瑞典政府审计制度及其评析_审计论文
一、 ,经济背景
瑞典全称瑞典国(kingdom of the sweden)。是北欧的经济强国。两次世界大战期间其经济均未遭受太大损失。二战后,瑞典经济增长速度一直不稳定,40年代未,60年代和80年代属于经济增长相对较快的时期,50年代、70年代经济增长缓慢。进入90年代,瑞典经济保持了一定的增长,1997年其国民生产总值实际增长率为1.8%。瑞士是世界上人均国民生产总值较高的国家,1997年人均国民生产总值为25932美元,居第十位。
瑞典的经济是一种混合经济。国有企业在公用事业、交通运输和工矿业中均占有较大的比重。瑞典是西方国家中社会福利水平最高的国家之一,由于社会福利的不断扩大,即使政府财政支出占国民生产总值的比重越来越大。
瑞典是实行君主立宪制的国家,国王是国家之首。其政府组织形式采取议会内阁制,议会是最高立法机关,其议员通过竞选产生。议会的主要职责是:制定法律,决定税收和公共资金的使用,监督政府行为和国家行政。内阁是行政机关,由首相和若干内阁大臣组成,首相由议会提名,经议会批准后任命。内阁由议会委托管理国家,并对议会负责。全国设立平行的且相互独立的普通法院和行政法院两大系统,均属司法机关。
二、 瑞典政府审计的起源和发展
早在1539年,瑞典就成立了皇家审计厅,负责皇家的财政及审计与控制工作。以后瑞典政府审计经历了一系列的变革,直到1920年,瑞典成立了中央政府的审计机构,后经改组称为瑞典国家审计局,一直延用至今。瑞典国家审计局负责国家审计工作,同时负责政府会计和政府管理工作。进入20世纪,瑞典向福利国家迈进,国家直接干预人们的日常生活,例如,、卫生、医疗、老年保险等。在这个过程中,政府一方面增加税收,一方面扩大支出,因此瑞典国家审计到80年代的工作重点一直放在对政府各项拨款与支出的审计上,以保证政府福利国家目标的实现。
20世纪70年代和80年代是瑞典国家审计发展的重要时期,标志有两个:一是发布了《瑞典国家审计局法》,使国家审计有了法律依据,同时也有了审计行为的基本规范。二是开始发展绩效审计。60年代,国家审计组织就已经开始实施绩效审计,到80年代,绩效审计已成为国家审计普遍实施的主要内容之一。
三、 审计机构和审计人员
(一) 政府审计机构
瑞典的政府审计是由下列人员和部门来进行的。
1. 议会审计师
议会审计师由国会从国会议员中选出,每年选举12人,任期一年。国会审计师负责对国会和内阁各部的审计工作,其常设机构是秘书处,成员为国会审计师的助手。
2. 国家审计局
国家审计局是政府所属机构,向政府负责并报告工作,它不负责内阁审计,只对政府下属机构进行审计。国家审计局除进行审计工作外,还从事政府会计管理工作。因此,它不但具有监督机关的性质,还具有管理机构的某些特点。
3. 地方审计机关
瑞典地方审计机关与国家审计局在各自政府级别中的地位和隶属关系不同。国家审计局是中央政府行政部门的组成部分,而地方政府审计机关则独立于地方政府行政部门,直接受地方立法部门负责并向其报告工作。瑞典地方审计机关分两个层次,一是省级,二是市级。两级地方审计机关负责对各自政府行政部门的财政及管理活动进行审计监督。瑞典国家审计局与两级地方审计机关没有领导与被领导的关系。适用于国家审计局审计的法律是《瑞典国家审计局法》,而适用于地方两级审计机关的法律是《地方政府审计:指导原则》,前者由议会制定,后者由地方议会制定。
(二) 瑞典国家审计局的机构设置
瑞典政府审计活动主要由瑞典国家审计局来进行,故本文以下涉及瑞典政府审计的内容均以国家审计局为背景。
瑞典国家审计局是瑞典国家最高审计机关,也是政府会计的管理机关。它从属于内阁,向内阁负责并报告工作。
