修改选举法：恢复直接选举中的预选程序_学科动态
今年10月27日，十届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》。引人注目的是，这次修改选举法恢复了直接选举中的预选程序，为什么时隔多年，再次对直接选举规定预选程序，预选程序的功能是什么，预选与协商方式的关系是什么，对修改后的选举法关于预选的规定如何理解，就这些问题，笔者在这里谈一点个人的认识。
预选制度的功能和沿革
所谓预选，是指在正式选举前，以投票的方式确定正式候选人的程序。确定正式代表候选人，实际上是缩小候选人的范围，使正式选举时的得票不致于过分分散。我国选举法规定，除政党提名外，选民十人以上联名即可以提出代表候选人。这体现出我国对公民民主权利的充分保障。与其他一些国家相比，我国选举法对代表候选人设置的“门槛”较低。在有的国家，议员候选人如果不是由政党提名的，就需要有数百名选民的推荐。候选人参选需要履行一系列的手续，还必须公开本人及亲属的财产状况。一些国家要求候选人预交一定数额的竞选抵押金，如果候选人不能获得一定比例的选票，竞选抵押金不予返还。我国人大代表的选举实行差额选举，即代表候选人应多于应选名额。但选举中差额数也不能过多，否则容易发生候选人得票过于分散，难以顺利产生当选代表，而不得不另行选举的情况，造成选举资源的浪费。选举活动，一方面必须符合民主原则，另一方面，也要考虑选举成本和效率因素。特别是在直接选举中，选民的人数较多，组织投票需要花费较多的人力、物力。如果提出的候选人较多，就需要淘汰部分候选人，按照法定的比例确定正式代表候选人，以保证正式选举中能够较为顺利地选出代表。
我国确定正式代表候选人的方式，包括协商和预选两种方式。协商制是我国制度的一个特色和优势，因此协商方式多年来一直沿用。预选方式则经历了一个反复的过程。1979年选举法对直接选举和间接选举均规定了预选程序，即如果提出的初步候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。但当时没有规定预选后是否必须实行差额选举，实践中，许多地方实行了差额预选，等额选举。1986年修改选举法时，为了保证实行差额选举，取消了预选的规定。但取消预选后，实践中一些地方出现确定正式代表候选人随意性比较大，没有依照法律规定根据较多数选民或代表的意见确定正式代表候选人。1995年修改选举法时，考虑到间接选举中确定正式代表候选人的程序是在召开代表大会的过程中完成的，实行预选，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢复了间接选举中的预选程序，并明确规定预选后必须实行差额选举。但考虑到如在法律中对直接选举统一规定预选，在选民比较分散的地方实行起来比较困难，会大大增加选举的工作量，因此仍未恢复预选，而是规定由选举委员会汇总候选人名单后，由选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。虽然法律没有明确规定预选，但从立法意图看，并非禁止和排斥预选，因为预选本身就是根据较多数选民的意见确定正式代表候选人的方式。事实上，在1995年选举法修改后，有的地方人大在其制定的“选举实施细则”中即对预选作出了规定，如：北京、河北、广东、海南和宁夏。一些地方在县乡换届选举中根据各自的条件和实际情况，采取了预选的程序或类似预选的征求意见票的方式。
预选规定的修改过程
这次修改选举法，在征求意见过程中，一些地方提出，由于选举法对直接选举未规定预选程序，而对于如何“酝酿、协商”，如何算是构成“较多数选民的意见”，又存在许多模糊的地方，使选举中出现不透明、不公正的问题。建议规定有条件的地方可以采取预选的方式确定正式代表候选人，以利于充分发扬民主，防止“暗箱操作”。这一意见被提交全国人大常委会审议的选举法修正案（草案）所吸收。草案规定：“如果所提候选人名额过多，经选民小组反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，可以进行预选。”草案的规定将预选作为可选择的程序，对使用预选作出了富有较大弹性的规定。但在常委会审议中及此后进一步征求意见中，一些常委会组成人员、地方和中央有关部门提出，“名额过多”、“反复讨论、协商”、“较为一致意见”均不明确，实践中难以把握。更重要的是，如果经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见，就应当进行预选，此时若不进行预选，正式代表候选人便无法产生。因此，预选不应是可选择的程序，而是法定情形出现时应当使用的程序。经过全国人大常委会法律委员会审议后，对上述规定进行了修改。修改后的选举法第三十一条第一款规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人应当在选举日的五日以前公布。”
