新世纪呼唤监狱体制改革新思路_刑法论文
人类历史的车轮驶入重盼已久、千呼万唤方到来的21世纪之后，中国的监狱如何定位和发展，是急需集思广益的一个非常重要的问题。自改革开放以来，整个国家就是在处理稳定、改革和发展三者关系的过程中前进并取得举世瞩目的成就的。以稳定保证改革，以改革推动发展，再以发展促进稳定。中央正确处理稳定、改革和发展三者之间辩证关系的宏观思路，实际上已经为21世纪监狱的发展确定了明确的方向。笔者个人觉得目前最为迫切的就是应当逐步推进监狱体制改革。体制不改革，监狱难有大的发展，而且不能实现持久稳定。中国的监狱体制改革，应当坚持有中国特色社会主义监狱的本质属性，考虑到中国监狱运作的现状，顺应行刑的趋势。
一、中国社会主义特色监狱的本质属性
中国社会主义特色监狱的本质属性究竟是什么？这是一个老生常谈的问题。新中国劳动改造制度创立以来的成功经验和惨痛教训以及我国现行立法都已经作出了答复。那就是“以改造人为宗旨”。
监狱如何实现改造人的宗旨，我想主要应当从三个方面考虑：一是改造意识或我们习惯所称的思想；二是矫正习惯；三是培养刑满释放后谋生的手段。劳动在这三个方面中具有重要的作用，可以从不同层面对改造、矫正和培养发挥功效。但是，劳动不能代替教育和管理等其他手段，更不能成为唯一的手段。从一定意义上讲，教育手段在改造意识和培养谋生手段方面的作用在一定历史条件下可能比劳动更为重要。新中国监狱工作者最引以为自豪的成就，莫过于我们对日本战犯、伪满战犯、伪蒙战犯和国民党战犯的成功改造。从释放后的情况看，在1109名日本战犯中只有1人没有彻底改造过来。997名伪满战犯、伪蒙战犯和国民党战犯中，到1975年全部特赦释放为止，也都得到了脱胎换骨的改造。（注：王明迪等整理：《新中国监狱工作50年座谈会综述》，载王明迪、郭建安主编：《岁月铭记——新中国监狱工作50年》，法律出版社，2000年7月第一版，第3-14页。）这也被我们共和国缔造者们誉为中国共产党最伟大的创举之一。我们可以回想一下，这一创举是如何取得的，这些战犯是如何改造过来的。当时，对他们的改造并不是以劳动为主，而是以有针对性的教育和培养其自食其力的生活技能为主。为了让其感受到新中国的监狱改造和感化他们的诚意与决心，我们的干警在当时国民经济极为困难的情况下与全国人民一道吃有定量限制的玉米面或其他杂粮，而让这些犯了滔天罪行的战犯们享用的从全国人民口中挤出来的大米、白面。除了苦口婆心的集体教育和个别教育之外，还充分利用了受害者控诉和参观其犯罪现场等多种教育手段，不是把劳动而是把教育放到了第一位。作为一名年轻的监狱学者，我虽然没有经历过这段，但是我听过原抚顺战犯管理所所长金源先生的授课，还读过原战犯回忆录和《将军决战岂止在战场》等反映其他战犯管理所纪实的报告文学等其他形式的文学作品，那时的改造工作是以罪犯为核心，甚至可以说是为罪犯服务。如果象现在这样，由于国家监狱经费保障体制的不顺，监狱不得不把生产当作监狱生存和发展的条件。而且，为了鼓励发展生产，又把作为罪犯生产组织主体的监狱干警的经济待遇与罪犯生产劳动的效益挂钩，许多监狱甚至直接由各级干警承包罪犯生产，由作为国家公务负的监狱干警对自己管理的罪犯的生产经营自负盈亏，最终为了获取最大的生产效益而不得不强制罪犯们去劳动，甚至超强度、超工时劳动，因而削减教育改造的时数，削弱改造的效果，那么新中国的监狱史上便可能没有成功改造战犯这一页，由此而生的对于新生的中国共产党领导下的人民民主政权的巨大国内外影响就很难谈起了。在一些著名学者发表的改造战犯经验中，甚至都没有提及劳动这一手段。（注：邵名正：《论改造日本战犯的性价值》，载王明迪、郭建安主编：《岁月铭记——新中国监狱工作50年》，法律出版社，2000年7月第一版，第59-68页。）
此外，在新中国监狱史上，由于违背“以改造人为宗旨”的本质属性，片面追求罪犯劳动生产效益也曾造成过极其惨痛的教训。那就是在监狱学界近乎人人皆知的鹰厦铁路和四湖排水工程事件。1955年，中央决定从劳改队调3万和1万4千多罪犯分别参加福建鹰厦铁路和湖北四湖排水工程。但是，在施工的过程中，由于抢工程进度和营养不够、甚至吃水都困难等原因，发生了成百上千罪犯死亡的现象。这对新生的人民民主政权造成的政治影响和社会影响都极为恶劣。时任公安部部长的罗瑞卿向中央汇报时，作为中国共产党中央委员会主席的毛泽东和作为中华人民共和国主席的刘少奇对此都给予了严厉的批评。毛泽东指出：“要人道主义和阶级斗争相结合。”刘少奇指出：“劳改工作的方针是改造第一，生产第二。”（注：公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第25页。）公安部在对四湖排水工程指挥部《劳改犯人病亡情况报告》批示时明确指出：“今后务必纠正片面追求生产任务而忽视和违反我们改造犯人的目的的一切做法。各种不合理的管理制度，应立即彻底废除。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第179页。）
