隐权和公民因性别、残疾或家庭岗位而遭歧视的申诉个案。这两个独立的法定机构的管辖范围包括对所有的行政机构以及私人机构的有关申诉，这在一定程度上扩展了公民对行政机构的决定或行为提出申诉的权利。[9]
四、合并信访制度、建立人大监察专员制度
（一）我国建立人大监察专员制度的必然性
在中国两千多年的封建社会里，为了治官治民，曾经建立起了较为完备的监察权与行政权相分离的御史制度。由各级监察御史来监察百官，查处违法，对违法失职的官员直接向皇帝“独立弹劾”。虽然我国古代的御史制度难以与现代代议制下的监察专员制度相提并论，但是它历经两千多年的发展和完善，已经积淀成为中国监察文化的一部分，具有为百姓和官员所接受的基础，能够为现今我国建立人大监察专员制度提供制度借鉴上的启示和心理对接上的因子。
“人民主权”原则是现代代议制政府的共同原则，对于这一原则的制度安排，西方国家一般实行以“三权分立，分权制衡”为基础的议会制度，社会主义国家一般实行“议行合一”的人民代表大会制度。监察专员制度产生于西方国家权力分立与制衡的架构中，由于实行立法、行政、司法三权分立、相互制衡、彼此监督，立法机关对行政外部监督的力度大大加强，监察专员制度就是这种外部监督最直接、最有效的具体体现。我国的人民代表大会是国家的权力机关，独立于行政机关和司法机关之外，我国《宪法》第3条明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这就为人民代表大会对“一府两院”的监督提供了最高权力来源，同时还可以克服“三权分立”下行政、司法两权的制约，避免议会内党争带来的不利影响，保证监督的权威性和直接性。因此，笔者认为，监察专员制度可以适用于我国，而且还能更加有效地发挥作用。
近几年来，如何加强对公共权力的监督与制约，已经成为我国社会生活中的一个热点和难点，已经成为反腐败斗争和社会主义法制建设的一个重大课题。在这一过程中，强化人大监督功能、增强其监督实效已成为共识。基于此，笔者建议在我国建立人大监察专员制度。
（二）合并信访制度的合理性
根据国务院《信访条例》的界定，信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。对于公民而言，信访是其参与和利益表达的制度化途径之一；对于政府而言，信访是其决策民主化和化的重要保证；对于执政党而言，信访是其贯彻群众路线、维护社会稳定、进行政治整合的一个有效手段。信访制度是沟通公民与政府、执政党的重要桥梁和纽带，是有中国特色的人民民主形式。党和政府高度重视信访工作，建立了相关的工作制度，设置了专门的工作机构，信访制度在我国生活中取得了很大实效、发挥了巨大的作用。但是，在发展社会主义市场经济、实施依法治国方略的背景下，信访制度存在很多问题，这些问题成了制约其发挥功能的瓶颈。目前，公民非制度化的信访呈不断扩大趋势；诉讼类信访增多；信访的成本高、效率低；信访过程中存在信访主体权益遭漠视和侵害的现象，信访主体承担的风险较大；信访受理体制处于困境等。鉴于此，结合上述对我国建立人大监察专员制度可能性和必要性的分析，笔者建议将信访制度的功能合并到人大监察专员制度中来发挥，建立人大监察专员制度。
（三）我国人大监察专员制度的构建
1、地位和组成。
由人大设立人大监察专员公署，并从本届人大副委员长中选出一人担任首席监察专员，负责主持和协调公署工作的开展。由人大监察专员公署从通晓法律知识、有一定年限以上工作经验、为人正直的人员中提出人大监察专员候选人，在每届人大第一次会议上进行差额选举，由人大委员长（主任）任命。人大监察专员以人大特派员的身份协助人大及常委会行使监督职能，受人大领导，在人大闭会期间，受人大常委会领导，对人大及常委会负责并报告工作。
2、任期和任职保障。
人大监察专员任期5年，可以连选连任，除首席监察专员外不得兼任其他任何职务，除自行辞职、人大及常委会予以免职和强迫退休外，其他任何机构和官员都无权将其免职。人大监察专员可以委任工作人员，在必要时可以委任技术或专业顾问，以协助其工作，监察专员和工作人员都享有与人大代表同等的司法豁免权。制定《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监察专员法》以保障人大监察专员制度的建立和运作，并明确规定人大监察专员的独立性、自主性、权威性。独立性包括所有人大监察专员地位平等，对人大及常委会负责并报告工作，行使职权不受任何机关、团体、个人（包括人大及常委会、人大监察专员公署、首席监察专员）的干涉，在任期内非经人大及常委会同意任何人不得撤销其职务等。自主性是指人大监察专员自主决定其行使职权的一切活动的步骤、方式、手段、时间、地点。权威性是指人大监察专员的权力人民、人大的监督权，以人大特派员身份协助人大及常委会行使监督职能，是人民主权的象征和代表。
