行政行为违反程序规范之法律效果——以台湾“行政程序法”相关规
「内容提要」探究行政行为违反程序的法律效果，必须类型化地加以讨论。首先必须对程序违反发生之类型加以理解；其次讨论法律效果配置基准，即违反何种程序可以补正，违反何种程序不得补正；再则从作成的行政行为观察，违反何种程序将导致行政行为无效、得撤销或根本不生效力。
「关 键 词」行政程序，正当程序，程序违反，法律效果
一、违反程序规定的概念
违反程序规定之意义（以下简称程序违反）
首先需要界定的是本文所称之程序规范。除了指行政程序法中所规定者外，其它如宪法、法律、行政命令或行政规则，只要规定行政机关行使公权力或代表国家作成意思表示且对外发生一定之法律效果，于该过程中所须遵循之方式、步骤等，皆属之。依此反观程序之违反则是行政机关未遵循法定方式或步骤而作成行政决定，在程序有所欠缺或具有瑕疵，即为程序违反。
广义的程序违反包括：（1）误写、误算或其它类此之显然错误：如台湾“行政程序法”第101条第1项规定。（2）管辖之违反：指未经授权违背专属管辖权之规定或缺乏事务权限，如行政程序法第111条第6款之规定。（3）要式之违反：法律规定必须以一定方式作成，但行政机关未依此方式作成。如必须以书面作成之行政处分而以言词为之。（4）与人民参与无关之内部程序之违反：如行政程序法第158条第1项第3款，订定之命令应经其它机关核准而未核准者，属机关间或机关内部程序的违背。
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）：狭义的程序违反亦被称为是正当行政程序违反，乃行政程序法中有关程序违反最重要也最需要讨论的部分。正当行政程序违反涉及正当法律程序基本要素之违反。此部分将于其后详述之。
“行政程序法”之适用关系
“行政程序法”总则以及在其余各章行政行为，特别是行政处分、法规命令以及行政均有行政程序之规定，在适用上，以总则为原则，但在各个行政行为有例外之规定自从其例外之规定。须要厘清的是，其它法律对行政行为之作成亦有程序上之要求时，其与“行政程序法”间适用的关系为何？
“行政程序法”第3条第1项规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。”此规定除了表明本法原则上适用于“行政行为”外，更为其本身在适用上定位为行政程序之普通法。其意义在于行政程序法在程序保障规范体系中，属“最低限度之程序保障标准”，行政行为之作成至少须满足行政程序所规范之标准，即若其它法律规定之程序规范较行政程序法规定更严格更能保障人民之权益，自适用其它法律规定之程序，其它法律虽有程序规定，但其保障之程度较本法为劣者，则仍适用行政程序法之规定。至于在判断其它法律规定是否确实较本法严格，此时不得仅以个别法律之有无或特别专章规定之有无作为依据，应就该法律、专章之规定及其个别条文，整体综合检讨其程序保障之程度与本法相较，若本法程序保障程度仍较严格，则应解为仍有本法适用之余地。
二、程序违反之类型及其法律效果
广义程序违反及其法律效果
（一）误写、误算或其它类此之显然错误
行政处分一章中规定，行政处分如有误写、误算或其它类此之显然错误者，处分机关得随时或依申请更正之。此为“行政程序法”第101条第1项所定。该条立法理由中指出：“行政处分中所具有之误写、误算或其它类此之显然错误，依行政法学之通说，并不构成行政处分之瑕疵，且相对人亦不得对此错误主张信赖保护，行政机关自得随时或依申请而为更正。”行政处分中所具有之“显然错误”，与行政处分瑕疵所导致的法律效果不同，此乃立法者之价值判断，事实上，其仍属程序瑕疵之一种，仅立法者认为于此情形，相对人无法对此错误主张信赖保护，处分机关得随时或依申请更正。
行政处分之“更正”与“撤销”，在外观上虽然都是必须就行政处分有所变更，但是两者就行政处分本身而言，前者仅是改正明显之错误，并未影响行政处分原本之效力，故无信赖保护原则之适用；后者则是行政机关将已生效之违法行政处分予以废弃，使其失去效力，因此尚须考虑信赖保护之问题。
“显然错误”，一方面可以自行政处分所记载之事项，依其文义可以明确得知行政机关所欲作成之正确决定；另一方面则是从相对人而言，若相对人从行政处分之内容，发现该处分有误，并且毫无困难地知悉行政机关原本所欲决定之主旨时，即属显然错误。此等错误之发生，并非行政机关于“意思形成”过程中所致，因此可使处分机关更正。“更正”需要注意的是，事后之变更，必须是使行政处分所记载之事项与行政处分外观上可得而知之“决定主旨”相一致，不能逾越此范围，否则属行政处分之撤销，而非更正。[7]