总之，纵观我国监狱工作50年，尽管新中国监狱制度的特征或称特色不少，但是“以改造人为宗旨”才是中国社会主义特色监狱制度的本质属性。在过去的50年里，凡在实际工作中对改造人的宗旨坚持得好时，也是我国监狱工作取得最大成就的时期。反之，凡是在实践中严重背离或偏离这一宗旨的时期，肯定是我国监狱工作的多事之秋。
二、中国监狱运作的现状
对于中国监狱运作的现状，可以用三句话来概括。一是基本稳定；二是弊端不少；三是各地极不平衡。
（一）监狱系统确保了基本稳定，为全社会的稳定作出了巨大贡献
根据监狱管理部门的统计，近年来尽管监狱系统也发生了一些影响较为恶劣的干警违纪案件和狱内案年，但是确保了基本稳定，为全社会的稳定作出了巨大贡献。从逃跑率来讲，监狱系统罪犯逃跑率1997年比1996年下降了31.18%，1998年比1997年下降下了32.96%，1999年比1998年下降了37.94%，2000年1至8月比1999年同期下降了22.84%；从狱内发案率来讲，1997年比1996年下降下24.78%，1998年比1997年下降了24.70%，1999年比1998年下降了23.44%，2000年1至8月比1999年同期下降了36.84%.（注：高昌礼在全国监狱劳教工作电话会议上的讲话（2000年9月20日）。）
当然，也应当意识到，在地方上报的这些统计数字中可能有一定程度的埋伏，因为上面压指标压得太紧，对监狱安全稳定事件的有关责任人的处理太重。在某些省，有关部门要求有关责任人负责罪犯脱逃费用的一半，结果出现了干警父母、妻子、儿女一同上阵追逃犯的特有景象。在极个别的地区，有关责任人要付出的代价可能还要大，再加上其个人的心理承受能力比较低，个别干警由于自己负责管理的罪犯脱逃而自杀了。***总书记称邵东监狱发生的事件在旧社会也没有听说过，但是监狱管理人员并非私放罪犯却要对罪犯脱逃付出生命代价的现象，恐怕在旧社会也不会发生吧。对于这种实践，许多干警都提出了质疑。在司法部预防犯罪研究所以监所安全稳定为题的一次征文中，一位长期从事监管改造的副监狱长就以《除了罚你还会什么》为题写了一篇文章。
还要看到，近几年来监狱的基本稳定在很大程度上是用我们干警的超体能、超负荷的辛勤工作换来的。在汛期提出对洪水要“严防死守”的要求是可以理解的，而对直到作为我们最崇高理想的共产主义实现之后才可能消亡的监狱的警察提出这样的要求，要他们对监狱安全稳定无限期地“严防死守”，似乎是不近人情的，也是广大干警所承受不了的。尽管在监狱系狱可能还存在着一些执法腐败现象，招致了官方的批评和公众的憎恨，应当通过严厉的惩治和完善的制度来加以革除，但是绝大部分监狱干警、特别是基层干警在条件较差的情况下为确保监狱安全稳定而承受的体能和心理压力是其他任何国家的监狱官员所不能想象的，是中国其他任何系统的国家公务员所难以想象的，也是自有文字记载以来的中国监狱史上所罕见的。
（二）由于的原因，监狱系统目前存在着诸多难以解决的弊端
新中国50年的监狱实践在为巩固政权和维护社会秩序做出巨大贡献的同时也积累了诸多弊端，特别是在建立社会主义市场经济并随之转换政府职能的改革过程中，这些弊端就显得监狱的现行运作与社会主义市场经济的宏观导向和监狱自身在市场经济体制之下作为国家刑罚执行机关应当发挥的功能或者说法定的功能不适应，也是制约监狱工作进一步发展、尤其是深化的不可逾越的障碍。广泛见诸文字的弊端包括管理体制不顺；财政保障体制不畅；监狱生产定位偏差，国家对监狱生产缺乏宏观管理，监狱生产产业结构不合理，监狱生产经营所受制约因素过多，监狱生产经营指标由作为国家公务员的各级干警承包，公众对监狱生产认识模糊；工人队伍超过干警队伍，难以消化；监狱的设置是为了适应当时国内外阶级斗争的需要而布局的，极为不适应现今市场经济和发挥监狱职能的需要，造成监狱办社会负担沉重，干警生活待遇低下，在子女就学、就业和养老保障等许多方面存在后顾之忧；由于生产经营和安全稳定的巨大压力致使改造功能受到严重削弱，改造质量难以保证等。