3、职权范围和职权。
人大监察专员可以依公民申诉或依职权对各级国家机关及其工作人员和其他一切行使公权力的机关及其工作人员的不合法、不合理行为行使监督权。具体而言，人大监察专员应具有调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进改革权、巡察权等。
（四）人大监察专员制度与司法监督、行政监察的关系
人大监察专员制度与司法监督、行政监察相比较，区别在于：一是监督的形成不同。司法监督既包括对行政机关行政行为合法性的外部监督，也包括对法院审判工作和检察院检察工作的内部监督。行政监察是一种行政机关内部的自我约束和监督机制。而人大监察专员制度主要是一种外部监督。二是监督的范围不同。司法监督局限于合法性审查。行政监察局限于行政机关及其工作人员执法情况和违法违纪行为。而人大监察专员制度涉及到对所有公权力行使机关及其工作人员的不合法、不合理行为的监督。三是监督的效力不同。司法监督和行政监察具有直接强制力。而人大监察专员制度不具有强制力。四是监督的独立性、自主性、权威性不同。司法监督的独立性、自主性在我国目前有所限制，因而其权威性有一定的折扣。行政监察是一种非独立性、非自主性的行政体系内的同体监督，因而其权威性不强。而人大监察专员制度具有较强的独立性、自主性、权威性。
（五）建立人大监察专员制度的难点及对策
结合我国的国情，建立人大监察专员制度其最主要的因难在于如何保持人大监察专员的独立性。人大监察专员如果具有相对独立性或失去独立性，那么这一制度就失去了其特点和优点，就不能充分发挥其应有的作用，就失去了意义。
在现行的监督系统中，一级监督机关同时要受上级监督机关、同级地方政府和党委的领导，在财政权、人事权上不独立，这必然会削弱其独立性，使监督工作流于形式。因此，要在制度上有所创新，以保持人大监察专员的独立性。笔者认为：
1、人大监察专员的工作经费应单独预算列支，直接从人大开支中拨付。
2、对人大监察专员实行高薪养廉政策。
3、人大监察专员原则上不规定面貌，按照党员在人大代表中的比例来确定党员在人大监察专员公署中的比例等。
结语
一种新制度的引进并不只是简单的“拿来”，也不是一朝一夕的事情，必须结合本国的实际与土壤，必须考虑人民的心理接受能力，必须有所改进与发展，必须有相关的制度和环节与之配套和适应。急于求成只能事倍功半或异化这种制度，一蹴而就最终会破灭良好的初衷与理想。
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关键词：监察专员；信访；人大监察专员
半个世纪以来，行政权不断扩张其权力行使的疆域，传统意义上的监督方式已难以对付一个强有力的而且有可能走向专制的政府。“绝对的权力导致绝对地腐败”，行政权的存在及膨胀必然会侵害公民的权益。作为对行政权监督方式的一种补充，监察专员（ombudsman）制度应运而生。
监察专员制度宪法实践和政府体制，18今年起源于瑞典，最先传入北欧；二战后遍及西欧、英联邦各国、美国、亚洲、非洲的国家和地区。今天，全世界有80多个国家和地区设立了监察专员制度。监察专员（ombudsman）是瑞典语，原意是指“代表”、“专员”或“受托人”，在此是指“由议会选举产生的、具有相对独立地位的、依公民投诉或依职权专门负责对行政机关及其公务人员的不合法、不合理行为实施监察的受任者。”监察专员制度以一种非司法的手段来达到规制行政权、保护公民权的目的，是一种扩大行政救济内涵并有助于行政救济民主化的新制度。
一、监察专员制度的和思想内涵
从历史上看，公民一直希望能有一位独立的官员或机构，以便向其反映行政机关及其官员所犯下的错误和不公正，监察专员正是针对这种需要而产生的。早在16世纪就有这样一种制度，公民有权通过向国王请愿来状告大臣所犯下的错误和不公正。在议会产生之前，这种请愿制度为公民提供了影响公共服务和政府行使权力的唯一途径。在议会产生之后，法庭权取代了请愿制度，虽然公民向国王倾诉不满的情况减少了，但是却没有中断，实际上议会和议会代表却收到很多投诉。从的观点来看，监察专员制度代表着法庭监督权的继续和加强，监察专员的责任、在宪法制度中的地位以及其工作方式都使视监察专员是宪法制度中的司法成份的继续、发展和加强为一件很自然的事情。
从思想方面上看，监察专员概念是建立在人民主权、分权制衡、基本人权基础上的概念。监察专员由议会选举产生，并作为议会的代表来履行职责，监察专员制度有利于立宪政府概念的存在和加强。此外，监察专员制度也加强了分权原则，有利于牵制平衡制度，是“以权制权”的实例。
二、监察专员制度的理论基础