（二）管辖权或权限之违反
对于行政机关是否有权限的讨论，在行政处分之作成，学者多称为有管辖权，但在法规命令或行政规则之订定则称为有权限。事实上管辖权是指行政机关行使权限之范围，两者只是观察角度不同而已。“管辖”系就主观面观察，系指“行政主体或行政机关”依法有执行特定事项之权：“权限”是就客观面观察，是指管辖之标的。也就是说，管辖是指“管辖机关”管什么，着重在主观面的“管辖机关”。“权限”一词着重于客观面上，管辖机关“管什么”上。[8]
1.行政处分之作成。依“行政程序法”第11条第5项之规定：“管辖权非依法规不得设定或变更。”此即管辖恒定原则。行政机关所为之行为（特别是行政处分）必须在事务、地域及层级管辖中拥有管辖权，若违背管辖规定，该行政行为即有瑕疵，其结果依“行政程序法”第111条第6款及115条而有不同的法律效果。
“行政程序法”第111条：行政处分有下列各款情形之一者，无效。其中第6款规定“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者”，因而在此情形下，该处分无效。第115条：行政处分违反土地管辖之规定者，除依第111条第6款规定而无效者外，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，原处分无须撤销。
将此二规定连同观察下之结果为：（注：参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，第39页。）
（1）违背土地管辖之管辖专属，该处分无效（第111条第6款）。
（2）违背非属专属管辖之土地管辖，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，该处分无须撤销（第115条）。
（3）违背非属专属管辖之土地管辖，但有管辖权之机关就该事件应为不同之处分时，该处分得予以撤销（第115条）。
（4）违背事务管辖规定，且属重大明显之瑕疵者，该处分无效（第111条第6、7款）。
（5）违背事务管辖规定，但不属重大明显之瑕疵者，该处分得予以撤销。
依德国立法例，欠缺权限之行为无效，仅限于违反土地专属管辖时所作成之处分。台湾“行政程序法”起草之初，亦如此规定。但其后却将“土地”二字去除，只规定专属管辖，又在其后加上缺乏事务管辖之权限，亦为无效。若从“行政程序法”第18条[9]观察，可以了解，欠缺事务管辖之权限，可经补正而生效，未经补正，该处分为违法而应予撤销，并非无效。因此，第111条第6款规定的“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定”与第115条合并观察的结果，应将专属管辖解释为土地专属管辖方为正确，而有上述的结论产生。[10]
2.法规命令或行政规则之订定与发布。法规命令或行政规则须为授权法律所明定或属职权范围事项所得订定之机关与已订定或发布，否则将产生无权限之行为，而有无效或得撤销之原因。详细论之，有权限之机关未自行订定，交由下级机关拟订，惟发布时仍以该有权限之上级机关名义为之，应认为无瑕疵，但若有权限之上级机关不自行发布，而委由无权限之下级机关发布，则不应允许，[11]而使得该法规命令或行政规则无效或得撤销。
（三）要式之违反
法律规定行政行为必须以一定方式作成，而行政机关未依此方式作成，则该行政行为即违反程序。各个行政行为需要遵守之方式及未遵守时之法律效果为何，以下说明之。
1.行政处分。“行政程序法”第95条第1项规定，行政处分除法规另有要式规定外，得以书面、言词或其它方式为之。由此可知行政处分之作成，以方式自由为原则，除法规另有规定须具备特定形式，行政机关应依规定作成。行政处分之方式违反法律规定者，如应以证书方式作成而未给予证书，依“行政程序法”第111条第2款，行政处分无效。
另外，以书面以外方式所为之行政处分，若相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面，处分机关不得拒绝（第95条第2项规定），若行政机关拒绝，此一申请属于程序行为，原则上当事人或利害关系人仅得对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
书面作成之行政处分，自须记载一定之事项，以表明其决定之内容及其它重要事项。就书面之行政处分应记载事项，“行政程序法”第96条第1项有详细规定，若应以书面作成之行政处分未依规定而为记载，其所涉及者系不能辨明处分机关或构成行政处分重大明显之瑕疵（如决定之主旨不明确），依“行政程序法”第111条第1款或第7款，行政处分无效。另外，对于第95条第2项经要求作成书面之行政处分，亦准用第96条第1项之规定而为记载（“行政程序法”第96条第2项参照）。
