制定"十一五"规划的八个战略问题
制定"十一五"规划的八个战略问题
北京大学教授林毅夫提出，制定２００６－２０１０年的“十一五”计划应考虑八个重大战略问题。
（一）在ＷＴＯ的框架下，以政府的力量来支持或扶持某一个产业或企业发展的余地将大大缩小，政府的指令性计划不再可行。然而，这并不意味着政府对经济发展不可发挥一定作用。政府除了应该维护市场秩序、提供法制环境以及市场的基础建设外，也还可以制定国家计划，但这种国家计划必须是指导性的。它的功能首先是提供信息，如整个社会未来发展的方向是什么、可能出现的问题是什么、哪些产业是新兴的产业、国际国内经济的变化趋势如何等等。需要在企业和企业之间，企业和政府之间进行有效的协调。因而，在大的思路方面有一点需要明确，就是“十一五”计划与“十五”计划相比应当更是一个指导性的、用以综合信息、形成共识、促进协调、克服外部性的计划。
（二）国有企业改革尚需继续深化，这与十六大报告中所提出的“毫不动摇地巩固、发展国有企业”的目标是一致的。众所周知，国有企业经过二十多年的改革，其问题尚未根本解决。成立国资委解决了国家作为出资人的身份问题，但是，国有企业至今在相当大程度上还需依靠市场垄断以及政府直接或间接的资金支持来维持生存。当我国全面实现加入ＷＴＯ承诺后，国有企业必须直接面对市场竞争。
国有企业最根本问题在于国有企业存在政策性负担，由此导致政策性亏损，于是政府负有给国有企业补贴政策亏损的责任。同时，企业也会利用政策性亏损为借口，把经营性亏损也说成是政策性亏损。在信息不对称的状况下，政府无法区分企业的这两种亏损。由此导致政府只能把企业的全部亏损都承担起来，从而形成国有企业的预算软约束。为了解决国有企业的问题，最重要的是剥离企业的政策性负担。
只有剥离了企业的政策性负担，解决了国有企业的自生能力的问题，企业不再需要并也没有任何理由需要政府的保护和补贴，政企才有可能真正分开，现代企业制度才能真正建立起来。
（三）创造有利于民营企业发展的环境，以增加就业。要多发展劳动力密集型的产业以及在高新技术产业中劳动力比较密集的产业区段。这样的选择也与ＷＴＯ有关系，因为落实了ＷＴＯ的承诺后，除了还保留一点关税外，所有的市场都将开放，我国的企业只有在这些产业和产业区段中才有自生能力，在国内市场和国际市场上具有竞争力，可以靠自己改进技术、管理水平，而不需要靠政府的扶持来发展。在劳动力比较密集的产业或者产业区段中绝大多数是中小企业，其中大部分是民营企业。为了多创造就业机会，也为了提高在ＷＴＯ框架下的竞争能力，需要创造有利于民营企业发展的环境。民营企业的发展牵涉到金融服务、市场准入和信息服务的问题。
（四）建立适合我国发展阶段的金融结构。为支持中小企业发展，应多发展民营中小银行，这个建议其实关系到我国现阶段最优的金融结构问题。在金融体系的功能中，配置的功能是最重要的。目前我国最有竞争力，最具比较优势的是劳动密集部门，包括劳动密集型产业以及资本密集和资源密集产业中的劳动密集区段。劳动密集部门的绝大多数企业是中、小型的民营企业。最适合为中、小民营企业提供融资服务的金融安排是地区性的民营中、小银行。其实，在任何国家，经济发展的早期阶段，绝大多数是中小企业；因此，在任何一个国家经济发展的早期，金融结构的基础应该是能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行。即使到了这个阶段绝大多数的企业还是中小企业，所以在发达国家仍然有许许多多为中小企业服务的中小银行。在我国目前的发展阶段，中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大得多，因此，我国应该建立以地区性民营中、小银行为核心，配合几个大银行和股票市场的金融体系。