其中特别值得一提的是，由于法定监狱经费保障的制约，使得一个监狱在各方面的工作水平在很大程度上又取决于其生产经营效益。干警的收入水平、住房状况、娱乐设施多少、立功受奖情况等等，都取决于其所在监狱、甚至其所在监区的生产经营效益；罪犯的伙食状况、居住条件、和娱乐设施水平、获奖记功、减刑假释等等，也都取决于其所在监狱、所在监区的生产经营效益和他本人的生产定额完成状况；边远地区监狱所在的社区服务如园、学校、粮站、商业网点等的水平还得取决于该监狱的生产经营状况。为了监狱的生存，为了监狱的发展，为了提高犯人的物质和文化生活质量，为了满足干警以及监狱系统工人的物质和精神生活两个方面不断增长的需要，为了改善监管改造设施，为了整个监狱总体工作水平不断上新台阶，无论一个监狱现时生产效益如何，都必须大力发展监狱生产。1951年5月22日，中央批准第三次全国公安会议决定组织罪犯劳动改造时的初衷是“三个为了”。50年过去了，全国已经基本消灭了贫困，多数地区已经实现了小康，正在向中等发达国家的第二步战略目标迈进，而监狱组织犯人进行生产劳动的“为了”反而不仅是三个了。现行监狱实践中对生产的定位与立法和学理上对监狱生产的定位已经背离到相当的程度了，与中央当初组织罪犯进行生产劳动的初衷也不完全一致了。其实，共和国的开国领袖们早就感到监狱实践中对生产的定位存在着严重偏差，早就对此进行过严厉批评，也为以后打了预防针。
毛泽东同志1962年3月22日在听取原公安部领导汇报时指示：“劳动改造罪犯，生产是手段，主要目的是改造，不要在经济上做许多文章。”（注：公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第25页。）1964年4月12日，毛泽东在审阅公安部党组的有关报告后批示：“你看确有此事吧！有些人只爱物不爱人，只重生产，不重改造。把犯人当劳役，只有压服不行。”（注：公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第57页。）1965年7月1日，毛泽东同志再次对劳改工作作出批示：“改造要紧，不要在经济上做文章，不要想从劳改犯人身上搞多少钱，要抓改造，让他们能寄点回家嘛。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第63页。）同年8月8日，毛泽东同志在《接见几内亚代表团、几内亚检察总长及夫人的谈话》中再次指出：“我们有些干部不懂得把改造人放在第一位，不要把劳动和生产放在第一位。不要赚犯人的钱。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第64页。）。
刘少奇同志早在1950年10月中央决定组织罪犯劳动生产之前就指出：“花点本钱也划得来，抢的吃、偷的吃还不都是老百姓的，并且具有破坏性，搞生产要花点本钱，国家也可以出一些钱。”1956年5月，刘少奇在谈到劳改检察工作时指示：“对犯人生活要搞好一点，劳动要少一点，没有这个条件也是改造不好的。”（注：
公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第47页。）1962年4月28日，刘少奇同志再次对劳改生产状况提出严厉批评：“这几年不是改造第一，而是生产第一，搞奴隶劳动，越搞越坏，对立情绪很厉害，生产也没有搞好。”“劳改生产，国家不打主意，自己独立核算，不足的补贴一些，以改造为主。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第47页。）
周恩来同志1956年7月15日在《在全国省、市检察长、法院院长、公安厅长联席会议上的讲话》中指出：“劳改的目的，是要把犯人改为新人，政治教育是第一，使他觉悟，劳动是增强他的劳动观点，而不是从犯人身上生产出来的利润办更多的工厂，这还是第二。如果倾向第二种，是有毛病的，结果：忽视政治教育，会使犯人劳动过度，这就不是人道主义。你第一不加强，他将来不能成为新人，劳动的结果对新政权更加不满，那怎么能改造他呢？刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还是关起来，……。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第23页。）
