行政诉讼受案范围的宪政分析_行政诉讼论文
行政诉讼作为控制行政权力，保障公民权利的法律制度，其完善的程度表征着一个国家法治的进程。随着法制建设的深入，我国现行政诉讼法愈发凸显出其不足，有关受案范围方面的立法更是如此，法学界与司法界已从不同的角度探讨了扩展行政诉讼受案范围的技术进路，但鲜有从宪政的角度对之进行论证的。我们认为，从宪政的角度而言，我国应取消行政诉讼的受案范围的某些限制性规定。
一、宪政的内涵及宪法效力
1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国的实质就是依宪法国，实行宪政。虽然人们对宪政有着不同的理解，但一般均认同：宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的政治形态或过程，其在宪法中集中表现为宪法的几大基本原则：人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则与法治原则。宪法原则虽然没有宪法规则那么明确具体，但它是人们在制定和实施宪法过程中应当遵循的最基本的准则，是贯穿于立宪和行宪过程中的基本精神。关于宪法基本原则的法律效力在理论界有方针指导条款说与法律强制效力说。前者是指宪法基本原则仅对立法者具有指导作用，不具有强制效力，立法者在立法时应以宪法为指导方针，但如果其违背了宪法的基本原则，人民只能通过民主的程序，而不能通过司法的途径对之加以纠正。后者分为两种不同观点：一是认为宪法基本原则的效力仅约束立法者，立法者如滥用立法裁量权，破坏了宪法的基本内容与基本原则，那么违宪审查机关在违宪查程序中便可宣布立法违宪无效，至于行政、司法两个领域，宪法基本原则只能通过立法间接发生效力；二是认为宪法的效力约束所有公法行为，亦即立法、行政、司法行为均应受宪法基本原则的直接规制。行政机关、司法机关在法律出现漏洞时，便有义务援引宪法基本原则。另外理论界与司法界亦有人主张：为了贯彻宪法基本精神，宪法基本原则除在公法领域发生效力外，亦可在私人领域发挥作用，这便是宪法基本原则的第三者效力。当今世界，主张宪法基本原则仅具有方针指导作用的观念已逐渐淡化，居主导地位的是第二种观点。我国宪法学理论界在宪法效力方面采用当今世界最为前卫的理论，认为宪法基本原则不仅对立法、执法，司法行为均有效力，甚至对普通公民具有约束力。我国宪法规定：宪法是根本法，具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规均不能与宪法相抵触；一切国家机关、武装力量、社会团体及公民个人均有遵守宪法的义务。可见，我国宪法基本原则在公法、私法领域中均具有法律强制效力，由此决定我国有关行政诉讼受案范围的法律规定必须与宪法基本原则相一致，否则就不具有合宪性。
二、行政诉讼受案范围的宪政分析
关于行政诉讼的受案范围的立法原则，原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中归纳了三点。他指出：法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：第一，根据宪法和党的十三大的精神，从保障公民、法人和其他组织合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政诉讼的范围；第二，正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理；第三，考虑到我国目前的现实情况，行政法还不完备，人民法院的行政审判制度还不够健全，行政诉讼法规定“民可以告官”，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在不宜规定太宽，而应逐渐扩大，以利于行政诉讼制度的推行。基于这一指导思想，1989年制定的行政诉讼法确定了司法审查法定原则，亦即行政行为只有在纳入行政诉讼法与其他法律规定的受案范围内时，才具有可诉性，否则即使其侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，当事人亦无权对之提起行政诉讼。这种立法例虽然为囿于实际状况而作出的选择，具有一定的现实性，但从宪政的角度而言，其具有明显的违宪性。
