人民监督员制度：是创新还是摆设？_学科动态

    去年10月，湖北省检察系统开始推行人民监督员制度，这项制度旨在让局外人为检察院自办案件把关。和任何新事物一样，人民监督员甫一面世，就引起各方的关注，有赞扬，也有尖锐质疑。回头看去，人民监督员走的是条铺满鲜花和荆棘的道路。

    1年监督案件200多件

    人民监督员制度是项前所未有的尝试，是人民监督员按照既定的程序和规则监督检察院办案的程序和制度。今年10月，最高检决定在湖北、天津、四川等10个省、自治区、直辖市检察机关试行人民监督员制度，接受来自社会的外部监督，距今，刚刚一周年。

    今年初，因为人民监督员的否决意见，湖北省宜都市检察院决定对胡某涉嫌挪用3万元公款案提起公诉。这之前，检察院曾认为胡某不构成犯罪，打算撤销案件，进入监督程序后，7名人民监督员中有6人认为，胡某作案时间长，挪用的是职工退休基金，情节严重，性质恶湖北省人民检察院检察长靳军为人民监督员邓凡全同志颁发证书劣，应当追究刑事责任，否决了侦查部门的撤案意见。最后，宜都检察院同意人民监督员的表决意见，将该案移送公诉部门审查起诉。这是湖北省启动人民监督员制度以来，首现否决检方部门决定的案例。

    据湖北省人民检察院介绍，截至今年8月底，全省检察机关已开展案件监督231件，办案数位居全国第二，像上面那样否决了检察院意见的案件有11件。按照最高检的规定，人民监督员可以对三类检察院自办案件进行监督，一是当事人不服逮捕而检察院坚持逮捕的，二是拟撤销案件的，三是拟不起诉的。目前，湖北省有104个检察院启动过监督程序，占全省试点院总数的88％。

    湖北省人民监督员制度的运行已走在全国前列。就监督员选任来说，全省协商产生了1533名人民监督员，位居全国各试点省份之首，其中具有法律专科以上学历的有379名，具有法律工作经历的298名。就实际运行来说，湖北省各级检察机关普遍成立了以检察长为组长的工作领导小组，全面负责试点的组织协调工作，并建立了人民监督员办事机构，并配备了人员。省检察院还制定了《湖北省检察机关人民监督员制度实施细则》和17种工作格式，指导基层试行。

    坦然面对面子工程的质疑

    人民监督员制度运行1周年来，舆论普遍叫好，他们认为多一道监督总比没有监督好，学术界也认为，人民监督员制度有利于从外部加强对检察机关的监督，有利于促进公正司法和提高办案质量。

    但同时，也不断有尖锐的质疑声出现在各类媒体，有人发表文章干脆直接指斥这是检察院搞的形象工程、面子工程.如果稍加归纳，可以发现论点集中在以下三种：

    能否胜任人民监督员，法律专业知识是最大的瓶颈

    质疑声音之一：干扰了司法独立。根据宪法规定，人民检察院是唯一有权行使检察权的国家机关，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，检察权是唯一的、独立的。人民监督员不是法定的检察人员、不享有检察权，他们组成的人民监督员会议决议却可以对抗检察权，干扰了司法独立。

    质疑声音之二：缺乏法律依据。根据立法法规定，检察院独立行使检察权时，必须严格遵照法定的职权，不得自行放弃和创设新职权，检察院无权自己授权自己在法定的检察权外另行创设人民监督员制度。同时，诉讼制度也同样只能由法律来创设，最高检赋予部分犯罪嫌疑人有不服逮捕的抗辩权，又另行创设了一个新的刑事诉讼期间，没有法律依据。

    质疑声音之三：内部监督，有名无实。人民监督员是检察院聘请的人监督自己，还自行向监督员支付费用，这实质不是外部监督，而是内部监督。同时，监督员监督案件是被动接受，即检察院召集，如果检察院蓄意违法，监督程序却无法启动，也表明是内部监督，容易陷入形式主义。

    事实上，种种疑虑也出现在检察机关内部。但无论如何，检察院已迈出了坚实的第一步，并将坚定的走下去。

    制度创新，任重道远

    湖北省质监局计财处处长刘芳是湖北省检察院聘请的25名人民监督员之一，她参与监督了一个很有影响的长江水利委某主任涉嫌受贿案。当时，检察院决定下达逮捕令，犯罪嫌疑人却强烈不服，如果按照以往程序不服也没办法，现在却必须启动人民监督员会议这一程序。刘芳说，办案人碰到这种情况后，迅速反馈给人民监督员办公室，监督办又按轮换顺序从监督员中挑选了5人，组成人民监督员会议，会议听取了承办人的汇报并看了案卷材料后，投票表决，最后4票赞成1票弃权，同意了检察院的逮捕意见。

    刘芳说，目前，监督员接受是被动的，并不知道检察院办了些什么案件，监督会议的启动也是被动的，需要检察院召集，这都有改 进的余地。她同时认为，无论如何这项新制度都应坚持下去，毕竟，多一道监督，毕竟比没有监督好。

    据湖北省人民检察院副检察长徐汉明介绍，省检察院十分重视这一新制度的推行。今年4月，在全省检察长会议上，专题研究人民监督员制度试点情况，靳军检察长要求各级检察长将它作为一把手工程来抓。

    在工作指导上，省检察院提出：在人员产生上，防聘；在监督程序上，防控；在案件监督上，防漏；在运行保障上，防虚；在组织工作上，防乱；省检察院先后派出30余个综合工作组、专题调研组，由检察长、检察委员会委员、处室负责人带队，深入基层进行督促指导、调查研究。在调研中，省院针对个别地方存在监督程序、使用及案卷装订不规范等问题及时提出了纠正意见。通过调研还发现对于相对不起诉和存疑不起诉案件，经人民监督员监督后，有的检察院取消了上级院审批制度，有的坚持上级院先审批后进入监督程序，有的实行先监督后审批。针对这种情况，省院靳军检察长于4月在全省检察长座谈会上作了统一规定：拟不起诉案件，不再报上一级检察院审批，改为报上一级检察院备案。

    湖北省检察机关一方面及时试点工作中的经验，另一方面十分注重在理论上进行探索，寻求支撑。全省检察院已经形成了30余篇专题研究文章，徐汉明副检察长带头撰文论证人民监督员制度设置之合理性。同时，省检察院跟高校教师联合攻关，将人民监督员制度作为理论课题进行深入的论证，还组织省院各主要业务处室的骨干和人民监督员办公室人员一道，对最高检察院重点关注的8个专题进行理论论证，形成了近6万字的专题研究报告。

新华网·张先国 田加刚