颇为令人叹息的是，尽管我们监狱系统从上到下尊重罪犯权利的意识提高到了前所未有的程度，革命前辈们不断批评的劳改系统打罪犯主意，做经济文章的现象并没有随着国家改革开放以来在经济及社会方面的巨大进步而消除或者减少，反而在一定程度上随着市场经济的规律、观念和管理机制的引入而加剧了。为了降低生产成本，犯人超时劳动的情况则更具有普遍性了。在个别地区，甚至连作为国家重要组成部分的监狱的形象也顾不上了。有的监狱为了挣到钱，监狱的领导不得不向一些私企老板磕头作揖。有的地区，罪犯在省会城市搞一些不知被转包了几道手的基建工程，我们监狱的女干警在街头支起炉灶，穿起围裙，为犯人们现场做饭，我们搞了50年的监狱又回到了50年前中央决定开始组织劳改犯人进行生产的阶段了，所不同的是，那时这种景象只能在远离大中城市、甚至边远地区的尚未开发的处女田里可以见到，而现在却在省会城市也屡见不鲜了。
如果这种局面不改变，那就真要像刘少奇同志所说的，越改造越坏了。结果也真要像周恩来同志所说的，刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还是关起来。原因在于，首先，这种状况之下的劳动会使罪犯从根本上丧失对党和政府自新中国监狱制度建立以来就一贯倡导和极力推行的“以改造人为宗旨”的方针、政策的信念。言行不一是当前官场上的一种常见祸患，唱高调干俗事是国人普遍非常厌烦的。罪犯也是人，将他们关在监狱里可以剥夺他们的自由，但是不能桎梏他们的思维。而且，联系到他们犯罪的原因，本来许多人骨子里就存在着对官方的不满、对官员的不满、对涉及个人的政策的不满、对社会和民风的不满。刘少奇同志所预言的“越改造越坏了”的结果和周恩来同志料到的恶性循环的出现，就不足为奇了。其次，久而久之，连我们自己的干警也会对这一政策产生怀疑。如果搞一次匿名问卷调查，真正相信我们的监狱系统在奉行“以改造人为宗旨”的干警的数量不知道会占多大比例。再次，这种形式的劳动组织和管理方式也会从主观和客观两个方面起到降低监狱干警素质的副作用。我们的干警从一定程度上说，已经被降到了农村生产队长和工厂班组长的角色，每天日出而作，日落而息已经成了规律。哪里还有时间，还有精力，还用得着提高素质呢？提高素质又有什么必要呢？这在一定程度上也是监狱系统人才外流的原因之一，待遇过低、条件较差并不是监狱系统留不住人才的唯一原因。最后，这种劳动组织形式实际上也使得干警和罪犯投入到教育改造、特别是有针对性的，也是最见实效的个别教育上的时间和精力大打折扣了。在有些地区，甚至连集体教育和分类的场所都被生产现场挤占了。
此外，监狱利用罪犯作为主要劳动力而组织的企业与社会上按照公司法组成的企业之间从表面上也存在着很大程度的不正当竞争，尽管监狱企业内部存在着诸多鲜为该系统之外的人士所难以想象的沉重得难以与社会进行竞争的因素。我们要了从贴息贷款到税收返还等这样或那样的一系列优惠政策，完全依照市场经济的游戏规则，监狱产品还在市场上流通，这是属于一种不平等的竞争，也难怪上至中央有关部门的领导下至普通黎民百姓都对监狱生产收入不能完全养活自己感到不能理解。而且，从全社会的角度看，监狱生产靠各种优惠政策而搞得规模越大，占的市场份额越多，挤占社会企业的市场份额也越大，造成社会上的就业岗位越少，因为在过剩经济情况下，市场份额毕竟是有限的。社会上失业人员增多，也同样会从另外一个角度导致不稳定因素增加。恐怕这也不是我们建立和发展监狱的初衷吧。
（三）由于经济和社会发展水平的巨大差异，全国各地监狱的发展水平也很不平衡
如果说全球经济和社会发展水平的不平衡主要表现在南北差异上，那么我国则主要表现在东西部的差异上。经济和社会发展水平的巨大差异导致全国各地监狱的发展水平、尤其是经费保障和生产效益上的极不平衡。
东南沿海地区的监狱与中西部监狱相比，从监狱的设施、干警的收入及其他方面的待遇、犯人的衣食及教育娱乐条件等，都有很大的差距。这几个方面的差距又间接造成了管理和水平方面的差异。这都是可以理解的。
而且，在同一省份内部，不同监狱之间也存在着很大的差距。1996年，司法部曾经就监狱法的执行情况进行过专门的执法检查。在检查中，我们发现，同一省内一个城市监狱因要创建现代化文明监狱而要推倒重建的罪犯监舍楼，比另外一个农业监狱女犯居住的监舍的条件不知要强多少倍。