2.行政契约。“行政程序法”第139条规定，行政契约之缔结，应以书面为之。但法规另有其它方式之规定者，依其规定。此为行政契约要式性之规定，若行政机关未依法定方式作成书面，即构成行政契约一般无效事由（此系相对于行政契约因有别于私法契约所定之特别无效事由，“行政程序法”第141条第2项及第142条参照），依“行政程序法”第141条第1项，准用民法第73条，该行政契约为无效。
3.法规命令。“行政程序法”第157条第3项规定，法规命令之发布，应刊登于政府公报或新闻纸。若未依法定方式完成公告，该法规命令不生效力。应依法规命令之特性，须以一定方式发布，才能使人民知悉并加以遵行，故应依其方式发布。
（四）程序之违反
“行政程序法”第46条第1项规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”
阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗，并非行政机关依职权所行之程序，而系由当事人申请。不过，此系属当事人程序权利（注：有关当事人之程序权利，参阅陈敏：《行政法总论》，自版，今年1月三版，第760页以下。）之一种，行政机关除有法律所规定之情形外，不得予以拒绝（第46条第2项参照）。若行政机关无法定理由而拒绝当事人之申请，该行政程序之进行即具有瑕疵，而所为之行政决定亦具有程序瑕疵。[12]
有关阅览抄阅卷宗之决定，本属程序行为，行政机关若拒绝，亦可被认为系广义的程序违反。拒绝在性质上为行政处分，当事人或利害关系人自可对之声明不服，惟原则上必须仅得于对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
（五）与人民参与无关之内部程序之违反
如“行政程序法”第158条第1项第3款法规命令订定时，如应经其它机关核准而未经核准者，无效。此系属机关间或机关内部程序的违背，并未影响人民程序参与权。[13]
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）及其法律效果
若要以程序保障基本权利，正当法律程序的基本要素至少要具备四个最低要求：[14]
1.告知（notice）义务。行政程序相对人与利害关系人有适时知悉与其利害攸关的行政决定及处置之权利。依告知的时点及作用分为三种情形：（1）预先告知；（2）事后告知以及；（3）救济途径之告知。[15]
2.听取意见（hearing）义务。行政机关在作成决定之前，应给予该人民表达意见与观点的机会。
3.公正作为（fair-act）义务。行政机关应以公平的方式处理人民所提出的意见，并作成公正决定。
4.说明理由（give reasons）义务。行政机关于斟酌人民全部陈述、调查事实及证据之后，应将其决定及理由告知当事人。
以下根据四个基本要素，对照台湾“行政程序法”上之规定，依法律规范的顺序，逐一讨论程序之类型及其违反之法律效果。[16]
（一）违反公正作为义务之效果
1.应回避而不回避
（1）类型。依“行政程序法”第32条及第33条之规定，[17]回避原因有三：因公务员职务利益与个人利益冲突之回避（第32条第1、2款）；避免预设立场或存有主见之回避（第32条第3、4款）；其它具体事实，足认其执行职务有偏颇之虞者（第33条第1项）。
回避之方式亦有三种：公务员“自行回避”（第32条）、由当事人“申请回避”（第33条第1项）及由公务员所属机关“命其回避”（第33条第5项）。
（2）法律效果。在实务上，行政机关与公务员经常忽略遵守回避制度，若是发生“应回避而未回避”情形而作成行政处分，[18]其法律效果如何？依第111条之规定，此情形尚非无效之事由，但有无回避对于终局行政决定确有“重大”之影响。由于回避制度乃在确保行政决定公正作成之目的，因此若按程序之进行，公务员之回避系在陈述意见（或听证举行）后始为之，鉴于陈述意见（或听证）对于行政处分之决定重要，应重新进行陈述意见或听证程序，始能治愈未及时回避之瑕疵；其未重新进行陈述意见或听证程序者，应与“自始未回避”为相同处理，此情况因其无从“及时补正”，应“推定”所为之终局处分为违法，而使法院得撤销之，此亦台湾地区目前实务[19]之见解。反之，公务员于陈述意见开始（或听证举行）前即已回避，应认其先前未回避对于终局处分不生实质影响，该程序违反之瑕疵，已因及时回避而治愈。