国家审计局的领导机构是领导委员会,成员包括:审计长(领导委员会主席)、瑞典政府开发部部长(领导委员会副主席)和其他不少于6名的成员。领导委员会的所有成员均由政府任命。审计长任期6年,可无限延期。其他委员会任期4年。
领导委员会有权决定下列问题:
1. 国家审计局工作范围内有关与执行等重大事项。
2. 有关立法的重大事项。
3. 有关的重要组织事务、内部工作方式或工作制度。
4. 国家审计局向国会提出预算申请和其他重要经济问题。
5. 职员的健康检查、惩处(包括开除)、起诉、外迁及离职等事宜。
6. 由审计长交办的其他事项。
国家审计局设有五个处,分别是秘书处、行政管理处、财务管理和会计处、财务审计处、绩效审计处,各处下设若干个部门,此外,政府设立一个委托审计局代管的咨询委员会,咨询委员会主席由审计长兼任,另有一名政府部长。其他成员由政府任命。通常若干名国会议员为咨询委员,以便国会更好地了解国家审计局的工作情况。
瑞典政府审计在机构设置上有下述特点:
1. 议会和政府分别设主审计人员和审计机构,且分别有各自的工作范围。这一做法无论是与“立法模式”的英、美等国,还是与“司法模式”和“独立模式”的法国、西班牙、德国、日本等均差异较大。当然这与瑞典审计局的地位有关。
2. 建立了独特的“行政模式”的政府审计制度。瑞典的这一模式与前述提到的美、英、法、西班牙、德、日等国均存在较大的差异,它们的最高政府审计机构或者独立于议会,或者隶属于议会,但都独立于政府,瑞典的国家审计局则是一个纯粹的内阁机构。因而,其地位相对较低,其审计的独立性亦会在一定程度上受到影响。
3. 采用集体领导的方式。与美、英、加拿大等国不同,瑞典国家审计局不是采用个人领导,而是采用集体领导,其最高领导机构是领导委员会。瑞典的这一做法与日本会计检查院相同。
4. 按业务内容设置审计部门。瑞典按照审计的业务内容设置了财务审计处和绩效审计处,这种机构设置方法,与前所述及的美、英、加、日等国大相径庭,它们的内部机构都是按行业或部门设置的。瑞典国家审计局的这一做法,易于按审计类型实施审计,易于审计人员掌握某类审计的规律,从而更有效、深入地开展审计。但也存在着明显的缺陷:(1)不利于对被审单位进行系统的审计;(2)容易浪费审计资源;(3)不利于全面培养审计人员。
(三) 人员配备
瑞典国家审计局除设审计长外,还设副审计长一人、审计长助理若干人,处长5人,其他审计、会计及办公人员300余人,大部分从事审计工作。从绝对数来看瑞典审计局的工作人员并不算多,但就相对数而言,瑞典则是审计人员比较多的国家。
进行审计人员培训是瑞典国家审计局的一项必不可少的工作,其工作人员一般需要经过一定时间的良好培训,但培训时间较短。
四、 工作职责与审计范围
瑞典国家审计局的审计职责是《瑞典国家审计局法》赋予的。瑞典国家审计局有以下三方面职责:
1. 会计管理方面
(1) 开发政府部门管理、会议管理的方法,并确定相应的管理标准。
(2) 确保政府会计制度的有效性。
(3) 为政府会计颁布规章制度。
(4) 管理中央政府公共会计,审定会计报表和预算报告。
(5) 检查中央政府在瑞典银行中的帐户。
(6) 进行财务统计。
2. 预测管理方面
(1) 预测下一财政年度国家收入,用于编制国家预算。
(2) 预测本财政年度国家支出情况,预测经修订的下一财政年度国家收入情况,用于补充国家预算。
(3) 向政府和国会审计师提交年度报告。
(4) 向政府提交国家决算及帐目摘要。
3. 审计方面
(1) 检查中央政府行政管理工作。
(2) 检查接受国家资助的单位对资助金的使用情况。
(3) 检查中央政府行政管理的费用情况。
(4) 检查中央政府采购部门的采购活动。
(5) 监督政府经办机构内部审计活动。
(6) 监督中央政府行政管理部门的内部审计活动。
(7) 监督其他政府机构行使颁布重要规章条例权力的情况。