（五）选择合适的城市化道路。要解决三农问题，关键是把富余的农村劳动力转移到城市的非农产业就业，用城市化来带动农村的发展。可是，应以大中城市为主还是以中小城镇为主来提供非农就业机会？仔细分析可以发现，中小城镇难以发展制造业，因为制造业要有竞争力，一方面必须符合我国的比较优势，多发展劳动力密集的产业，一方面要形成产业集群，只有在大中规模的城市才较易形成有足够规模、有利于中小企业发展的产业集群，因此，除非靠近大城市周边，绝大多数的中小城镇不会成为制造业的中心。中小城镇的经济主要是为高度分散的、人口稀疏的广大农村地区的农业生产、流通和农民生活提供服务的商业活动，这样的服务业规模不会太大。未来我国的城市发展道路应是一个两级结构：农村富余劳动力转移出来以后会主要集中于大中城市；在农村地区则散布着星星点点的，提供新增就业量有限的政治和商业中心为功能的小城镇。
（六）建设社会主义新农村。中国最大的市场在农村，如果农村没有相关的基础设施则难以有现代化的消费。但是，新农村运动不仅可以解决当前的通货紧缩的问题，而且在相当长的一段时间里，我国还会有相当数量的劳动力在农村务农，由于农业生产的特性，全世界的农民，包括美国的农民，都住在自己的农场上，不会住在小城镇里。未来相当长的一段时间里，我国人口分布情况可能是：农村人口主要居住在村里，以村为基础，从事农业；少量的人口在镇里，从事商业，提供农业生产资料，农产品的集中销售以及农民生活用品的零售服务；剩下的人口集中在大中型城市，从事工、商、服务业。如果这个判断正确，到２０２０年农村人口占总人口的比例即使降到４５％，仍会有近７亿人，到２０３０年这个比例下降到３０％，还有５亿人生活在农村，其中绝大部分居住在村里。这部分人的生活也必须现代化，我们才能说是全面建设了小康社会。
（七）政府组织结构的问题。我国人口将发生大量转移出农村的情形，目前中央、省、市、县、乡镇所组成的五级结构并不适合这种转变，这一点现在已初见端倪。当人口大量转移出农村后，县以下的人口将大幅度减少，县级财政的税基规模也将随之大大减少。在此情况下，县以下政府的税收无法维持其正常运作。有人主张县级以下政府应虚化，主要采用村民自治的方式，政府应设在地市级，同时把省的职能精简。虽然超前，但有一定的合理性。
（八）人口政策问题。大部分国家在达到高收入水平后才进入人口老龄化阶段，而我国则在中低收入水平就进入老龄化社会。这里需要考虑两方面的问题：１、要尽快建立一个切实可行的社保体系，一方面不能在将来成为政府财政支出的大窟窿，另一方面必须给老年人提供足够的生活保障。２、要重新思考我国的人口政策。人口政策主要有两个方面，一是人口质量，一个是人口数量。人口的质量亟需提高，这应是无可争议的。在人口的数量这一方面，我国现在的政策是从如何压低生育率、减少人口增长的角度出发来制定的。传统上认为我国庞大的人口规模是经济发展的一个制约因素。但是到底人多是负担还是优势？若认为人口规模一定会限制经济发展，为什么改革开放以后，我国人口密度最高的沿海地区却是经济发展最快的地区。出现这种现象的原因在于发展战略的转变，如果按照比较优势，应该多发展劳动力比较密集的产业。这些产业不仅是我国最有竞争力的产业，同时又可以容纳最多的就业，创造最多的财富，资本的增加最快，产业的升级速度也最快。如按照这种发展模式，人口规模并非劣势。况且，当收入水平提高后，生育率自然会下降，现今所有发达国家的人口问题均是在于人口生育率过低，无法维持自然的替换。
丁元竹：对制定十一五规划的几点战略思考
从战略上认识“十一五”时期