2.机关组成不合法
（1）类型。
“行政程序法”第114条乃有关瑕疵行政处分[20]之补正，其中第1项第4款规定“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”，此时违反程序之行政处分已因事后补正，而使瑕疵治愈。由此可知行政处分应由合法之机关成员作成，始为有效。机关组成不合法之情形有二：[21]依法应由合议作成之处分，未经合议程序。须注意者为，组织形态虽属合议制机关，但法律未规定行政处分之作成须经合议程序，此时若由首长单独决定而对外作成处分，其效力并无问题。合议机关组成不合法。例如表决违反可决人数之规定或未具法定身分者参与表决。
（2）法律效果
关于机关组成不合法之第一种情形，依第114条第1项第4款规定，得因“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”而补正。[22]如其未能及时补正，自应为得撤销之原因。第二种情形在行政实务上甚少出现，因合议机关在实际运作上通常以征询有无异议的方式通过，或虽有表决亦未详细记录参与表决者之姓名，不过就理论上而言，如影响意思形成，则应认为该决定违法，而得撤销。[23]
3.曾为片面接触
（1）类型。
“行政程序法”第47条第1项规定：“公务员在行政程序中，除基于职务上之必要外，不得与当事人或代表其利益之人为行政程序外之接触”。本条原则上适用于各个行政行为。[24]禁止程序外接触系为求行政程序之公平、透明，避免行政机关受到不当之干扰，造成行政偏颇，影响到相对人及利害关系人之权益。但是，如果接触确实有其职务上之必要，严格限制不得与当事人或代表其利益之人接触，亦可能造成执行职务之困难，因此本条第1项有例外规定。
但如公务员非基于职务上必要而接触，按本法第47条第2项规定，应将所有往来之书面文件附卷，并对其他当事人公开。如其接触非以书面为之者，按同条第3项规定，应作成书面记录，载明接触对象、时间、地点及内容。[25]由此可知，违反禁止程序外接触之瑕疵，仅须以书面附卷，并对其他当事人公开，即可予以补正。[26]如不为补正，而为得撤销之事由。
（二）违反听证及陈述意见之效果
“行政程序法”除第1章第10节（第54-66条）对听证程序之举办有一般性规定外，在各个行政行为对于是否举行听证亦有所要求。[27]至于陈述意见，仅于行政处分（第102-106条）以及法规命令（第154条）有其相关规定。对于上述二者，听证与陈述意见被合称为广义的听证权。
广义听证权之程序违反大致可分为三种：（1）预告程序有瑕疵；（2）未予陈述意见之机会或未举行听证；（3）有关程序进行时之程序违反。以下分别详述之。
1.预告程序有瑕疵
（1）类型。预告程序是指行政机关举行听证之前，应使当事人及利害关系人得以知悉并有适当的准备期间，或于作成行政处分之前应当告知相对人，使其于一定期限内陈述意见。
预告程序分为两种方式，一为通知，一为公告。关于听证之预告，见于“行政程序法”第55条（各式行政行为通用）及第156条（法规命令）。陈述意见之预告，则规定于第104条（行政处分）及第154条（法规命令）。
预告程序中行政机关造成的程序违反情形可能有未为预告（通知或公告）、预告之准备期间不适当、预告之内容错误等。
（2）法律效果
未为预告
行政机关违反第55条听证举行，或违反第104条陈述意见给予之预告程序，此情形既无从参与听证或为意见陈述，其效果应与未为听证程序（广义）相同（见下述2.）。
预告之准备期间不适当
听证程序（广义）之准备期间若不合理，将使当事人无法有效行使听证权。如有违反，除及时在听证开始前延长准备期间或及时延长陈述意见之期限外，应认为属不能补正之程序瑕疵，构成行政处分得撤销之原因。至于法规命令，依“行政程序法”第155条规定，系行政机关依职权举行听证，因此有无举行听证之必要，完全系于行政机关之裁量，是否有预告之准备期间不适当之问题，尚有疑义。
预告内容错误
若通知或公告之内容，系属于重要事项而发生错误情形时，在听证，如第55条第1项第2款有关当事人之记载以及第3、7款有关听证之期日及场所。在意见陈述，如第104条第2款有关作成不利处分之原因事实及法规依据、第3款得提出陈述书之意旨以及第4款提出陈述书之期限及不提出之效果。
在行政处分之作成，原则上行政机关对于上述事项应及时补正，使处分相对人得以适当行使听证权（广义），否则应认为系属不能补正之程序瑕疵，而构成得撤销之原因。
2.未举行听证或未给予陈述意见之机会。因听证与陈述意见对于行政决策之重要性，于程度上有别，其程序违反之效果，自应有所不同。