4. 国家审计局在审计、会计和有关方面帮助中央政府培训有关人员。
从瑞典国家审计局的职责范围可以看出,它和美国的会计总署和英国的国家审计署一样同时肩负审计职责和其他职责的国家,但瑞典国家审计局的其他职责无论是从广度和深度都是英、美所望尘莫及的,它不仅进行会计管理,而且参加预算管理。这虽不能说是绝无仅有,但也是凤毛麟角。一般而言,审计部门是有多种职责,不免要分散精力,甚至相互干扰,但瑞典的立法者们对此却有着独到的见解,他们认为,会计和内部控制所采用的标准是提高财务质量的先决条件,正因如此,他们才把会计管理和预算管理的部分职责划归了国家审计局。
从审计内容来看,长期以来瑞典国家审计局主要开展财务审计,自60年代以来,绩效审计日益受到重视,80年代以来,绩效审计与财务审计比翼齐飞,共同构成瑞典国家审计局审计工作的主旋律。瑞典审计局与美、英、澳、日等国一道共同推动世界范围内政府绩效审计的发展。
五、 绩效审计
瑞典中央和地方审计机构都开展绩效审计,其中国家审计局开展绩效审计已有20多年的。80年代以来,瑞典的绩效审计成果显著并积累了丰富经验,已经成为一种比较规范的审计方式。随着法律规定的日益完善和绩效审计的日趋成熟,绩效审计在瑞典已经取得了与财务审计同等重要的地位。在国家审计局的工作中,绩效审计与财务审计、财政管理已形成了三分天下的局面。
瑞典国家审计局的绩效审计主要包括两个阶段,调查阶段和深入调查阶段。
1. 调查阶段
在调查阶段,审计师的主要任务是找出被审计单位存在的问题,从而形成自己对以下问题的看法:
(1) 被审计单位的活动目标是什么?是否有与目标相适应的业务活动。
(2) 被审计单位的业务活动中是否存在问题或薄弱环节。
(3) 被审计单位有无建立保证业务活动正常进行的管理制度。
为此,在这一阶段,审计师主要做以下三项工作:
(1) 目标
瑞典全称瑞典国(kingdom of the sweden)。是北欧的经济强国。两次世界大战期间其经济均未遭受太大损失。二战后,瑞典经济增长速度一直不稳定,40年代未,60年代和80年代属于经济增长相对较快的时期,50年代、70年代经济增长缓慢。进入90年代,瑞典经济保持了一定的增长,1997年其国民生产总值实际增长率为1.8%。瑞士是世界上人均国民生产总值较高的国家,1997年人均国民生产总值为25932美元,居第十位。
瑞典的经济是一种混合经济。国有企业在公用事业、交通运输和工矿业中均占有较大的比重。瑞典是西方国家中社会福利水平最高的国家之一,由于社会福利的不断扩大,即使政府财政支出占国民生产总值的比重越来越大。
瑞典是实行君主立宪制的国家,国王是国家之首。其政府组织形式采取议会内阁制,议会是最高立法机关,其议员通过竞选产生。议会的主要职责是:制定法律,决定税收和公共资金的使用,监督政府行为和国家行政。内阁是行政机关,由首相和若干内阁大臣组成,首相由议会提名,经议会批准后任命。内阁由议会委托管理国家,并对议会负责。全国设立平行的且相互独立的普通法院和行政法院两大系统,均属司法机关。
二、 瑞典政府审计的起源和发展
早在1539年,瑞典就成立了皇家审计厅,负责皇家的财政及审计与控制工作。以后瑞典政府审计经历了一系列的变革,直到1920年,瑞典成立了中央政府的审计机构,后经改组称为瑞典国家审计局,一直延用至今。瑞典国家审计局负责国家审计工作,同时负责政府会计和政府管理工作。进入20世纪,瑞典向福利国家迈进,国家直接干预人们的日常生活,例如,、卫生、医疗、老年保险等。在这个过程中,政府一方面增加税收,一方面扩大支出,因此瑞典国家审计到80年代的工作重点一直放在对政府各项拨款与支出的审计上,以保证政府福利国家目标的实现。