预选的前提
根据选举法的上述规定，直接选举中进行预选应当具备两个前提条件，一是初步候选人的人数超过选举法第三十条规定的最高差额比例，二是经过选民小组讨论、协商，对正式代表候选人不能形成较为一致意见。两个条件中，第一个条件是进行预选的充分条件，而第二个则是必要条件。候选人的人数过多，并不必然导致预选；经过讨论、协商后仍不能形成较为一致意见，则必然要采取预选，才能确定正式代表候选人。
需要注意的是，对于初步候选人达到多少数额，才能进行预选，选举法设置了一个较高的标准，即提出的代表候选人必须超过选举法第三十条规定的最高差额比例。根据选举法第三十条的规定，直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍。由于选举法规定的差额是一个比例，实践中，选举委员会一般在具体的选举办法中，确定一个具体的差额数，而这个差额数往往更加接近差额比例的低限。由此带来一个问题，如果某一选区提出的代表候选人多于选举委员会规定的差额数，但又在选举法规定的最高差额比例内，是否要进行预选？例如，某选区代表名额为3名，选举办法规定的差额数为1人，而提出的候选人为5人。根据修改后的选举法的规定，只有所提的候选人超过选举法规定的最高差额比例时，才能进行预选。如果所提的候选人未超过选举法规定的最高差额比例，而只是超过选举办法规定的最高差额数，就无须进行预选。也就是说，如果所提候选人不足6人，则均应列入正式代表候选人名单。
预选的启动机制
预选的启动机制，是指谁有权决定是否进行预选。选举委员会是选举活动的组织者，各选民小组讨论的情况以及协商的情况，都要汇总到选举委员会。选举委员会负有对选民的意向进行分析和判断，然后决定是否启动预选程序的职责。因此，是否进行预选，须由选举委员会决定。如果选民或者候选人提出进行预选的建议，这种建议不产生必然启动预选程序的效力。但选民的意见，是选 举委员会作出有关决定应当考虑的因素。
选举委员会决定是否进行预选，最重要的是要对是否“形成较为一致的意见”予以正确把握。这就需要选举委员会充分听取各选民小组的意见并加以认真分析，以了解选民的意见。近年来，随着民主意识的提高，一些地方出现选民联名提出候选人，联名人数大大超过法定的10人。发生这种情况，往往是联名的选民与被提名人之间有共同的利益诉求，或者联名人对被提名人的理念及个人能力非常地认同和信任。如果该被提名人的群众基础相当广泛，经过讨论、协商，应当根据民意，将被提名人列入正式代表候选人名单。如果提名仅代表少量选民的意愿，那么在协商确定正式代表候选人时应予排除。如果经过分析，该被提名人在选民小组讨论过程中获得了一定的认同，但协商中又确实存在不同的意见，两种意见难以协调，选举委员会就应当决定采取预选的方式，按照得票的结果确定正式代表候选人。
与协商相比，进行预选，选民的参与面更大，形式上更加民主。但也应当看到，预选既是一种民主程序，同时其本身也服务于节约成本，提高效率这一目的。如果只要有人提出预选要求，就必须进行预选，则可能导致劳民伤财，长远看反而会降低选民对选举活动的兴趣和热情。并不是只有通过预选程序确定正式代表候选人，才能体现民主。从直接选举的特点以及我国不同地区存在的差异出发，从目前选举人大代表的实际情况看，只要在协商过程中充分听取各方面的意见，真正做到根据多数选民的意见确定正式代表候选人，协商制是一种行之有效的方法。
预选的具体程序
选举法对预选的具体程序未作规定，对此可由各省、自治区、直辖市在实施细则中作出规定。预选不同于正式投票选举，预选的程序可以适当简化，不必要求与正式投票选举的程序划一。如可以不召开大会，采取在各选民小组投票，然后将投票结果汇总的办法。
中国人大·武 增