（1）未举行听证。在行政处分方面，行政机关依照法规明文规定，应举行听证而未举行者，无论法规是否规定“应依听证记录作成处分”者，皆属于“行政程序法”第111条第7款所谓“重大明显之瑕疵”而为无效。[28]
至于法规命令之订定，“行政程序法”第155条仅规定机关“得依职权举行听证”，未有如行政处分中第107条第1款所谓法规明文规定应举行听证之规定。是法规命令订定时，应听证而未听证之情形，不在立法者设想之列。[29]
（2）未给予陈述意见之机会。行政处分未给予当事人陈述意见之机会，“行政程序法”第114条第1项第3款规定：“应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者”而补正。但必须是对原违反程序所作成之实体决定不生影响，始得补正。其未及时补行陈述，或虽补行陈述而行政处分结果将应因而变更者，处分之相对人得诉请法院撤销原处分。[30]法规命令中未依第154条给予陈述意见之机会，其所订定之法规命令，则应与上述行政处分未给予当事人陈述意见之机会，而为相同之处理方式。[31]
（三）违反告知义务之效果
依“行政程序法”第43条规定：“行政机关为处分或其它行政行为，……并将其决定及理由告知当事人，”行政机关违反决定告知义务的情形约有三种：未为告知、告知内容不完全以及告知内容错误。
行政处分决定之告知，依第110条第1项规定：“书面之行政处分自送达相对人及已知之利害关系人起；书面以外之行政处分自以其它适当方法通知或使其知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。”由此可知，未为告知之行政处分根本无从生效。至于告知内容不完全或错误，则依告知之内容对相对人发生效力，亦即违反告知义务之程序违反，并不影响行政处分之成立，影响所及者为行政处分生效之时间与内容而已。
至于法规命令，“行政程序法”仅于第157条规定告知方式，须经践行发布程序，对于未经发布之效果并未规定。“中央法规标准法”第13条规定：“法规明定自公布或发布日施行者，自公布或发布之日起算至第三天起发生效力。”依法规命令之特性，若不经发布，如何能够达成使人民遵行之目的？对照前述仅影响特定人权益的行政处分，尚须经告知，并按其告知之内容对相对人发生效力，依“举轻明重”之法理，影响不特定多数人民权益之法规命令，更须经发布，且依发布之内容对大众发生效力。[32]
（四）违反说明理由义务之效果
第43条规定，行政机关应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，将理由告知当事人。[33]
又，在行政处分一章中，第108条第1项规定：“行政机关作成经听证之行政处分时，除依第四十三条之规定外，并应斟酌全部听证之结果。但法规明定应依听证记录作成处分者，从其规定。”依此，经听证程序作成之听证记录原则上系供行政机关参考，仅于法规有明文规定应依听证记录作成处分时，听证记录始有拘束行政机关决定之效力。在法规命令之订定，听证记录应发生如何效力，行政程序法并无明确规定。有学者认为，法规命令在性质上为一般性的政策决定，应允许给予行政机关较大的裁量空间。依其意，认为若行政机关确已履行法定程序，该机关因此所认定之事实与法规的订定，将全部予以尊重。[34]至于当事人之意见陈述，参照第43条之规定，系仅供行政机关决定（无论是作成行政处分或订定法规命令）之参考。[35]
依上所述，不论是听证记录或是当事人意见陈述虽谓为仅供参考，但是行政机关对于仍须为决定理由之说明，在“行政程序法”第96条第1项第2款尚规定，原则上（注：另外在第97条设有不必记名理由之例外规定。第97条书面之行政处分有下列各款情形之一者，得不记明理由：一、未限制人民之权益者。二、处分相对人或利害关系人无待处分机关之说明已知悉或可知悉作成处分之理由者。三、大量作成之同种类行政处分或以自动机器作成之行政处分依其状况无须说明理由者。四、一般处分经公告或刊登政府公报或新闻纸者。五、有关专门知识、技能或资格所为之考试、检定或鉴定等程序。六、依法律规定无须记明理由者。）书面行政处分应记载主旨、事实、理由及其法令依据。此时在行政处分之作成
，若行政机关违反说明理由之义务，依第114条第1项第2款规定，“必须记明之理由已于事后记明者”，得因补记理由而补正。但必须是补行理由后，对原违反程序所作成之行政处分之结果不生影响时，始得补正。其未及时补记理由，或虽补记理由而行政处分结果将因而变更者，该处分则为得撤销。[36]在法规命令，行政机关若未尽说明理由之义务，因其具有较大裁量空间，未为该程序并非构成程序违反，而不生补正之问题。
