民告官的人性价值与行政诉讼制度的完善_民事诉讼论文

　「摘要」本文从民告官的人性价值与宪政的内在要求出发，分析了在行政诉讼制度中充分体现人性价值对于完善行政诉讼制度的重要意义。

　「关键词」民告官，人性价值，行政诉讼

　简单地讲，行政诉讼是指公民、法人或其他主体认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益，向法院提起诉讼，由法院按照司法程序解决双方的争议的一种争议解决方式。从这个定义我们可以看出，作为传统的政府行为已经可以被诉至法庭，“民可告官”的观念在中华人民共和国行政诉讼法颁布实施后已日渐深入人心，但行政诉讼法的实践情况却大不尽人意，许多制度的完善争议颇多，其主要原因似乎可归结为对行政诉讼人性价值的认识不足，因此，强化立法机关和有关法律工作者对于行政诉讼制度人性价值的认识，对于建立起真正的行政诉讼制度无疑具有十分重要的意义。笔者的提法建立于一个基本的认识基础上：行政诉讼制度是宪政的一个重要组织部分，行政诉讼的人性价值体现了宪政的内在人性价值目标。

　在当今盛世，国际交往日益频繁，而进出口成为各行各业的普遍现象，货物进出口、服务贸易进出口、文化进出口等等。于是，对于国家、社会、政府以及国家权力的探讨问题也是进进出出，许多时髦的词汇缤纷而至，宪政、有限政府、责任政府、服务政府甚至流行一时，一般认为，宪政的根本在于对国家权力的合理分工和制衡，而对政府权力的限制就成为其中之应有之义。其实对于国家权力进行分权制衡本是宪法的根本任务，那对政府而言，其行为也必须在民意代表机关所制定的法律范围内行为，而行政机关作为重要的法律执行机关，其权力限制就具有了宪法学的意义，谈到限制，当然就有事先预防和事后救济两个方面了。

　行政诉讼的发展是在人们对于政府的认识观念发展的血与火中产生的，中华人民共和国行政诉讼法的出台决不是偶然的空穴来风，第一次明确“民告官” 的行政诉讼法对于促进行政机关依法行政、提高行政执法水平无疑具有划时代的重要意义，但1992年的行政诉讼法没有摆脱经济的时代烙印，行政机关与老百姓之间的管理—被管理的模式根深蒂固，依法行政只是粉饰行政执法的一个美丽的口号。受这种传统的影响，当时的行政诉讼法对法院行政案件受案范围以及审理裁判等方面的规定就十分有限，最高人民法院的司法解释力图在这种模糊的受案范围、审理裁判方式和适用法律依据中找出更多的自由空间，但效果并不理想，法院系统的行政审判庭依然是苦行僧的庙宇。

　为什么要称为行政诉讼制度的“人性价值”？这不外乎是想给老百姓在与政府行为的互动中维护自身的合法权益提供一个理念和法律传统支持，因为在普通公民看来，法律的味道都是苦的，人性价值的提法不外乎是想提高公民的行政诉讼法律意识，认识到权利与权力抵抗的可能性，认识到对政府行为司法审查的可行性。笔者看来，我国目前的行政诉讼制度存在以下缺陷：

　首先，对于具体行政行为的列举规定不清楚，导致大量的行政案件在申请立案之初就“疑团重重”，颇有争议，大量的行政诉讼起诉被法院以“超出行政诉讼的受案范围”而驳回，许多行政行为的相对方在感叹冤屈无从申诉的同时，也加深了政府的不信任和抵抗。