法治国思想所孕育出来的行政机关的一切权力应以合法和合理为依据，即必须遵循依法行政的原则。但是，在现代法治国家，由于行政职能不断扩大，行政机关越来越多地干预经济和社会生活，期待任何行政行为都能保持客观公平与适当似乎是非常困难的。那么，在行政行为违法或不当在所难免的情况下如何完善监督方式以充分保障公民权就成为一个迫切需要解决的问题。这也正如瑞典前首席议会监察专员ulf lundvik所说的：“即使在管理得很完善的国家里，从最好方面讲，或由于当局对事业的过分热心，或由于其他较低级的动机，如滥用职权，侵犯人民的权益等，总是可能发生的。在现代化的社会里，行政权的扩张确实存在一种现实的危险。在日益增多的机关工作人员中，无能的、过分热心的、办事不公道、不老实的大有人在。因而，如何控制当局和官员的活动，如何监督他们守法和公道地办事，就成了一个十分迫切的现实问题。”
虽然许多国家早以运用议会监督、司法审查、行政程序、行政监察、请愿、声明异议、诉愿、行政上的损害赔偿与损失补偿等救济方式加以弥补和矫正，但是事实上这些方式并不是都能按照其创设的目的和宗旨迅速、有效、公正地发挥作用，公民也并不是都能充分利用这些方式。
1、由于授权立法的大量存在，行政机关所广泛享有的“准立法权”削弱了议会在立法创制方面的权力，使议会监督方式受到冲击。
2、司法审查方式作为一种事后的、消极的、被动的方式，不能在事前积极主动地加以防患，而且这种方式耗费大量的人力、物力、财力，还涉及到时限、管辖、当事人适格与否等问题，并且在“民不与官争”的社会心理作用下公民也不愿意采用这种方式；同时，由于行政机关具有“准司法权”、行政优先评价权（“判断余地”理论）、行政裁量权，也使司法审查的密度相对缩小；况且有些国家的司法审查仅限于法律问题而不涉及事实问题、仅限于具体行政行为而不涉及抽象行政行为、仅限于合法性问题而不涉及合理性问题。
3、简易行政程度大量采用，行政机关草率地作出行政决定屡见不鲜，严重侵犯了公民的程序权利，并最终侵犯公民的实体权利。
4、声明异议、诉愿等行政上的内在救济方式，有违“任何人均不得作为自己案件法官”的原则。
因此，为弥补上述救济方式的欠缺，对公民权利予以充分救济，监察专员制度应运而生。
1、监察专员在政治上保持中立，超然于政治之外就会远离上的干涉。
2、监察专员是“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”，为公众所尊重和信任。其客观公正地履行职责，不仅能充分发挥固有的作用，还可以消除公民对行政机关的不当攻击以正视听。
3、监察专员独立于立法、司法、行政之外，不履行立法、司法、行政职责，也无权作出裁决或变更其他机关的决定，仅能依公民投诉或依职权对行政机关及其公务人员的不合法、不合理行为进行调查和处理，在调查和处理的基础上提出建议，其建议不具有拘束力、强制力，更缺乏执行力，但是是一种具有权威性的专家意见、是基于善意作出的，而且会影响公众舆论，所以行政机关基于自身利益的考虑都非常重视，一般都会采纳其建议。因此，从这个意义上讲，监察专员不仅是“公民之保护者”，而且也是“官吏之保护者”。
三、监察专员制度比较研究
世界各国的监察专员制度虽有共通之处，但基于一国国情、宪政体制、行政管理、法律制度和组织结构等，在监察专员的任命程序、组织形态、职权行使、结案方式等具体制度方面差异极大。
（一）瑞典议会监察专员（the parliamentary ombudsman）
1713年瑞典国王karlⅫ设置了一个以国王最高专员为首的官署，以保证法律法令的实施和监督公务人员履行其对国家的义务。这是监察专员的滥觞。18今年瑞典议会废除了暴君gustafⅣ，通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的宪法（即《政府组织法》）。根据该宪法规定，由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一名担任内政监察专员（ombudsman for civil affairs），其职责是以议会代表的身份“监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对其在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉”。监察专员任期4年，可以连选连任，只有议会才有权罢免；任满不再连任时，恢复原职或退休。1915年又任命了一名军事监察专员（military ombudsman）。1968年内政监察专员和军事监察专员合并成为一个由3名地位相等的监察专员组成的议会监察专员公署。1976年再一次重组时，监察专员的人数增至4人，其中一人为首席监察专员。现在的瑞典监察专员不仅有议会选举产生的也有政府委派的和民间团体聘请的，从中央到地方各级政府都可以设置，而且还有了更加专业化的监察专员，如市场政策监察专员、反托拉斯监察专员、男女同工同酬监察专员、新闻监察专员等。