（五）违反救济途径告知之教示义务之效果
“行政程序法”第96条第1项第6款规定，书面行政处分应表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。此项救济途径之告知义务（教示义务），规定之目的在使相对人了解救济途径，以维护其权利。救济教示之内容应包括救济方法、救济期间，以及受理机关。违反救济教示之情形，包括未为教示或教示错误。
1.关于救济期间教示错误
（1）类型。
于行政处分中第98条第1项规定：“处分机关告知之救济期间有错误时，应由该机关以通知更正之，并自通知送达之翌日起算法定期间。”亦即课处分机关更正义务，并自更正通知送达翌日，重新起算法定期间，以为补救。若处分机关所告知之救济期间较法定期间为长，此一情形，同条第2项规定，如相对人或利害关系人信赖原告知之救济期间，致无法于法定期间内提起救济，视为于法定期间内所为。此乃基于信赖保护原则所为之例外规定。
（2）法律效果。
处分机关对救济期间教示错误而拒不予以更正，或自始未曾教示救济期间，同条第3项特别将救济期间放宽至一年，以兼顾人民权利之保护与公共利益之维护。
2.关于受理机关教示错误
（1）类型。为“行政程序法”第99条第1项所定之情形，因处分机关未为告知或告知错误，造成处分相对人向无管辖权之机关为不服之声明。
（2）法律效果。第99条第1项规定，对于上述情形，无管辖权的机关应当于10日内将之移送给有管辖权之机关，并通知当事人。以课以实际受诉机关限期移送及作出通知之义务，作为补救。至于当事人原来向无管辖权之机关所为的不服之声明，按同条第2项的规定，视为自始向有管辖权之机关声明不服；相对人于程序违反所生之不利益，遂告消除。[37]
3.关于救济方法教示错误
对于此问题，应发生如何法律效果，“行政程序法”并未规定。有学者认为，为落实救教示制度、保障人民权益，如当事人因此而未能及时声明不服时，首应类推适用本法第98条第1项之规定，课原处分机关以更正之义务；机关未为更正者，则应更类推适用同条第3项之规定，将声明不服之期间延长为一年。至如当事人因机关违反救济方法教示，致向无管辖权之机关声明不服，该机关应类推适用第99条第1项为限期移送并通知，受移送之机关并应类推适用第99条第2项之规定，认当事人自始向有管辖权之机关声明不服。[38]至于法规命令，利害关系人无法直接声明不服，仅能于行政机关作成行政处分之后，对该行政处分声明不服之时一并声明命令订定之程序违反。订定命令时无需教示救济途径，自无所谓违反救济教示的问题。
参考文献：
有关行政程序的意义，参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第493页。
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蔡秀卿：《行政程序法制定之意义与课题》，《月旦法学杂志》第50期，1999年7月，第19页。
参阅萧文生：《程序瑕疵之法律效果》，《行政法争议问题研究》（上），第603页。
蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第214-215页。
[7] 参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，第215页。
[8] 参阅蔡震荣：《警察权行使与特定营业之管理-管辖权与职务协助性质之探讨》，《法学讲座》第18期，今年6月，第12页。
[9] “行政程序法”第18条：行政机关因法规或事实之变更而丧失管辖权时，应将案件移送有管辖权之机关，并通知当事人。但经当事人及有管辖权机关之同意，亦得由原管辖机关继续处理该案件。
[10] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第375页。
[11] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第272页。
[12] 参阅萧文生：《程序瑕疵之法律效果》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），五南图书出版公司今年版，第607-608页。
[13] 汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，2000年2月。