三、行刑的发展与未来趋向
行刑，从刑罚产生至今，经历了一个漫长的发展与演化过程，在这一漫长的过程中，具有三个显著的特征：从行刑无定制到行刑标准化、从行刑封闭化和行刑社会化、从行刑简单化到行刑化。
一、中国社会主义特色监狱的本质属性
中国社会主义特色监狱的本质属性究竟是什么？这是一个老生常谈的问题。新中国劳动改造制度创立以来的成功经验和惨痛教训以及我国现行立法都已经作出了答复。那就是“以改造人为宗旨”。
监狱如何实现改造人的宗旨，我想主要应当从三个方面考虑：一是改造意识或我们习惯所称的思想；二是矫正习惯；三是培养刑满释放后谋生的手段。劳动在这三个方面中具有重要的作用，可以从不同层面对改造、矫正和培养发挥功效。但是，劳动不能代替教育和管理等其他手段，更不能成为唯一的手段。从一定意义上讲，教育手段在改造意识和培养谋生手段方面的作用在一定历史条件下可能比劳动更为重要。新中国监狱工作者最引以为自豪的成就，莫过于我们对日本战犯、伪满战犯、伪蒙战犯和国民党战犯的成功改造。从释放后的情况看，在1109名日本战犯中只有1人没有彻底改造过来。997名伪满战犯、伪蒙战犯和国民党战犯中，到1975年全部特赦释放为止，也都得到了脱胎换骨的改造。（注：王明迪等整理：《新中国监狱工作50年座谈会综述》，载王明迪、郭建安主编：《岁月铭记——新中国监狱工作50年》，法律出版社，2000年7月第一版，第3-14页。）这也被我们共和国缔造者们誉为中国共产党最伟大的创举之一。我们可以回想一下，这一创举是如何取得的，这些战犯是如何改造过来的。当时，对他们的改造并不是以劳动为主，而是以有针对性的教育和培养其自食其力的生活技能为主。为了让其感受到新中国的监狱改造和感化他们的诚意与决心，我们的干警在当时国民经济极为困难的情况下与全国人民一道吃有定量限制的玉米面或其他杂粮，而让这些犯了滔天罪行的战犯们享用的从全国人民口中挤出来的大米、白面。除了苦口婆心的集体教育和个别教育之外，还充分利用了受害者控诉和参观其犯罪现场等多种教育手段，不是把劳动而是把教育放到了第一位。作为一名年轻的监狱学者，我虽然没有经历过这段，但是我听过原抚顺战犯管理所所长金源先生的授课，还读过原战犯回忆录和《将军决战岂止在战场》等反映其他战犯管理所纪实的报告文学等其他形式的文学作品，那时的改造工作是以罪犯为核心，甚至可以说是为罪犯服务。如果象现在这样，由于国家监狱经费保障体制的不顺，监狱不得不把生产当作监狱生存和发展的条件。而且，为了鼓励发展生产，又把作为罪犯生产组织主体的监狱干警的经济待遇与罪犯生产劳动的效益挂钩，许多监狱甚至直接由各级干警承包罪犯生产，由作为国家公务负的监狱干警对自己管理的罪犯的生产经营自负盈亏，最终为了获取最大的生产效益而不得不强制罪犯们去劳动，甚至超强度、超工时劳动，因而削减教育改造的时数，削弱改造的效果，那么新中国的监狱史上便可能没有成功改造战犯这一页，由此而生的对于新生的中国共产党领导下的人民民主政权的巨大国内外影响就很难谈起了。在一些著名学者发表的改造战犯经验中，甚至都没有提及劳动这一手段。（注：邵名正：《论改造日本战犯的性价值》，载王明迪、郭建安主编：《岁月铭记——新中国监狱工作50年》，法律出版社，2000年7月第一版，第59-68页。）
此外，在新中国监狱史上，由于违背“以改造人为宗旨”的本质属性，片面追求罪犯劳动生产效益也曾造成过极其惨痛的教训。那就是在监狱学界近乎人人皆知的鹰厦铁路和四湖排水工程事件。1955年，中央决定从劳改队调3万和1万4千多罪犯分别参加福建鹰厦铁路和湖北四湖排水工程。但是，在施工的过程中，由于抢工程进度和营养不够、甚至吃水都困难等原因，发生了成百上千罪犯死亡的现象。这对新生的人民民主政权造成的政治影响和社会影响都极为恶劣。时任公安部部长的罗瑞卿向中央汇报时，作为中国共产党中央委员会主席的毛泽东和作为中华人民共和国主席的刘少奇对此都给予了严厉的批评。毛泽东指出：“要人道主义和阶级斗争相结合。”刘少奇指出：“劳改工作的方针是改造第一，生产第二。”（注：公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第25页。）公安部在对四湖排水工程指挥部《劳改犯人病亡情况报告》批示时明确指出：“今后务必纠正片面追求生产任务而忽视和违反我们改造犯人的目的的一切做法。各种不合理的管理制度，应立即彻底废除。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第179页。）
