法国修宪扩大地方自主权_学术文章

　法国一直是一个中央集权单一制国家。1982年以来，法国进行了地方分权改革，将中央的权限向地方转移。这一改革给法国社会带来深刻变化。适应这一变化，法国在今年对宪法进行了修改，重新定义国家与领土单位关系的性质，宣称法国是一个“地方分权”的国家，进一步扩大了地方自主权。

　这次宪法修改，在法国中央与地方关系安排上进行了重大调整，甚至对法国自大革命传承下来并以领土统一为中心建立的—行政体制的本质产生重要影响。因此，对这次法国地方分权改革进行研究，对于我们整体把握新时期法国中央与地方的关系，无疑具有重要意义，也为我国中央地方关系研究提供有益的借鉴。

　对法国宪法进行修改的《关于共和国地方分权化组织法》的第2003-276号宪法性法律，共计12条。其主要内容包括对国家组织体制原则的补充完善、从属原则的确认、实验权、领土单位的财政自治以及平衡机制、地方直接民主的实现方式等。这次宪法修改的内容，可以概括为以下四个方面：

　（一）“分权化”单一制的宪法确认

　修改后的宪法第一条即开明宗义地增加规定：共和国的组织是“分权化”的，因此修改后宪法第一条的规定：“法兰西是不可分的、世俗的、民主的和社会的共和国。它保证所有公民，不分出身、种族或者宗教，在法律面前一律平等。它尊重一切信仰。它的组织是分权化的。”在宪法上给法国的国家政体作了总括规定，明确了法国是一个“分权单一制”国家。

　（二）从属原则作为确定中央与地方关系的基本原则，在宪法中得到肯定

　修改后的法国宪法第七十二条第二款规定：“对在其层级能得以最好实施的全部权限，领土单位负责作出决定。”这一规定表明，能够在领土单位层面完成的事项，领土单位具有决定权。只有在领土单位的层面无法最优实现的事项，才涉及到国家的权力介入。这一规定被法国的法学界和界认为是“从属概念的宪法化”。

　法国宪法肯定了从属原则作为其处理中央与地方关系的基本准则，在理念上，已经转变了传统的“先中央后地方”的思维，而将地方置于中央之先，符合从属原则中“决策应尽可能由最接近老百姓人格者作出”的理念，“实质上就是用来维护较低层次政府机构权力的一种根本性原则。其目的是严格限制公共政策和国家在社会生活中的地位和作用，保障公民最大限度地行使自己的权利，保障决策在最接近人民群众的下层机构作出，防止过度集权和滥用权力。”

　（三）宪法将禁止领土单位之间的监护关系，作为处理领土单位关系的基本原则

　修改后的宪法第七十二条第五款明确规定：“任何一个领土单位都不得对另一领土单位实施监护。”因此，各领土单位之间不存在相互的优越性，各级地方政府之间的关系的基础是互相竞争与合作。这也区别于传统中央集权制下自上而下的领导与从属关系。

　（四）宪法进一步扩大地方自主权，充实地方自治

　首先，承认领土单位具有条例制定权。修改后的宪法第七十二条第三款规定：“依照法律规定的条件，这些领土单位由选出的议会自主管理，并且，为行使其职权，其拥有条例制定权。”宪法则赋予了领土单位自主性条例制定权，使得领土单位的自治权限进一步扩展至中央政府传统保留领域，实际上是授予地方一定限度的立法权。

　其次，承认领土单位的实验权。新增加的宪法第七十二条第四款规定：“根据情况，当法律或者条例已有规定，领土单位或者其组合可以依照组织法规定的条件，为特定目的并在确定期限内，实验性地减损调整其权限行使的该立法性或者条例性条款，但涉及行使公共自由或者宪法所保障权利的实质条件的除外。”

　第三，明确规定了地方自治的财政保障——财政自治与平衡原则。修改后的宪法将领土单位的财政自治上升为宪法原则，分别规定：“领土单位享有可依法律规定条件自由支配的收入”。“对于每一类领土单位，税收收入和其他自有收入代表其全部收入的决定性的一部分。”

　以财政自治来保障领土单位自治权的行使，同时也必然带来不同领土单位之间不平等的加剧。法国宪法规定了平衡机制，以保障领土单位有足够的收入来完成其使命，并促进各领土单位之间的平等。通过国家干预的方式，防止地区间不平等出现。

　（五）宪法进一步扩大地方民主，发展了参与式直接民主形式

　第一，构建了法国真正的地方公民投票。宪法规定：“依照组织法规定的条件，属于领土单位权限范围的审议草案或者文件草案，在领土单位的提议下，通过公民投票的方式，提交该领土单位内的选民决定。”在市镇一级征询居民意见在法国行政中已有实践，但是，这种居民意见只具有参考的效力，修改后的宪法将地方公民投票作为对地方事务进行决策的一种途径，而不仅仅只构成一种意见。

　第二，规定了公民的请求权。在肯定地方公民投票具有决定性意义的同时，宪法还承认了地方居民的请求权，规定“每一领土单位的选民可以通过行使请求权的方式，要求将属于领土单位权限的问题登记于审议大会议事日程的条件，由法律规定。”领土单位的选民可以通过行使请求权的方式，请求将与领土单位权限有关的事项登记在审议大会议事日程上。

　宪法修改引入了两种全新的直接民主形式：地方公民投票与请求权。地方公民投票以前只是建议性的，而今成为决定性的。而请求权则是在法国前所未闻的新鲜事物。如果说地方自治将决策贴近人民，则直接民主形式就是将决策权还原于人民。

　在法国这样一个传统中央集权的国家，实现地方分权并将之宪法化，其既是对传统的突破与挑战，同时也必然要保留传统的痕迹。正如法国学者所言，“这一次改革割断了法国模式的某些经典特征，至少在一定程度上趋向于西班牙或者是意大利的大区主义者的逻辑，甚至是德国的联邦制。”

　　中央党校政法部·张丽娟