建立立法修正案制度的思考_学科动态

    今年10月15日，黑龙江省十届人大常委会第11次会议在表决《黑龙江省奶业条例（草案表决稿）》时，一名组成人员提出了对草案表决稿第33条的修改意见。随后，几名组成人员对该修改意见进行了讨论。讨论完，常委会对草案表决稿进行了表决。

    在该案例中，组成人员对草案表决稿的具体条款发表了意见，常委会却对整个草案表决进行表决，组成人员的意见没有得到任何回应。对组成人员的意见不予回应，会使组成人员对草案表决稿的表决陷入困境：自己的意见没有回应实际上就是未被吸纳，不能投赞成票；投反对票或弃权票，因为对草案表决稿个别条款有意见而否定整个草案表决稿，这有悖自己的真实意志。

    在立法实践中，组成人员对个别条款的意见得不到回应面临表决困境时，往往投弃权票或反对票。1989年10月31日，七届全国人大常委会第10次会议在表决居民委员会组织法草案时，有的组成人员提出了对该法案一个条款的不同意见，结果许多组成人员投了反对票或者弃权票使法案因不足多数票未通过。

    法理学家郭道晖说，这种情况的发生，在于没有完善的立法修正案制度。如果建立完善的立法修正案制度，允许组成人员对有意见的条款提出修正案，则有利于解决组成人员的表决困境。

    一、立法修正案制度的简单介绍。

    许多国家的立法实践证明，立法修正案制度是解决法案审议过程中意见分歧的重要途径，是提高立法质量的有效方式。

    立法修正案制度在英国、美国等国家的议会立法中被广泛采用，其在立法程序中表现为：议员对法案的某些或者某个条款的意见，可以通过提修正案的形式，提交表决，如获通过该意见便体现在法律文本之中。这里的修正案是对审议过程中的法案提出的修改议案，它不同于对正在生效的法律进行修改后而通过的法律修正案

    在我国，全国人大常委会议事规则只是对议案的修正案作了原则规定，即“交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。”但对提出修正案的主体、方式、程序、时限、如何讨论和表决等没有作出规定。一些地方的人大常委会议事规则对修正案制度作了一些规定，但都比较笼统，体现不出立法修正案与其他议案的本质区别。

    二、立法修正案制度的设计构想。

    1.立法修正案提案权的主体是一名或者多名组成人员。

    首先，立法修正案提案权的主体只能是组成人员。设立立法修正案制度的目的是使组成人员在表决前充分表达意志，也就是说，立法修正案制度是为组成人员量身定做的。

    其次，对组成人员的人数不应有限制，可以一名，可以多名。有的学者认为，享有立法修正案提案权的主体应当限定为一定数量的组成人员。笔者反对这样的观点。常委会对草案表决稿的表决是所有组成人员共同表达意志的结果，而组成人员共同表达意志的前提是每名组成人员充分表达意志。充分表达意志表现在两个方面，一是每名组成人员对法规案都有修改意见的提出权；二是每名组成人员对法规案都有平等的表决权。每名组成人员对法规案都有修改意见的提出权，表现在立法程序上，就是每名组成人员都可以提出立法修正案。一名组成人员可以提出立法修正案，那么，多名组成人员联合提出立法修正案也是未尝不可的。

    2.立法修正案针对审议完毕拟提请表决的草案表决稿提出。

    在审议阶段，经过常委会分组审议和法制委统一审议，组成人员的多数修改意见在讨论、辩论的基础上被吸纳到法规案中。这种对共同修改意见进行集中的审议方式提高了审议质量和效率，但忽略了对分歧意见的处理。而在审议完毕拟提请表决前，对法规草案表决稿提出修正案，既能体现常委会分组审议、法制委统一审议集中意见、提高效率的优点，又能发挥立法修正案制度解决意见分歧的作用。可见，只有在审议完毕拟提请表决前对草案表决稿提出修正案，才能够弥补当前审议机制的不足。

    3.立法修正案以书面形式提出，并附具体的修改意见。

    立法修正案作为组成人员的正式提案，其形式要严格一些，应当采用书面形式。修正案一经表决通过，组成人员的修改意见便成为法规的一部分。因此，修正案的修改意见在语言表述上应当符合对法规条款的要求。

    4.组成人员在表决前有一段充分了解草案表决稿的时间。

    组成人员充分了解法规草案表决稿，能够提高所提修正案的质量。至于表决前多长时间，鉴于草案表决稿由法制委提出，时间不用太长，半日即可。

    5.提出立法修正案的，先表决修正案，再表决草案表决稿。

    修正案通过后，修改意见被视为写入草案表决稿并对该草案表决稿进行表决。如果草案表决稿未通过，则已经通过的修正案不能单独生效。对草案表决稿条款的同一内容同时有若干个修正案的，先讨论和表决最先提出的修正案；该修正案如果能对抗其它修正案的，则该修正案获得通过后，其它修正案无需再交付表决；如不能对抗，则还将其它修正案交付表决。

    6.立法修正案一经提出，便进行表决。

    修正案基于法规草案表决稿而存在，一经提出，便进行表决，不用增加会议议程。同时，修正案提出后不得进行讨论或者辩论。修正案涉及的内容在审议程序讨论、辩论得比较充分，如果在表决前再进行讨论或者辩论会人为地延长审议程序，产生久议不决的后果，影响表决程序的进行。

中国人大·朱长德