“十一五”时期将是我国经济社会发展的重要历史时期。“十一五”时期，是我国全面落实科学发展观，全面进行发展模式创新和制度创新的时期，它将对我国的长期发展起到关键性作用。换句话说，全面建设小康社会目标的实现、以人为本的科学发展观的实施能否在实践中取得实质性的突破，关键是“十一五”这一步迈得怎么样。这一步如果迈得好，到2020年，我国将能够建成比较完善的社会主义制度；如果这一步迈不出去，还是停留在表面上，那么我国目前已经突出的经济社会发展失衡问题在“十一五”时期就会与经济快速增长和全面对外开放发生更加严重的冲突。
跟踪和评估针对重大问题的政策实施情况，预测潜在的风险因素
从近中期发展来看，下列几个问题是“十一五”时期不能绕过和必须认真对待的：第一、全球化带来的负面影响。全球化的时代，影响国家安全的因素越来越多，越来越复杂，国家安全也显得越来越脆弱；第二，未来中美关系走向、台湾问题、周边关系。台湾问题、钓鱼岛问题、南海问题和朝鲜半岛问题都是我国“十一五”时期发展中的暗礁，随时会对我国发展产生影响；第三、金融体系缺乏引导资本顺利流向生产领域的推动能力和监管功能，这是我国经济发展中最大的缺陷；第四、国有企业效率低下，大部分资源不能用于生产的局面并未从根本上得到解决。“十一五”时期，如果国有企业改革无实质性进展，金融改革将继续陷入僵局；第五，三农问题依然是“十一五”时期的大问题，它不仅是个经济问题，也是一个政治问题和社会问题；第六、缺乏覆盖弱势群体的社会安全网，从国际比较来看，我国的失业率并不高，但是我国不像其他国家那样有良好的社会安全体系来保护弱势群体，这会对我国的社会稳定构成威胁；第七，正规教育培训所学到的技能与工作不吻合，教育的文凭热，教育课程以考试为驱动等等，会对人力资本产生长期负面影响；第八，对于市场经济不断发展和全球化条件下的社区组织和民间组织怎么管理，采取什么样的措施，仍然是我国面临的严峻挑战。另外，水污染、大气污染、土壤侵蚀以及水资源短缺已经严重影响人民身心健康并制约我国经济增长率。
就“十一五”规划来说，侧重点更应放在有关这些问题的政策实施评估和政策调整，保证这些潜在风险不转化为现实的危机。政策实施与评估应当被纳入“十一五”规划。对现有政策和措施实施状况进行评估应当成为在新的历史条件下，提高党的执政能力的重要内容，也是对政府问责的重要内容。
还有由于我们认识能力的局限性
肯定会有很多潜在的问题和风险不为我们所知特别是对于市场规律和国际形势，因此，“十一五”规划要善于预见和发现那些隐藏的、可能冲击国民经济和社会发展的因素。提高准确把握发展趋势的能力是新的历史时期对“十一五”发展制定提出的更高要求。
实现消费模式的根本转变刻不容缓
我国目前的消费模式是建立在追赶发达国家消费模式，特别是美国的消费模式的理念之上的是一种以消耗和浪费资源为特征的模式。现行消费模式从根本上体现了旧的发展观，其狭隘、局限的弊端已日益显现。科学发展观绝不只是指经济发展方式的转变和体制要素的投入，而是要坚持以经济建设为中心，在经济发展的基础上实现社会全面发展，建立与新的经济发展模式相适应的社会发展模式，其中包括消费模式。
科学发展观是一种完整、系统的发展观，它强调速度和结构、质量和效益相统一；它强调人口、资源、环境相协调；它强调促进物质文明、政治文明、精神文明协调发展。简言之，科学发展观是以人为中心的、以实现人的发展和社会全面进步为目的的社会发展观。在当前生态环境危机和能源短缺形势下，我们所要做的并不仅仅是去修补漏洞，更重要的是要有一种将人类与自然界融合在一起的视野，确立一种新的生态环境观念。用系统论的生态环境观念取代只重经济效益的观念，实现立足点的转换，即所追求的效益应以有利于人与自然这一共生系统的进化和这一更为广阔的目标为其基本内涵。