20世纪70年代和80年代是瑞典国家审计发展的重要时期,标志有两个:一是发布了《瑞典国家审计局法》,使国家审计有了法律依据,同时也有了审计行为的基本规范。二是开始发展绩效审计。60年代,国家审计组织就已经开始实施绩效审计,到80年代,绩效审计已成为国家审计普遍实施的主要内容之一。
三、 审计机构和审计人员
(一) 政府审计机构
瑞典的政府审计是由下列人员和部门来进行的。
1. 议会审计师
议会审计师由国会从国会议员中选出,每年选举12人,任期一年。国会审计师负责对国会和内阁各部的审计工作,其常设机构是秘书处,成员为国会审计师的助手。
2. 国家审计局
国家审计局是政府所属机构,向政府负责并报告工作,它不负责内阁审计,只对政府下属机构进行审计。国家审计局除进行审计工作外,还从事政府会计管理工作。因此,它不但具有监督机关的性质,还具有管理机构的某些特点。
3. 地方审计机关
瑞典地方审计机关与国家审计局在各自政府级别中的地位和隶属关系不同。国家审计局是中央政府行政部门的组成部分,而地方政府审计机关则独立于地方政府行政部门,直接受地方立法部门负责并向其报告工作。瑞典地方审计机关分两个层次,一是省级,二是市级。两级地方审计机关负责对各自政府行政部门的财政及管理活动进行审计监督。瑞典国家审计局与两级地方审计机关没有领导与被领导的关系。适用于国家审计局审计的法律是《瑞典国家审计局法》,而适用于地方两级审计机关的法律是《地方政府审计:指导原则》,前者由议会制定,后者由地方议会制定。
(二) 瑞典国家审计局的机构设置
瑞典政府审计活动主要由瑞典国家审计局来进行,故本文以下涉及瑞典政府审计的内容均以国家审计局为背景。
瑞典国家审计局是瑞典国家最高审计机关,也是政府会计的管理机关。它从属于内阁,向内阁负责并报告工作。
国家审计局的领导机构是领导委员会,成员包括:审计长(领导委员会主席)、瑞典政府开发部部长(领导委员会副主席)和其他不少于6名的成员。领导委员会的所有成员均由政府任命。审计长任期6年,可无限延期。其他委员会任期4年。
领导委员会有权决定下列问题:
1. 国家审计局工作范围内有关与执行等重大事项。
2. 有关立法的重大事项。
3. 有关的重要组织事务、内部工作方式或工作制度。
4. 国家审计局向国会提出预算申请和其他重要经济问题。
5. 职员的健康检查、惩处(包括开除)、起诉、外迁及离职等事宜。
6. 由审计长交办的其他事项。
国家审计局设有五个处,分别是秘书处、行政管理处、财务管理和会计处、财务审计处、绩效审计处,各处下设若干个部门,此外,政府设立一个委托审计局代管的咨询委员会,咨询委员会主席由审计长兼任,另有一名政府部长。其他成员由政府任命。通常若干名国会议员为咨询委员,以便国会更好地了解国家审计局的工作情况。
瑞典政府审计在机构设置上有下述特点:
1. 议会和政府分别设主审计人员和审计机构,且分别有各自的工作范围。这一做法无论是与“立法模式”的英、美等国,还是与“司法模式”和“独立模式”的法国、西班牙、德国、日本等均差异较大。当然这与瑞典审计局的地位有关。
2. 建立了独特的“行政模式”的政府审计制度。瑞典的这一模式与前述提到的美、英、法、西班牙、德、日等国均存在较大的差异,它们的最高政府审计机构或者独立于议会,或者隶属于议会,但都独立于政府,瑞典的国家审计局则是一个纯粹的内阁机构。因而,其地位相对较低,其审计的独立性亦会在一定程度上受到影响。
3. 采用集体领导的方式。与美、英、加拿大等国不同,瑞典国家审计局不是采用个人领导,而是采用集体领导,其最高领导机构是领导委员会。瑞典的这一做法与日本会计检查院相同。
4. 按业务内容设置审计部门。瑞典按照审计的业务内容设置了财务审计处和绩效审计处,这种机构设置方法,与前所述及的美、英、加、日等国大相径庭,它们的内部机构都是按行业或部门设置的。瑞典国家审计局的这一做法,易于按审计类型实施审计,易于审计人员掌握某类审计的规律,从而更有效、深入地开展审计。但也存在着明显的缺陷:(1)不利于对被审单位进行系统的审计;(2)容易浪费审计资源;(3)不利于全面培养审计人员。