监察专员的监督对象涵盖所有的中央和地方权力机构及其工作人员，同时还包括其他一切行使公共权力的机关和人员。但是，议会成员、政府首脑、内阁部长、地方政府长官、司法总长等不受监察专员的监督，任何一个监察专员也不受其他监察专员的监督。
根据《政府组织法》第12章第6条第1款的规定，监察专员的任务是“负责根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督”。具体而言，体现在：
1、监察专员应当确保行使公共权力的人遵守法律、法规及在其他方面恪尽职守。
2、监察专员要特别确保法院和公共权力机关在其活动中遵循《政府组织法》中关于客观性和公正性的要求，同时，在公共管理活动中不得侵犯公民的基本权利和自由。
3、监察专员有权针对最高法院、最高行政法院成员采取法律行为，敦促官员解职或暂时离职，要求官员服从医学检查。
4、监察专员对宪法委员会已经决定追查的内阁成员提起法律程序，对议会委员会已经决定追查的内阁官员及其有关部门提起法律程序并协助议会委员会对其进行初步调查。
5、监察专员应当致力于弥补法律上的瑕疵。在其监督活动中，如果有理由认为应当对立法或其他国家政策进行修改，则可以向议会或政府反映这一情况。
6、监察专员在结案时也可以作出旨在增强法律适用的一致性和妥当性的书面陈述。
需要注意的是：
1、法院虽然是监察专员的监督对象，但是监察专员不得干涉法院对个案的审判，对于法院而言，监察专员的监督主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理时间内予以判决。不过，在某些案件中，监察专员也可以对法院某一个案的结果提出异议。
2、监察专员不得干涉文官机构对某些事项如何行使权力。
3、监察专员在对地方权力进行监督时，应当对地方行使自治权的形式予以考虑。
4、监察专员不得干涉无独立职权的附属官员的行为。
监察专员的工作方式主要是依公民投诉或依职权进行调查和处理。在瑞典，任何人，甚至其他国家的公民或不在国内居住的国民，都可以向监察专员投诉，而且不论所投诉的是否与其本人有关，时间上也没有绝对限制，不过，如果案件是在投诉前2年或超过2年发生的，监察专员就不得再进行调查和处理，但是有关公共利益的案件除外。监察专员有充分的自由裁量权，可以自主决定对哪些案件进行调查，如果认为合适或有必要，也有权将某些案件交予其他机构管辖。监察专员还可以授权其他人负责一个他已经决定发起的调查、组织和开展他已经决定进行的法律程序、代表他进行法律活动和采取必要的行动等。监察专员有权采取为评定投诉或其他案件所需要的各种调查措施，有权获得一切情报资料，有权询问一切相关人员，要求他们给予协助，并可以到有关机关进行视察。
监察专员在进行调查和处理时，通常先审查程序问题而后再审查实体问题。
1、若程序存在问题，或投诉无理由、缺乏正当理由，在初步审查后即予以驳回。
2、若无管辖权或认为其他机构管辖更合适或有必要，可以移送管辖。
3、对于无关紧要的案件，向有管辖权的监察专员口头陈述后即可结案。
4、在官员疏于职责和授权的行为已经构成犯罪的情形下，可以作为特殊的检察官提起诉讼。
5、在官员疏于职责和授权而造成错误时，如果可以通过纪律措施来处理，监察专员可以向有权作出纪律处分的机关通报。
6、在某人具有某种专业资格或其他专门授权而可以从事某项工作，而其工作表现基本不能胜任该项工作、其本不适于执业或滥用权力时，监察专员可以向有权机关递交报告，要求撤销职业资格、责令暂缓执业或限制执业范围等。
7、如果监察专员认为有足够的理由对实施犯罪行为以及有重大或多次渎职行为的官员解除或暂时剥夺其公职，则可以向有权机关递交报告。同时，对于惩戒问题，如果提交报告的监察专员不满意有权机关的决定，还可以将该案提交法院，要求改判。
8、如果监察专员发现某项措施错误或不当，但又没有到起诉或建议纪律处分的程度，可以对此提出警告、批评和建议。
9、在监督活动中，监察专员如果有理由认为应当对立法或其他国家政策进行修订，可以向议会或政府提出建议。
10、在结案时，监察专员应当作出书面裁决（该裁决向社会公开），表明自己的观点，判定权力机关或官员的行为是否违反法律或其他法规，或是错误的、不当的，也可以作出旨在增强法律适用的一致性和妥当性的书面陈述。
每年监察专员向议会提交一份年度工作报告，对于重大案件还提交特别报告。这些报告受议会的一个常设委员会审查，并公之于众，不仅会受到国家机关及社会各界的重视，而且还是一个重要的法源，经常会被立法文件引用；不仅能起到作用，而且还可以增强法律知识的传播。