总之，纵观我国监狱工作50年，尽管新中国监狱制度的特征或称特色不少，但是“以改造人为宗旨”才是中国社会主义特色监狱制度的本质属性。在过去的50年里，凡在实际工作中对改造人的宗旨坚持得好时，也是我国监狱工作取得最大成就的时期。反之，凡是在实践中严重背离或偏离这一宗旨的时期，肯定是我国监狱工作的多事之秋。
二、中国监狱运作的现状
对于中国监狱运作的现状，可以用三句话来概括。一是基本稳定；二是弊端不少；三是各地极不平衡。
（一）监狱系统确保了基本稳定，为全社会的稳定作出了巨大贡献
根据监狱管理部门的统计，近年来尽管监狱系统也发生了一些影响较为恶劣的干警违纪案件和狱内案年，但是确保了基本稳定，为全社会的稳定作出了巨大贡献。从逃跑率来讲，监狱系统罪犯逃跑率1997年比1996年下降了31.18%，1998年比1997年下降下了32.96%，1999年比1998年下降了37.94%，2000年1至8月比1999年同期下降了22.84%；从狱内发案率来讲，1997年比1996年下降下24.78%，1998年比1997年下降了24.70%，1999年比1998年下降了23.44%，2000年1至8月比1999年同期下降了36.84%.（注：高昌礼在全国监狱劳教工作电话会议上的讲话（2000年9月20日）。）
当然，也应当意识到，在地方上报的这些统计数字中可能有一定程度的埋伏，因为上面压指标压得太紧，对监狱安全稳定事件的有关责任人的处理太重。在某些省，有关部门要求有关责任人负责罪犯脱逃费用的一半，结果出现了干警父母、妻子、儿女一同上阵追逃犯的特有景象。在极个别的地区，有关责任人要付出的代价可能还要大，再加上其个人的心理承受能力比较低，个别干警由于自己负责管理的罪犯脱逃而自杀了。***总书记称邵东监狱发生的事件在旧社会也没有听说过，但是监狱管理人员并非私放罪犯却要对罪犯脱逃付出生命代价的现象，恐怕在旧社会也不会发生吧。对于这种实践，许多干警都提出了质疑。在司法部预防犯罪研究所以监所安全稳定为题的一次征文中，一位长期从事监管改造的副监狱长就以《除了罚你还会什么》为题写了一篇文章。
还要看到，近几年来监狱的基本稳定在很大程度上是用我们干警的超体能、超负荷的辛勤工作换来的。在汛期提出对洪水要“严防死守”的要求是可以理解的，而对直到作为我们最崇高理想的共产主义实现之后才可能消亡的监狱的警察提出这样的要求，要他们对监狱安全稳定无限期地“严防死守”，似乎是不近人情的，也是广大干警所承受不了的。尽管在监狱系狱可能还存在着一些执法腐败现象，招致了官方的批评和公众的憎恨，应当通过严厉的惩治和完善的制度来加以革除，但是绝大部分监狱干警、特别是基层干警在条件较差的情况下为确保监狱安全稳定而承受的体能和心理压力是其他任何国家的监狱官员所不能想象的，是中国其他任何系统的国家公务员所难以想象的，也是自有文字记载以来的中国监狱史上所罕见的。
（二）由于的原因，监狱系统目前存在着诸多难以解决的弊端
新中国50年的监狱实践在为巩固政权和维护社会秩序做出巨大贡献的同时也积累了诸多弊端，特别是在建立社会主义市场经济并随之转换政府职能的改革过程中，这些弊端就显得监狱的现行运作与社会主义市场经济的宏观导向和监狱自身在市场经济体制之下作为国家刑罚执行机关应当发挥的功能或者说法定的功能不适应，也是制约监狱工作进一步发展、尤其是深化的不可逾越的障碍。广泛见诸文字的弊端包括管理体制不顺；财政保障体制不畅；监狱生产定位偏差，国家对监狱生产缺乏宏观管理，监狱生产产业结构不合理，监狱生产经营所受制约因素过多，监狱生产经营指标由作为国家公务员的各级干警承包，公众对监狱生产认识模糊；工人队伍超过干警队伍，难以消化；监狱的设置是为了适应当时国内外阶级斗争的需要而布局的，极为不适应现今市场经济和发挥监狱职能的需要，造成监狱办社会负担沉重，干警生活待遇低下，在子女就学、就业和养老保障等许多方面存在后顾之忧；由于生产经营和安全稳定的巨大压力致使改造功能受到严重削弱，改造质量难以保证等。