[14] 参阅李建良：《行政程序法与正当法律程序-初论行政程序法的立法目的与规范内涵》，收录于“正当法律程序原则之内涵与落实”学术研讨会（上），《宪政时代》第25卷3期，1990年1月，第6页；汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，第142页。
[15] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第142页。
[16] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第148页以下。
[17] “行政程序法”第32条：公务员在行政程序中，有下列各款情形之一者，应自行回避：一、本人或其配偶、前配偶、四亲等内之血亲或三亲等内之姻亲或曾有此关系者为事件之当事人时。二、本人或其配偶、前配偶，就该事件与当事人有共同权利人或共同义务人之关系者。三、现为或曾为该事件当事人之代理人、辅佐人者。四、于该事件，曾为证人、鉴定人者。第33条：公务员有下列各款情形之一者，当事人得申请回避：一、有前条所定之情形而不自行回避者。二、有具体事实，足认其执行职务有偏颇之虞者。前项申请，应举其原因及事实，向该公务员所属机关为之，并应作适当释明；被申请回避之公务员，对于该申请得提出意见书。不服行政机关之驳回决定者，得于五日内提请上级机关覆决，受理机关除有正当理由外，应于十日内为适当之处置。被申请回避之公务员在其所属机关就该申请事件为准许或驳回之决定前，应停止行政程序。但有急迫情形，仍应为必要处置。公务员有前条所定情形不自行回避，而未经当事人申请回避者，应由该公务员所属机关依职权命其回避。
[18] 规定在“行政程序法”第一章中的回避规定，是否在各个行政行为均有其适用？这个问题在行政处分固无疑问，但在法规命令订定程序中是否适用则有疑义。因法规命令的制定并非针对特定个人，利益影响普遍，不似行政处分为个别行政行为，一旦决定偏颇，即将导致特定人民权益受损。又依“行政程序法”第108条但书之规定，法规命令纵经听证而订定，但听证记录仅供机关决策参考，并非要求应依听证记录作成命令，公务员利益冲突或有预设立场的情形，对法规命令的订定影响不大，无适用回避规定之必要。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第149页。
[19] 参阅行政法院1986年判字第2496号判例；行政法院1992年判定第2378号判决。
[20] 至于法规命令之订定，既须经机关首长发布，足确保其真实，本法第158条复设有无效之控制，似无要求决策组织适法之必要。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第149页。
[21] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第361页。
[22] 有谓已于“事后作成决议”系指与原处分“同一内容之决议”，此时“机关组成不合法”之情形始为补正。若委员会补行决议之“内容不同于原处分”，则属不能补正之程序违反，而应为得撤销之原因。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第149页。
[23] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第361页。
[24] 参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第101页。有不同意见者，认为禁止程序外接触原则应不适用于法规命令订定程序，参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第150页。
[25] 在解释上第3项之规定，亦应如第2项之规定般，附卷并对其他当事人公开。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第150页。
[26] 于此并非单纯为程序违反之瑕疵补正，第47条第2及3项之规定，事实上系在课予违反禁止程序外接触规定之公务员或其所属机关作为义务，违反该作为义务，除了补正之外，尚可能构成公务员违法情事，而须负行政上惩处或惩戒之责。参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第103页。
[27] 行政处分规定于第2章第2节陈述意见及听证（第102-109条）；法规命令（第155-156）；行政（第164条）。