（二）英国议会行政监察专员（the parliamentary commissioner for administration）
在英国，因行政机关的“不良行政”（maladministration），存在着大量的公民与政府之间的纠纷，长期以来，解决这些纠纷并没有正式的法定程序可依。1961年10月，法学家国际委员会英国分会“司法界”任命了一个非官方的委员会，该委员会对这个问题提出了一个称为“公民与行政”（the citizen and the administration）的报告，建议：设立议会行政监察专员，处理公民对“不良行政”的申诉。工党接受了这一建议，1964年大选时，工党在竞选宣言中写道：“工党决心使国家的全部行政具有人性，而建立新的机构——议会行政监察专员，赋予他调查和揭露对公民有影响的政府滥用权力的活动主权。”[7]工党上台后，英国议会于1967年3月通过了《议会行政监察专员法》，设立了议会行政监察专员。监察专员由英王任命，无固定任期，除自行辞职或年满65岁强迫退休外非经议会同意不得免职，兼任全英行政裁判所委员会成员，但不得是议员。监察专员机构的工作人员全部来自政府部门，每3年轮换一次。
根据《议会行政监察专员法》的规定，几乎所有的中央政府各部以及其他中央行政机关都是监察专员的监督对象，但是其中很多方面的工作不受监察专员的调查，所有政府部门之间的商业交易、合同关系以及公务员、国家雇员、军队人员等提出的控告，也不在监察专员的监督范围之列。另外，地方政府、国营企业、法院、警察等非监督对象如果以监督对象的名义进行活动，则要受监察专员的监督。凡是可以向行政裁判所提出控诉，可以由法院进行司法审查的案件，监察专员不得调查。但是，当认为裁判所、法院所解决的案件不适当时，可以对这种案件进行调查。需要注意的是，实际上在法院管辖的案件和监察专员干预的案件之间并没有明确的界线。近些年来，法院越来越多地干预那些根据地方立法而作出的决定，相应地，监察专员对法院的这种活动也在实施监督。
监察专员的职责是，监督政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不当活动侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。
监察专员的工作方式主要是根据控告人的控告进行调查。一般来讲，任何个人或团体及其指定的人、其继承人等都可以提出控告，但是，地方政府、以地方政府名义活动的团体、为经营国营企业而进行活动的机构或团体、成员由国王或大臣或政府任命的机构或团体、经费由议会拨款的机构或团体提出的控告，一个政府机构对另一个政府机构提出的控告，监察专员不予受理。控告人必须是在英国居住的人，或控告的内容必须是控告人在英国居住时出现的问题，囚犯可以不受限制地提出控告。控告人不能直接向监察专员提出控告，而要先向一名下院议员提出，再由其转交给监察专员。提出控告不需要任何费用，也不必请律师。控告的内容是公民对“不良行政”的申诉。
监察专员主要是通过调查找出导致控告人提出控告的原因。调查没有固定的方式，可以采取其认为是适当的任何方式，但是调查不得影响有关部门的正常活动。监察专员在针对个案进行调查时，必须征得向其转交案件的下院议员同意；如果决定不进行调查，也必须向这名议员说明理由。在调查完毕之后，向有关部门递交调查报告，以建议其纠正“不良行政”并作出补偿。当有部门认为不能补偿或所作出的补偿不适当时，可以建议其作进一步的考虑。如果仍然得不到满意的结果，则向有关部门的主要首长递交调查报告，并附补偿建议。该首长应根据报告的内容考虑存在的“不良行政”。如果以上两个办法都不奏效，由议会向有关部门施加压力，以消除“不良行政”。每年向议会提交一份年度报告，此外也提交特别报告和季度报告。
（三）法国行政调解专员（le mediateur）
在法国，政府官员贪污受贿和胡作非为的现象日益引起公众的不满，随着1972年阿兰达事件的出现，议会内外对建立监察专员制度的要求达到了高潮。前行政官员阿兰达声称他掌握了涉及48位政府高级官员的丑闻材料，蓬皮总统就此于1972年9月21日举行记者招待会，承诺将采取有效措施加强对政府官员的监督。10月初，梅斯尔总理宣布于年底任命一位专员，专门从事保护公民和监督行政行为的工作。1973年1月3日的《行政调解专员法》正式建立了行政调解专员制度。
调解专员由部长会议通过，总统任命，任期6年，不能连任，不能兼任任何其他职务。在执行职务时，不接受任何机关的命令。除由总统提出，经最高行政法院副院长、最高法院首席院长、审计院首席院长一致同意，认为确有障碍、不能执行职务以外，不能提前解职。调解专员自由任命工作人员，任期与调解专员相同。经费开支只受审计院的审查，不受一般的财政监督。调解专员对其执行职务的行为不负民事责任和刑事责任，享有与国会议员相同的豁免权。