　其次，对于排斥在受案范围之外的内部行政行为不能接受司法审查，已经成为目前公职人员维护自身合法权益的一大弊病。法院是社会公正的最后一道防线，任何人都不能成为自己案件的法官。但是，大量的诸如考核、晋升、处分等对公务人员的内部行政行为，只停留在没有任何实质意义的申诉和内部处理方面，根本体现不出对此类损害的实质性救济。就国家公职人员来说，在现行的国家体制下他们是社会个体中很重要的群体，行使着国家赋予的权力和承担着一定的社会责任，公职人员权利维护往往不被社会所关注。因为在普通老百姓看来，代表政府的公职人员天生就是权力的载体，无所谓权利受到损害。但殊不知权利得不到救济的他们也在对行政诉讼制度的完善充满憧憬。许多政府官员在行政体制的游戏规则下俯首听命，工作毫无创意，因为丝毫的差错可能导致不利的后果，推天度日才是他们的首选。所以说，对国家公务员奖惩的内部行政行为被排除在行政诉讼的救济之外，对于提高国家公职队伍的执法水平也无疑具有一定的负面影响。严格的行政隶属性使内部行政行为导致的损害没有什么实质的救济途径，如此造成的行政效率低下等问题已经日益突出和明显。

　第三，一些按照行政法的理论归入抽象行政行为范畴的行政行为，大量的也导致了对行政行为相对方权利和利益的损害，但也被排除在行政诉讼的受案范围之外，不能接受司法审查。本来对具体行政行为和抽象行政行为的界限区分就存在诸多争议，由于行政诉讼法对具体行政行为排除在司法审查之外，更突显了行政诉讼法在保护行政行为相对方利益方面的“羞羞答答”。

　第四，现行的行政诉讼制度尽管确立了一种权力—权利的对抗和制衡途径，但法院在审理行政诉讼案件中并不象刑事诉讼和民事诉讼那样成熟而自如，行政诉讼法所确立的审理范围和裁判方式导致许多案件经过法院审理和判决，被违法行政行为损害的原告却只能得到一纸胜诉判决，并未得到真正的救济和补偿，这是与法治的根本精神相违背的，也是与行政诉讼制度的目的相背离的，从人性价值看待行政诉讼制度的完善就显得异常重要。

　第五，现行的行政诉讼法在中国宪政发展的中没有起到其应有的作用。我认为，作为现代的宪政国家，最起码应具备四个条件，完备的宪法制度、合理的权力分配体系、运行高效的责任政府、完整意义的国家主权。行政诉讼制度作为一项重要的对行政行为的司法审查制度，对于国家宪政发展举足轻重：首先，它是对公民权利保障制度的完善；其次，它是国家权力分配中最重要的权力监督制度；第三，完整的行政诉讼制度的确立是国家宪政实现的重要条件。第四，对政府行为的司法审查是宪法所确立的权力分配制度的根本要求。总而言之，没有完整的行政诉讼制度的确立，宪政的实现在现实条件下只是法学家的口号，也只能是老百姓不切实际的幻想。而我国现行的行政诉讼法尽管对于启迪人民“民可告官”的法律意识意义重大，但离宪政的要求相差太远。

　第六，行政诉讼制度的确立没有从国家宪政的高度得到重视，也就是说没有认识到宪政的人性价值追求，甚至有错误的观点认为，行政诉讼加大公民与政府的对抗，会降低政府的行政效率，削弱政府的管理权力，也有的部门对行政诉讼制度的推行感到不安（这很容易让老百姓认为是心虚），难怪有国外学者认为，中国不存在真正意义上的宪法。

　笔者为什么要提“人性价值”，是基于行政诉讼制度的确立对中国现实的社会条件下宪政实现的重要意义，是基于行政诉讼制度对于保障行政行为相对人权利的重要性的认识。一个简单的法学道理是，没有救济的权利等于没有权利，司法制度完善的一个重要标志就是权利救济制度的完善。行政诉讼制度完善，会在很大程度上完善我国的权利救济体系和制度，使人们在与政府行为的互动中，清醒地认识到自己的权利可能具有法律救济的可能。任何制度设计的最终目的都是要保障公民个体的合法权利，现实的中国面临的诸多困境，台湾问题的国际化与主权弱化、腐败问题的日益严重、国有企业改革阻力重重、证券市场黑幕频频爆发等等都严重地削弱着中国老百姓对政府的信心，行政机关与行政行为相对方之间日渐加深的不信任导致了诸多矛盾的激化，单纯地依靠警察等统治工具只是治标不治本的做法。我以为，要完善行政诉讼制度，必须充分地认识到行政诉讼的人性价值，它至少包含以下方面的内容：