其中特别值得一提的是，由于法定监狱经费保障的制约，使得一个监狱在各方面的工作水平在很大程度上又取决于其生产经营效益。干警的收入水平、住房状况、娱乐设施多少、立功受奖情况等等，都取决于其所在监狱、甚至其所在监区的生产经营效益；罪犯的伙食状况、居住条件、和娱乐设施水平、获奖记功、减刑假释等等，也都取决于其所在监狱、所在监区的生产经营效益和他本人的生产定额完成状况；边远地区监狱所在的社区服务如园、学校、粮站、商业网点等的水平还得取决于该监狱的生产经营状况。为了监狱的生存，为了监狱的发展，为了提高犯人的物质和文化生活质量，为了满足干警以及监狱系统工人的物质和精神生活两个方面不断增长的需要，为了改善监管改造设施，为了整个监狱总体工作水平不断上新台阶，无论一个监狱现时生产效益如何，都必须大力发展监狱生产。1951年5月22日，中央批准第三次全国公安会议决定组织罪犯劳动改造时的初衷是“三个为了”。50年过去了，全国已经基本消灭了贫困，多数地区已经实现了小康，正在向中等发达国家的第二步战略目标迈进，而监狱组织犯人进行生产劳动的“为了”反而不仅是三个了。现行监狱实践中对生产的定位与立法和学理上对监狱生产的定位已经背离到相当的程度了，与中央当初组织罪犯进行生产劳动的初衷也不完全一致了。其实，共和国的开国领袖们早就感到监狱实践中对生产的定位存在着严重偏差，早就对此进行过严厉批评，也为以后打了预防针。
毛泽东同志1962年3月22日在听取原公安部领导汇报时指示：“劳动改造罪犯，生产是手段，主要目的是改造，不要在经济上做许多文章。”（注：公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第25页。）1964年4月12日，毛泽东在审阅公安部党组的有关报告后批示：“你看确有此事吧！有些人只爱物不爱人，只重生产，不重改造。把犯人当劳役，只有压服不行。”（注：公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第57页。）1965年7月1日，毛泽东同志再次对劳改工作作出批示：“改造要紧，不要在经济上做文章，不要想从劳改犯人身上搞多少钱，要抓改造，让他们能寄点回家嘛。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第63页。）同年8月8日，毛泽东同志在《接见几内亚代表团、几内亚检察总长及夫人的谈话》中再次指出：“我们有些干部不懂得把改造人放在第一位，不要把劳动和生产放在第一位。不要赚犯人的钱。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第64页。）。
刘少奇同志早在1950年10月中央决定组织罪犯劳动生产之前就指出：“花点本钱也划得来，抢的吃、偷的吃还不都是老百姓的，并且具有破坏性，搞生产要花点本钱，国家也可以出一些钱。”1956年5月，刘少奇在谈到劳改检察工作时指示：“对犯人生活要搞好一点，劳动要少一点，没有这个条件也是改造不好的。”（注：
公安部十一局编：《劳改工作文件汇编》，1982年12月，第一册，第47页。）1962年4月28日，刘少奇同志再次对劳改生产状况提出严厉批评：“这几年不是改造第一，而是生产第一，搞奴隶劳动，越搞越坏，对立情绪很厉害，生产也没有搞好。”“劳改生产，国家不打主意，自己独立核算，不足的补贴一些，以改造为主。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第47页。）
周恩来同志1956年7月15日在《在全国省、市检察长、法院院长、公安厅长联席会议上的讲话》中指出：“劳改的目的，是要把犯人改为新人，政治教育是第一，使他觉悟，劳动是增强他的劳动观点，而不是从犯人身上生产出来的利润办更多的工厂，这还是第二。如果倾向第二种，是有毛病的，结果：忽视政治教育，会使犯人劳动过度，这就不是人道主义。你第一不加强，他将来不能成为新人，劳动的结果对新政权更加不满，那怎么能改造他呢？刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还是关起来，……。”（注：公安部十一局编：《劳改工件汇编》，1982年12月，第一册，第23页。）