调解专员的职务范围很广，全部公私行政机关之中，只要是关于执行公务的案件，不论属于公法性质还是属于私法性质，不论是违法行为还是合法而管理不良的行为，都有可以向调解专员提出申诉。行政机关拒绝执行已经确定的法院判决，也可以向调解专员提出申诉。调解专员不能受理在职公务员对所属行政机关的申诉，但可以受理已退休和离职公务员对原服务的行政机关的申诉。调解专员不得受理军人对军事机关的申诉，但可以受理普通公民对军事机关的申诉。对于已经向法院提起的诉讼案或法院已经作出判决的诉讼案，调解专员无权进行调查，但对于可以向法院提起但尚未提起的申诉案，调解专员有权进行调查，申诉不中断行政诉讼的起诉时效。
自然人、法人团体、其他联合团体都可以提出申诉，但法人团体、其他联合团体的申诉必须由自然人代理，而且代理人必须是案件的直接利益人。申诉人在申诉前必须先交行政机关处理，以让行政机关有纠正错误行为的机会，不满意行政机关的处理后才能申诉。调解专员在政府部门和全国各地任命了100多名通讯员，负责审查申诉人的最初材料，帮助申诉人准备、完备、提交申诉材料。申诉必须先送至国会议员，然后由国会议员转交调解专员。国会议员在没有公民请求时，也可主动向调解专员提出属于后者职务范围内的案件，议会两院的议长根据议会中委员会的请求，可以把公民向议会请愿的案件转送调解专员，由后者提出建议。
调解专员办公室在收到国会议员转交的案件后，将案件转送到调解专员预审组，由工作人员根据案件种类分工审查，确定案件是否应由调解专员管辖。对于不属于调解专员管辖的案件，作出驳回裁决，送交有关国会议员转达申诉人；对于属于调解专员管辖的案件，制作备忘录送交通讯员，由通讯员催促相关行政机关对调解专员所提的问题进行答复。如果该行政机关作出的答复承认申诉属实，通常会与申诉人或调解专员商议采取法律补救措施；如果该行政机关所作出的答复否定申诉属实，调解专员认为有道理的话，则通知有关国会议员作出否决申诉的决定，认为没有道理的话，还可以通过通讯员进一步取得补充答复或亲自进行调查、委托检察机关进行调查、咨询行政法院和审计法院，而后进行调停。若该行政机关不接受调停，调解专员可以提出正式建议，被建议的该行政机关在规定的时间内必须作出答复，否则，调解专员可以把其建议公开发表，以引起舆论的注意。对于在其管辖范围内的行政机关不执行已经确定的法院判决，调解专员有权发出执行的命令，若该行政机关拒绝执行，调解专员可就案件写出一个特别报告在政府公报上公开发表，以引起舆论的注意。调解专员还具有追诉权，这是一个例外的权力，只在很有必要的时候才行使。如果公务员的严重违法或失职行为已在调解专员的调查报告中指出，而主管长官不对该公务员采取必要的纪律处分或进行刑事追诉，调解专员认为必要，就有权发动纪律处分程序或刑事追诉程序，由纪律处分机构或刑事法院决定采取何种处分。调解专员在受理案件的过程中如果发现具有普遍性的问题、发现法律法规本身有缺陷，可以提出建议，这在宏观方面也促进了行政改革。调解专员也可以要求最高行政法院副院长和审计院首席院长对某些问题进行研究。案件结束后，调解专员制作结案报告，并递交给转交案件的国会议员。每年调解专员向总统和国会提交一个年度报告，全年的活动。[8]
（四）香港申诉专员（the ombudsman）
在香港，虽然公民可以通过法院监督行政机构和要求民事补救，但是并不是所有的人都能负担起昂贵的诉讼费用，而且法院只能根据法治原则和越权原则审查行政决定或行为是否有法律基础或在法律的授权范围之内，但是在很多时候，公民对行政决定或行为不满并不是因为它是越权的，而是因为行政机构在法定权力范围之内作出了一些“行政失当”行为（即前述“不良行政”行为）。针对这一问题，香港于1989年设立了申诉专员公署来处理公民对“行政失当”的申诉。
申诉专员由行政长官任命，任期5年，可以连任。未经行政长官特定批准，不得担任其专员职位以外的其他有收益的职位，不得从事其专员职责以外的其他有报酬的职业。除自行辞职、无能力履行职责或行为不当外，非经立法会以决议方式批准而由行政长官免任，不得解职。申诉专员可以委任工作人员，在必要时可以委任技术或专业顾问，以协助其履行职责。
申诉专员的职能是担当监察政府的角色，以确保：官僚习性不会影响行政公平、公营机构向市民提供便捷的服务、防止滥用职权、把错误纠正、在公职人员受到不公平指责时指出事实真相、人权得以保障、公营机构不断提高服务质素和效率。其职能范围是行政机构在行使职能时采取的或由他人代其采取的任何行动，以及部分行政机构根据《公开资料守则》行使职能时采取的或由他人代其采取的任何行动，但是《申诉专员条例》附表二所指明的行动或事项不在其职能范围之列。