（一）人民主权原则要求行政诉讼受案范围应具有无限制性
西方各国在行政诉讼制度的草创时期均采取了司法审查法定原则，其理论基础是“主权豁免原则”或“国王不为非原则”。所谓主权豁免原则是指国家作为主权的拥有者，人民不能对之主张权利，主权者即便有错误，也是没有“法律错误”的错误。如近代德、日、英等国均为君主立宪国家，奉行君主主权原则，因此，这些国家的行政诉讼均实行司法审查法定原则。但随着君主主权原则的不断衰落，以及人民主权原则的深入人心，世界各国均放弃了司法审查法定原则，行政诉讼的受案范围从不可司法审查的假定发展到可司法审查的假定，亦就是说，除非法律对某一类行政行为有明确的排除例外，所有的行政行为均应接受司法审查。在英国，只有在法律明文规定的情况下，法院才运用制定法对行政行为进行司法审查，如对一些行政裁判所的裁决不服，当事人可按《行政裁判所和调查法》的规定提起上诉，在没有法律规定或法律明确排斥司法救济的时候，法院可以适用普通法、衡平法对行政行为进行司法审查；在美国，根据《美国联邦行政程序法》的规定： “法律规定可受审查的机关行为和没有其他适合的法院救济的机关的最终行为，应受司法审查。”对于没有规定法定审查的行政行为，法院还可以通过“联邦问题管辖权”，或者通过特权令状如提审状、禁止状、执行状、人身保护状等对之进行司法审查。[1]我国宪法规定：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，由此确立了人民主权原则。我们认为人民主权原则除具有抽象的宣示的意义外，还应成为规制立法、行政、司法的宪法基本原则。人民主权原则要求国家的一切权力和所有国家事务均应以人民的利益为出发点。因此，以主权来排斥人民利益的泛主权豁免原则因有违人民主权原则的实质，而为世界大多数国家的立法所抛弃。就我国而言，首先应与时俱进，在国内法中应放弃主权豁免的陈腐观念，容许作为享有主权的人民之一分子的公民对侵犯其合法权益的所有行政行为提起诉讼。
（二）权力制衡原则要求行政诉讼受案范围具有全面性
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。”（孟德斯鸠语）“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”那么如何管理自身、制约统治者呢？那就是“野心必须用野心来对抗。”基于此，启蒙思想家提出了权力制衡原则，并为资产阶级政治家们写进了宪法。社会主义国家虽不像资本主义国家那样实行三权分立，但也在宪法中明确了权力制约原则。在18、19世纪，由于议会一直处于权力中心（例如英国的议会除不能使男人变成女人，使女人变成男人外可以为其他任何事情），因此，那时行政权的危险性表现得并不突出，再加上主权豁免原则观念的盛行，各国行政诉讼的受案范围一般都很狭窄。另外，有些转型国家如德国、日本等，由于行政权的过分强大，司法权无法对之进行制约，如明治维新下的日本对行政法院的管辖范围作出了极为狭窄的列举，主要有：（1）关于赋课除海关税外的租税及其手续费的案件；（2）关于租税滞纳处分的案件；（3）关于拒绝或吊销营业执照的案件；（4）关于水利及土木的案件；（5）关于土地之官有民有区分之查定的案件。日本著名家、宪法学家伊藤博文在谈及该立法例的理由时指出：“与需要司法权的独立一样，行政权相对司法权，亦均需要其独立，若使行政处置接受司法权的监督，由法院裁定行政适当与否，即行政官难免成为隶属于司法官的人。” [3]但到了二十世纪，原先奉行自由主义的国家转变为福利国家，行政权力骤然增大，一些行政机关甚至集立法权、行政权、司法权三权于一身，成为强权部门，这时迫切需要对之进行制约。二战以后，完全转型的国家如日本、德国等，行政权力受法律规制的原则也在宪法中明确确立，行政权不再是不受法律实质制约的权力。因此，现代以来，由于三项国家权力的重新配置，使得司法审查成为监督行政权力的最有力措施。因此行政诉讼的受案范围这一困扰各国立法者的技术性难题，便不复存在。因为，大多数国家均认同行政行为受司法审查的假定，无需具体规定行政诉讼受案范围。我国行政权力的强大是其他西方国家所不可比拟的。面对如此强大的行政权力，不对之进行全面而有力的司法监督是有违权力制约这一宪法基本原则的。有学者认为扩大行政诉讼的受案范围不利于行政效率的实现。