(三) 人员配备
瑞典国家审计局除设审计长外,还设副审计长一人、审计长助理若干人,处长5人,其他审计、会计及办公人员300余人,大部分从事审计工作。从绝对数来看瑞典审计局的工作人员并不算多,但就相对数而言,瑞典则是审计人员比较多的国家。
进行审计人员培训是瑞典国家审计局的一项必不可少的工作,其工作人员一般需要经过一定时间的良好培训,但培训时间较短。
四、 工作职责与审计范围
瑞典国家审计局的审计职责是《瑞典国家审计局法》赋予的。瑞典国家审计局有以下三方面职责:
1. 会计管理方面
(1) 开发政府部门管理、会议管理的方法,并确定相应的管理标准。
(2) 确保政府会计制度的有效性。
(3) 为政府会计颁布规章制度。
(4) 管理中央政府公共会计,审定会计报表和预算报告。
(5) 检查中央政府在瑞典银行中的帐户。
(6) 进行财务统计。
2. 预测管理方面
(1) 预测下一财政年度国家收入,用于编制国家预算。
(2) 预测本财政年度国家支出情况,预测经修订的下一财政年度国家收入情况,用于补充国家预算。
(3) 向政府和国会审计师提交年度报告。
(4) 向政府提交国家决算及帐目摘要。
3. 审计方面
(1) 检查中央政府行政管理工作。
(2) 检查接受国家资助的单位对资助金的使用情况。
(3) 检查中央政府行政管理的费用情况。
(4) 检查中央政府采购部门的采购活动。
(5) 监督政府经办机构内部审计活动。
(6) 监督中央政府行政管理部门的内部审计活动。
(7) 监督其他政府机构行使颁布重要规章条例权力的情况。
4. 国家审计局在审计、会计和有关方面帮助中央政府培训有关人员。
从瑞典国家审计局的职责范围可以看出,它和美国的会计总署和英国的国家审计署一样同时肩负审计职责和其他职责的国家,但瑞典国家审计局的其他职责无论是从广度和深度都是英、美所望尘莫及的,它不仅进行会计管理,而且参加预算管理。这虽不能说是绝无仅有,但也是凤毛麟角。一般而言,审计部门是有多种职责,不免要分散精力,甚至相互干扰,但瑞典的立法者们对此却有着独到的见解,他们认为,会计和内部控制所采用的标准是提高财务质量的先决条件,正因如此,他们才把会计管理和预算管理的部分职责划归了国家审计局。
从审计内容来看,长期以来瑞典国家审计局主要开展财务审计,自60年代以来,绩效审计日益受到重视,80年代以来,绩效审计与财务审计比翼齐飞,共同构成瑞典国家审计局审计工作的主旋律。瑞典审计局与美、英、澳、日等国一道共同推动世界范围内政府绩效审计的发展。
五、 绩效审计
瑞典中央和地方审计机构都开展绩效审计,其中国家审计局开展绩效审计已有20多年的。80年代以来,瑞典的绩效审计成果显著并积累了丰富经验,已经成为一种比较规范的审计方式。随着法律规定的日益完善和绩效审计的日趋成熟,绩效审计在瑞典已经取得了与财务审计同等重要的地位。在国家审计局的工作中,绩效审计与财务审计、财政管理已形成了三分天下的局面。
瑞典国家审计局的绩效审计主要包括两个阶段,调查阶段和深入调查阶段。
1. 调查阶段
在调查阶段,审计师的主要任务是找出被审计单位存在的问题,从而形成自己对以下问题的看法:
(1) 被审计单位的活动目标是什么?是否有与目标相适应的业务活动。
(2) 被审计单位的业务活动中是否存在问题或薄弱环节。
(3) 被审计单位有无建立保证业务活动正常进行的管理制度。
为此,在这一阶段,审计师主要做以下三项工作:
(1) 目标
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