申诉专员可以依公民申诉或依职权展开调查。申诉人必须是在香港居住的人或在香港有营业地点，或申诉的案件是在香港发生的。除特别情况以外，如果案件是在申诉前2年或超过2年发生的、申诉是由匿名者提出的、申诉人无从识别或下落不明以及存在其他申诉人不适格的情况，申诉专员则不能展开调查。凡是可以向行政机构提起审核的案件、可以进行司法复核的
案件、可以向审裁处提起上诉的案件，申诉专员不能展开调查，但是当认为以上途径所作出的解决不适当时也可以展开调查。如果认为调查某一申诉是符合公共利益的，即使申诉人已撤回申诉，也可以展开或继续调查。
申诉专员在调查之前，应将调查的意向通知所涉及的行政机构的首长，在特别情况下通知政务司司长。申诉专员在调查后，如果认为该案件不涉及“行政失当”或只涉及轻微的“行政失当”，则可以决定以调解的方式处理该案。申诉专员本人不得以调解员的身份参与任何调解，但可授权其委任的工作人员作为调解员进行调解。如果调解不成功，申诉专员可以向行政机构提出补救和改善的建议。不过，行政机构最终是否接受这些建议，仍由行政机构本身决定。如果申诉专员的建议在所指明的期限内，或虽未指明期限，但在申诉专员认为合理的期限内，没有被有关行政机构采纳，申诉专员可将案件报告或建议连同他认为适宜的其他观点呈交给行政长官。申诉专员可以根据公共利益的需要，在不披露所涉及人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。在调查结案后，申诉专员如果认为某一部门有严重的不当或不公平事件发生，可以在向有关行政机构提交报告时，向行政长官提交另一份报告，说明其意见及理由，并在一定期限内将报告提交立法会审览。在每年6月30日以前，申诉专员须向行政长官作出年报，概述其在过去一年履行职责的情况，并由行政长官将报告提交立法会审览。
此外，1996年香港成立了个人资料私隐专员公署和平等机会委员会，分别处理在方面侵犯私隐权和公民因性别、残疾或家庭岗位而遭歧视的申诉个案。这两个独立的法定机构的管辖范围包括对所有的行政机构以及私人机构的有关申诉，这在一定程度上扩展了公民对行政机构的决定或行为提出申诉的权利。[9]
四、合并信访制度、建立人大监察专员制度
（一）我国建立人大监察专员制度的必然性
在中国两千多年的封建社会里，为了治官治民，曾经建立起了较为完备的监察权与行政权相分离的御史制度。由各级监察御史来监察百官，查处违法，对违法失职的官员直接向皇帝“独立弹劾”。虽然我国古代的御史制度难以与现代代议制下的监察专员制度相提并论，但是它历经两千多年的发展和完善，已经积淀成为中国监察文化的一部分，具有为百姓和官员所接受的基础，能够为现今我国建立人大监察专员制度提供制度借鉴上的启示和心理对接上的因子。
“人民主权”原则是现代代议制政府的共同原则，对于这一原则的制度安排，西方国家一般实行以“三权分立，分权制衡”为基础的议会制度，社会主义国家一般实行“议行合一”的人民代表大会制度。监察专员制度产生于西方国家权力分立与制衡的架构中，由于实行立法、行政、司法三权分立、相互制衡、彼此监督，立法机关对行政外部监督的力度大大加强，监察专员制度就是这种外部监督最直接、最有效的具体体现。我国的人民代表大会是国家的权力机关，独立于行政机关和司法机关之外，我国《宪法》第3条明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这就为人民代表大会对“一府两院”的监督提供了最高权力来源，同时还可以克服“三权分立”下行政、司法两权的制约，避免议会内党争带来的不利影响，保证监督的权威性和直接性。因此，笔者认为，监察专员制度可以适用于我国，而且还能更加有效地发挥作用。
近几年来，如何加强对公共权力的监督与制约，已经成为我国社会生活中的一个热点和难点，已经成为反腐败斗争和社会主义法制建设的一个重大课题。在这一过程中，强化人大监督功能、增强其监督实效已成为共识。基于此，笔者建议在我国建立人大监察专员制度。
（二）合并信访制度的合理性
根据国务院《信访条例》的界定，信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。对于公民而言，信访是其参与和利益表达的制度化途径之一；对于政府而言，信访是其决策民主化和化的重要保证；对于执政党而言，信访是其贯彻群众路线、维护社会稳定、进行政治整合的一个有效手段。信访制度是沟通公民与政府、执政党的重要桥梁和纽带，是有中国特色的人民民主形式。党和政府高度重视信访工作，建立了相关的工作制度，设置了专门的工作机构，信访制度在我国生活中取得了很大实效、发挥了巨大的作用。但是，在发展社会主义市场经济、实施依法治国方略的背景下，信访制度存在很多问题，这些问题成了制约其发挥功能的瓶颈。目前，公民非制度化的信访呈不断扩大趋势；诉讼类信访增多；信访的成本高、效率低；信访过程中存在信访主体权益遭漠视和侵害的现象，信访主体承担的风险较大；信访受理体制处于困境等。鉴于此，结合上述对我国建立人大监察专员制度可能性和必要性的分析，笔者建议将信访制度的功能合并到人大监察专员制度中来发挥，建立人大监察专员制度。