　首先，行政诉讼制度促使政府转变角色，将为人民服务的思想深深扎根在心中，而不是体现在“三个代表”的口号上，真正建立起有限政府，责任政府，服务政府、阳光政府，而不要承担牧羊人的角色。

　其次，行政诉讼制度能辅助建立起政府与公民之间的信任，信仰危机已经成为目前人们说的比较多的词之一，“非典”的突然爆发警醒了政府，也唤醒了人们沉寂多年的对政府信息公开的要求，“非典”的有效控制再次证明，公民与政府之间的信任是多么的重要，而只有存在有效的对政府行为的司法审查制度—行政诉讼制度，这种信任的建立才有完善的制度保障（这里笔者所说的是制度保障之一，并非指只要有行政诉讼制度就可以完善地建立起政府与公民的信任，其中还应包括其他诸如公开制度、宪法体系中其他相关制度的完善等）。

　第三，行政诉讼制度可以完善司法制度中权利救济体系。法院是社会公正的最后一道防线，目前的民事权利救济制度相对来说比较完善，但对于大量的行政机关行为侵犯相对方权利的行为，缺乏有效的救济途径，大量的复议途径、包括内部行政行为的申诉程序等都是形同虚设，“任何人都不能成为自己案件的法官”，政府既做运动员又当裁判员，有几次申诉，就有几次辛酸和泪水，法律公正的阳光总是照耀不到这些阴暗的角落，许多老百姓更是敢怒不敢言。

　第四、宪政的人性价值在于自由，目前这种价值的缺失有其现实的原因，正如陈端洪所指出的，在贫穷的中国，富强成为宪政的第一价值，社会资源的分配不公导致了新的贫富差距，于是目前的宪政目标就十分关注国家富强和人民生活水平的提高。但对于一种价值目标的追求不能以牺牲或削弱另一种价值为代价，每个人似乎都有追求自由的天性，但行政诉讼制度的不完善导致人们这种追求诚惶诚恐，因为他们知道，在这种追求某种自由的背后，要有沉重的代价。行政诉讼制度的建立和完善，似乎能从人性上保障这种追求，当然，必须是真正意义上的行政诉讼制度—或者说对行政行为的司法审查制度。

　第五，按照现行宪法的权力分配和监督体制，行政权力的司法监督十分有限，那么建立行政诉讼制度，完善宪法的权利分配和监督体系，就是宪政建设的要求，这也根本上与宪政要保证的自由价值内在一致，当然体现了人性价值。

　写到这里，笔者想起了长期以来困惑在脑海中的一个问题：谁为政府的失误决策行为（暂不考虑侵权行为）承担责任（当然可以堂而皇之地认为这是具体行政行为而不纳入司法审查的范围），当大量的失误产生的时候，损害的还是纳税人的利益，而决策者还是该升官升官，该发财发财，似乎为人民服务的损失自然由你纳税人承担。如果单纯用“人民公仆”思想去武装我们的政府，用伦理道德和良心去制约政府的行为，只用简单的制衡机制约束政府的行为，那么当所有这些人性善良的东西遭到践踏的时候，法律能为这些做点什么，当然不能只是“控权论”的行政法理论得到贯彻。如果这个问题得到了人民满意答案的时候，行政诉讼的人性价值也就得到了完美的体现。

　愿“中华帝国没有宪法”的说法早日破产。

　愿行政诉讼制度的阳光早日普照神州大地！

　　马志江