实现消费模式的转变，从根本上说就是要建立以人为中心的，以实现人的发展和社会全面进步为目的的社会模式，包括生活方式、福利模式、就业模式等。没有消费模式的根本转变，经济增长模式的根本转变是不可能的。
提高社会发展的战略地位，完善社会政策
我们应当把制定完善的社会政策和化解经济发展中的社会矛盾，作为提高党的执政能力的一个重要方面来理解。为了建立有效的社会政策，首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动及实现社会控制、保障满足社会需求这一社会行政传统上；其次，把社会政策从社会行政传统中释放出来，其主要努力方向是强化经济政策和经济机制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。
社会政策可说是解决或应对社会问题的基本原则或方针。社会政策在现代政治中之所以日益重要，是因为现代的社会问题愈来愈多，有的且愈来愈严重。如果没有社会政策，社会问题将得不到适当或合理的解决，个人与团体的安全和福利也得不到合法的保障，社会将难以保持稳定。
提高教育的战略地位
我国现行教育体制、教学模式中存在的问题在中长期发展中会显现出来，成为影响经济社会健康发展的重要因素。对于人力资源的投资应当成为政府中长期发展战略重点和基本的承诺。
目前我国政府对教育投入只占GDP的2.5％左右，但在实物资本如房屋、工厂等方面的投入高达30％，美国的比例则分别是5.4％和17％。教育与实物资本投入的这种巨大差异，造成两者的投资回报十分悬殊。有学者估计，我国投资人力资本的回报率可能高达30％至40％，考虑到教育能够改善国民素质、增强社会和谐度及凝聚力，回报将更高。因此，从社会最优的角度看，获得较高的教育回报主要靠政府的公共支出。“十一五”时期政府应该加大教育投入，抑制高学费，缓解民众进一步对教育投资的流动性约束。
从长期看，我国要坚持科教兴国战略，尤其是要加强人力资本投资战略。只有当我国劳动力的人力资本含量大幅度提高，才有可能在全球经济竞争中放弃劳动力低价优势，产品才有可能提高科技含量和文化含量，才有可能形成一个不断扩大的中等收入阶层，形成一个实实在在的国内大市场，居民收入的提高才能与GDP的增长保持一致，在全球经济竞争中才有可能立足于有利的地位，从而保证经济社会的可持续发展。因此“十一五”时期，教育问题应当作为一个单独的问题从一般社会发展战略中分离出来，单独规划，特别强调。
建立危机管理机制，应对各种突发性事件
鉴于“十一五”时期面临的严峻挑战，我国需尽快建立现代危机管理机制。在制定国民经济和社会发展规划的同时，制定一个有效的，能够帮助有关各方快速沟通，快速做出危机影响评估和控制危机的管理计划，并使之成为国民经济和社会发展规划的重要组成部分，甚至是最为重要的部分。国民经济社会发展规划应当对于可能冲击国民经济和社会发展远景目标和方向的因素进行预警和干预，防患于未然。对于我国中长期发展中可能的突发性事件，国内外已经谈论很多，如就业问题、收入分配问题、金融体系问题、国有企业问题、三农问题、地区差别问题、腐败问题、中美关系问题、台湾问题、周边关系问题，等等，而且，针对这些问题，政府已经采取了一系列措施。在着手制定“十一”规划时，我们需要考虑的是这些政策干预的效果如何？这些问题的现实发展态势又是如何？为了避免这些因素演变成突发性事件，我们需要对其进行进一步的确认、分析和评估。