（三）我国人大监察专员制度的构建
1、地位和组成。
由人大设立人大监察专员公署，并从本届人大副委员长中选出一人担任首席监察专员，负责主持和协调公署工作的开展。由人大监察专员公署从通晓法律知识、有一定年限以上工作经验、为人正直的人员中提出人大监察专员候选人，在每届人大第一次会议上进行差额选举，由人大委员长（主任）任命。人大监察专员以人大特派员的身份协助人大及常委会行使监督职能，受人大领导，在人大闭会期间，受人大常委会领导，对人大及常委会负责并报告工作。
2、任期和任职保障。
人大监察专员任期5年，可以连选连任，除首席监察专员外不得兼任其他任何职务，除自行辞职、人大及常委会予以免职和强迫退休外，其他任何机构和官员都无权将其免职。人大监察专员可以委任工作人员，在必要时可以委任技术或专业顾问，以协助其工作，监察专员和工作人员都享有与人大代表同等的司法豁免权。制定《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监察专员法》以保障人大监察专员制度的建立和运作，并明确规定人大监察专员的独立性、自主性、权威性。独立性包括所有人大监察专员地位平等，对人大及常委会负责并报告工作，行使职权不受任何机关、团体、个人（包括人大及常委会、人大监察专员公署、首席监察专员）的干涉，在任期内非经人大及常委会同意任何人不得撤销其职务等。自主性是指人大监察专员自主决定其行使职权的一切活动的步骤、方式、手段、时间、地点。权威性是指人大监察专员的权力人民、人大的监督权，以人大特派员身份协助人大及常委会行使监督职能，是人民主权的象征和代表。
3、职权范围和职权。
人大监察专员可以依公民申诉或依职权对各级国家机关及其工作人员和其他一切行使公权力的机关及其工作人员的不合法、不合理行为行使监督权。具体而言，人大监察专员应具有调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进改革权、巡察权等。
（四）人大监察专员制度与司法监督、行政监察的关系
人大监察专员制度与司法监督、行政监察相比较，区别在于：一是监督的形成不同。司法监督既包括对行政机关行政行为合法性的外部监督，也包括对法院审判工作和检察院检察工作的内部监督。行政监察是一种行政机关内部的自我约束和监督机制。而人大监察专员制度主要是一种外部监督。二是监督的范围不同。司法监督局限于合法性审查。行政监察局限于行政机关及其工作人员执法情况和违法违纪行为。而人大监察专员制度涉及到对所有公权力行使机关及其工作人员的不合法、不合理行为的监督。三是监督的效力不同。司法监督和行政监察具有直接强制力。而人大监察专员制度不具有强制力。四是监督的独立性、自主性、权威性不同。司法监督的独立性、自主性在我国目前有所限制，因而其权威性有一定的折扣。行政监察是一种非独立性、非自主性的行政体系内的同体监督，因而其权威性不强。而人大监察专员制度具有较强的独立性、自主性、权威性。
（五）建立人大监察专员制度的难点及对策
结合我国的国情，建立人大监察专员制度其最主要的因难在于如何保持人大监察专员的独立性。人大监察专员如果具有相对独立性或失去独立性，那么这一制度就失去了其特点和优点，就不能充分发挥其应有的作用，就失去了意义。
在现行的监督系统中，一级监督机关同时要受上级监督机关、同级地方政府和党委的领导，在财政权、人事权上不独立，这必然会削弱其独立性，使监督工作流于形式。因此，要在制度上有所创新，以保持人大监察专员的独立性。笔者认为：
1、人大监察专员的工作经费应单独预算列支，直接从人大开支中拨付。
2、对人大监察专员实行高薪养廉政策。
3、人大监察专员原则上不规定面貌，按照党员在人大代表中的比例来确定党员在人大监察专员公署中的比例等。
结语
一种新制度的引进并不只是简单的“拿来”，也不是一朝一夕的事情，必须结合本国的实际与土壤，必须考虑人民的心理接受能力，必须有所改进与发展，必须有相关的制度和环节与之配套和适应。急于求成只能事倍功半或异化这种制度，一蹴而就最终会破灭良好的初衷与理想。
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