这种观点值得商榷，因为：（1）行政效率必须是在合法前提下实现低成本高产出。如果为了追求所谓的行政效率，而不惜违法侵权，这是负效率的加重；（2）真正对行政效率构成司法阻却的不是司法审查的广度，而是司法审查的深度。行政诉讼的受案范围关涉的是司法监督行政的资格问题，而司法审查标准才是关涉司法监督行政权力的深度问题。因此从权力制约的角度而言，只有取消行政诉讼的受案范围，建立多元性的司法审查标准才可以保障行政效率的实现。如在美国，对于一般行政行为仅采用合理性审查标准，只要行政行为不是专横、任性、滥用自由裁量权，其就具有合法性，对于关涉公民重大权益的行政行为则采用严格的审查标准。在这类案件中，法院可以不尊重行政机关的决定，而直接以自己的判断取代行政机关的判断。
（三）基本权利原则要求行政救济具有无漏洞性
关于国家的起源，启蒙思想家认为人们为了避免内耗，才让渡一部分权利给公共管理机构以组成国家，并由国家来保障自己的基本权利。法国《人权宣言》宣称：“任何结合的目的在于保存人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”美国《独立宣言》也宣称：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以在人们中间成立政府。”基于这些理论，美、法等国率先将公民的基本权利写入宪法。并迅速被世界各国所仿效。当然仅将公民的基本权利入宪是不够的，无救济则无权利，英国的普通法实践就很明确论证了该一命题。因此许多国家的宪法规定了公民的诉讼权。例如现行日本宪法第32条规定：任何人在法院接受审判的权利不得剥夺。日本最著名的宪法学者宫泽俊义对此的解释是：（1）任何人认为自己的权利或利益受到不法侵害时，有要求对其损害的救济采取必要措施的权利——即司法请求权或诉讼权；（2）这种诉权在明治宪法中，只考虑作为民事诉讼，即在私法关系中提起诉讼的权利。公法关系的诉权，尤其是由于行政机关的违法处分而使权利或利益受到侵犯者，承认其可告诉到行政法院，但只限于由法律规定的有关事项才是允许的，因此，行政案件的诉权是得不到保障的。因此，为了保障公民的诉权，特别是行政诉权，现代西方各国大都对行政诉讼的受案范围没有作出规定。应当说，我国宪法规定的基本权利与西方国家相比较毫不逊色。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。但不得捏造或歪曲事实诬告陷害。”这一规定为人民法院审理行政案件奠定了基础，同时也为公民行政诉权的行使提供了宪法依据。但现行立法对行政诉讼采用了司法审查法定原则，限制了公民的诉权，从而使行政救济制度出现了受案范围明显过窄的漏洞。随着有效且无漏洞的司法救济原则相继被世界各国的司法实践所履践，我国行政诉讼受案范围的立法愈发显示出其滞后性，此外，该制度还具有理论的非难性，根据萨维尼的观点，一项权利包含三项内容：实体权、请求权与诉权。一项权利如果没有诉权的保障，其请求权也会被虚置，其实体权也会失去意失。因此为了落实宪法规定的公民基本权利，就必须取消行政诉讼的受案范围的某些限制性规定，以便让所有认为行政行为侵犯了其权益的公民、法人或其他组织均能提起行政诉讼。
三、结语：从受案范围到起诉要件
行政诉讼的受案范围的限制性规定被取消后，为了防止公民滥用诉权，妨碍行政效率，浪费司法资源，我们可对行政诉讼起诉要件作出严密的规定。综观世界各国的立法例与判例，起诉要件中最关键的内容为：（1）行政行为的可诉性；（2）原告资格。为了避免行政诉讼对行政效率的妨碍，可以采取以下限制措施：（1）在司法中可以“成熟性原则”要求原告必须在行政行为最终阶段才能提起；（2）在立法上，可以通过法律明确规定将某些行为作为“问题”排除于司法审查之外。这样，我们可以将受案范围的某些功能转移给起诉要件，从而在行政诉讼中开辟一条既可实现控权又可维护行政效率的新路径。
「注释」
[1]欧爱民：《现代行政诉讼制度发展的特点》，载《国家行政学院学报》，今年5期，第54页。
[2][美]汉密尔顿：《联邦党人文集》，商务印书馆，1982年版，第264页。
[3][日]伊藤博文：《宪法义解》，岩波文库，第98页。
[4]参见宫泽俊义：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第263页。
胡肖华