颇为令人叹息的是，尽管我们监狱系统从上到下尊重罪犯权利的意识提高到了前所未有的程度，革命前辈们不断批评的劳改系统打罪犯主意，做经济文章的现象并没有随着国家改革开放以来在经济及社会方面的巨大进步而消除或者减少，反而在一定程度上随着市场经济的规律、观念和管理机制的引入而加剧了。为了降低生产成本，犯人超时劳动的情况则更具有普遍性了。在个别地区，甚至连作为国家重要组成部分的监狱的形象也顾不上了。有的监狱为了挣到钱，监狱的领导不得不向一些私企老板磕头作揖。有的地区，罪犯在省会城市搞一些不知被转包了几道手的基建工程，我们监狱的女干警在街头支起炉灶，穿起围裙，为犯人们现场做饭，我们搞了50年的监狱又回到了50年前中央决定开始组织劳改犯人进行生产的阶段了，所不同的是，那时这种景象只能在远离大中城市、甚至边远地区的尚未开发的处女田里可以见到，而现在却在省会城市也屡见不鲜了。
如果这种局面不改变，那就真要像刘少奇同志所说的，越改造越坏了。结果也真要像周恩来同志所说的，刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还是关起来。原因在于，首先，这种状况之下的劳动会使罪犯从根本上丧失对党和政府自新中国监狱制度建立以来就一贯倡导和极力推行的“以改造人为宗旨”的方针、政策的信念。言行不一是当前官场上的一种常见祸患，唱高调干俗事是国人普遍非常厌烦的。罪犯也是人，将他们关在监狱里可以剥夺他们的自由，但是不能桎梏他们的思维。而且，联系到他们犯罪的原因，本来许多人骨子里就存在着对官方的不满、对官员的不满、对涉及个人的政策的不满、对社会和民风的不满。刘少奇同志所预言的“越改造越坏了”的结果和周恩来同志料到的恶性循环的出现，就不足为奇了。其次，久而久之，连我们自己的干警也会对这一政策产生怀疑。如果搞一次匿名问卷调查，真正相信我们的监狱系统在奉行“以改造人为宗旨”的干警的数量不知道会占多大比例。再次，这种形式的劳动组织和管理方式也会从主观和客观两个方面起到降低监狱干警素质的副作用。我们的干警从一定程度上说，已经被降到了农村生产队长和工厂班组长的角色，每天日出而作，日落而息已经成了规律。哪里还有时间，还有精力，还用得着提高素质呢？提高素质又有什么必要呢？这在一定程度上也是监狱系统人才外流的原因之一，待遇过低、条件较差并不是监狱系统留不住人才的唯一原因。最后，这种劳动组织形式实际上也使得干警和罪犯投入到教育改造、特别是有针对性的，也是最见实效的个别教育上的时间和精力大打折扣了。在有些地区，甚至连集体教育和分类的场所都被生产现场挤占了。
此外，监狱利用罪犯作为主要劳动力而组织的企业与社会上按照公司法组成的企业之间从表面上也存在着很大程度的不正当竞争，尽管监狱企业内部存在着诸多鲜为该系统之外的人士所难以想象的沉重得难以与社会进行竞争的因素。我们要了从贴息贷款到税收返还等这样或那样的一系列优惠政策，完全依照市场经济的游戏规则，监狱产品还在市场上流通，这是属于一种不平等的竞争，也难怪上至中央有关部门的领导下至普通黎民百姓都对监狱生产收入不能完全养活自己感到不能理解。而且，从全社会的角度看，监狱生产靠各种优惠政策而搞得规模越大，占的市场份额越多，挤占社会企业的市场份额也越大，造成社会上的就业岗位越少，因为在过剩经济情况下，市场份额毕竟是有限的。社会上失业人员增多，也同样会从另外一个角度导致不稳定因素增加。恐怕这也不是我们建立和发展监狱的初衷吧。
（三）由于经济和社会发展水平的巨大差异，全国各地监狱的发展水平也很不平衡
如果说全球经济和社会发展水平的不平衡主要表现在南北差异上，那么我国则主要表现在东西部的差异上。经济和社会发展水平的巨大差异导致全国各地监狱的发展水平、尤其是经费保障和生产效益上的极不平衡。
东南沿海地区的监狱与中西部监狱相比，从监狱的设施、干警的收入及其他方面的待遇、犯人的衣食及教育娱乐条件等，都有很大的差距。这几个方面的差距又间接造成了管理和水平方面的差异。这都是可以理解的。
而且，在同一省份内部，不同监狱之间也存在着很大的差距。1996年，司法部曾经就监狱法的执行情况进行过专门的执法检查。在检查中，我们发现，同一省内一个城市监狱因要创建现代化文明监狱而要推倒重建的罪犯监舍楼，比另外一个农业监狱女犯居住的监舍的条件不知要强多少倍。
三、行刑的发展与未来趋向
行刑，从刑罚产生至今，经历了一个漫长的发展与演化过程，在这一漫长的过程中，具有三个显著的特征：从行刑无定制到行刑标准化、从行刑封闭化和行刑社会化、从行刑简单化到行刑化。
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