就“十一五”规划来讲，危机管理要考虑的组织建设包括：建立一个全国性的，长期的突发性事件管理组织；各个地区、有关部门、大的组织考虑建立突发性事件管理机构；对于大部分机构来说，组织规模不大，突发性事件发生的概率也不高，一般不要成立专门的危机管理组织，但有必要开展一些危机管理训练和演练。
强化社会责任与精神世界建设
从文化层面看，强化社会责任与精神世界建设将是我国长期发展面临的最为艰难的挑战。对于我国当前的社会责任与精神世界状况，有人概括为道德滑坡，世风日下。改革开放以来，市场经济促进了经济增长，提高了人民的生活水平，但是，社会责任与精神世界却走向滑坡。“一切向钱看”的极端正在促使一部分人逐利，失去信仰、理念、意识形态的支撑，缺乏社会责任感，精神世界空虚。社会责任与丰富的精神世界可能是时下我国国民最缺乏的。人们缺乏信仰，公民和企业缺乏社会责任感，人与人之间缺乏诚信，等等，所有这些对于我国社会经济发展的深层次影响将逐步凸现出来，致使有法难依。
我们必须看到，要彻底解决“一条腿长，一条腿短”问题，仅仅靠以上社会政策是不够的，为了保证这些政策的实施，我们还必须考虑强化社会责任和建设精神世界。历史经验证明，没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和持续发展。如果没有责任感，自由市场就会盛行欺骗消费者的行为，不断发生内部黑幕交易，虐待员工；如果没有责任感，“社会精英”只会创造出狭隘的理论，而不能为社会的长远发展服务；如果没有责任感，个人的发展就会变成以损人而自利。在任何一种情况下，没有责任感的社会，其凝聚力就会大大被削弱，社会的和谐程度更会受到损害。责任感，是一种以人道、人生、人性、人格为本位的价值取向。责任感是人类在对自身价值的认识、自身发展、自身完善和追求自身需要的过程中形成的，并规范、指导和约束着人类自身的各种活动。责任感的特点主要表现为：追求善和美。责任感帮助人们努力挖掘人的本质力量和本性，强调使自己的行为适合客观的需要。当前，面对严峻的经济社会问题，倘若人们能够认识到社会责任感的重要，大力呼唤和滋养国人的社会责任感与精神世界，那么我们这个国家、我们这个民族，将在任何天灾人祸、突发危机中，异常坚强、成熟。
既然我们已经向社会发展领域迈出了重大一步，我们不妨再向触及民族精神和心灵的深处再迈出一步，这是建设一个健康和谐社会所必需的一步，而且迟早我们必须迈出这一步。
依法实施规划，保证实施主体明确，责任明确
“十一五”不同于历史上任何一个时期，这个时期的矛盾异常突出，纳入“十一五”规划的都是发展中根本性的、必须解决的问题。借鉴历史经验，要切忌有规划不落实，或者落实不到位，达不到预期的目标，这样会潜伏巨大的经济社会风险。例如，我们在“八五”计划中就提出要实现两个根本转变，即实现经济由粗放型向集约型的根本转变和实现经济体制的根本转变。从“八五”到“十五”计划，这两个根本转变一直没有能够实现，以至到眼下，转变增长模式已经刻不容缓，国有企业改革困难重重。还有，西部开发战略是“十五”计划的重要战略之一。五年来，关系到西部开发全局的一批重点工程得以顺利实施。到今年年底，有23项重点工程将全部或部分建成投产。但数据显示，西部与东部增长率的差距仍呈逐年扩大趋势。近年来，西部一些地区片面、简单地追求发展地方资源型产业，盲目建设小火电、小炼焦等高能耗、高污染项目，出现了开发区热、圈地热，严重影响西部开发战略的实施。
鉴于这些经验和教训，要通过立法手段，确保“十一五”规划的顺利实施，确保实施主体明确，责任明确。发达国家把规划视为法律，强调依法实施，违法必究，这值得我们在制定“十一五”规划时借鉴。
(作者为国家发改委宏观经济研究院研究员）
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