[28] 参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第148页。
[29] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第152页，并于其注（78）中说明，若其它法律有较“行政程序法”更严格之程序规定，规定法规命令之订定应经听证始可为之，若行政机关未为听证，应适用上述行政处分“应听证而未听证”之程序违反加以处理……
[30] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第151页。
[31] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第151页。
[32] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第152页。
[33] “行政程序法”第43条：“行政机关为处分或其它行政行为，应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，并将其决定及理由告知当事人。”
[34] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第147及153页。
[35] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第153页。
[36] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第154页。
[37] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第154页。
[38] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第154-155页。
「关 键 词」行政程序，正当程序，程序违反，法律效果
一、违反程序规定的概念
违反程序规定之意义（以下简称程序违反）
首先需要界定的是本文所称之程序规范。除了指行政程序法中所规定者外，其它如宪法、法律、行政命令或行政规则，只要规定行政机关行使公权力或代表国家作成意思表示且对外发生一定之法律效果，于该过程中所须遵循之方式、步骤等，皆属之。依此反观程序之违反则是行政机关未遵循法定方式或步骤而作成行政决定，在程序有所欠缺或具有瑕疵，即为程序违反。
广义的程序违反包括：（1）误写、误算或其它类此之显然错误：如台湾“行政程序法”第101条第1项规定。（2）管辖之违反：指未经授权违背专属管辖权之规定或缺乏事务权限，如行政程序法第111条第6款之规定。（3）要式之违反：法律规定必须以一定方式作成，但行政机关未依此方式作成。如必须以书面作成之行政处分而以言词为之。（4）与人民参与无关之内部程序之违反：如行政程序法第158条第1项第3款，订定之命令应经其它机关核准而未核准者，属机关间或机关内部程序的违背。
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）：狭义的程序违反亦被称为是正当行政程序违反，乃行政程序法中有关程序违反最重要也最需要讨论的部分。正当行政程序违反涉及正当法律程序基本要素之违反。此部分将于其后详述之。
“行政程序法”之适用关系
“行政程序法”总则以及在其余各章行政行为，特别是行政处分、法规命令以及行政均有行政程序之规定，在适用上，以总则为原则，但在各个行政行为有例外之规定自从其例外之规定。须要厘清的是，其它法律对行政行为之作成亦有程序上之要求时，其与“行政程序法”间适用的关系为何？
“行政程序法”第3条第1项规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。”此规定除了表明本法原则上适用于“行政行为”外，更为其本身在适用上定位为行政程序之普通法。其意义在于行政程序法在程序保障规范体系中，属“最低限度之程序保障标准”，行政行为之作成至少须满足行政程序所规范之标准，即若其它法律规定之程序规范较行政程序法规定更严格更能保障人民之权益，自适用其它法律规定之程序，其它法律虽有程序规定，但其保障之程度较本法为劣者，则仍适用行政程序法之规定。至于在判断其它法律规定是否确实较本法严格，此时不得仅以个别法律之有无或特别专章规定之有无作为依据，应就该法律、专章之规定及其个别条文，整体综合检讨其程序保障之程度与本法相较，若本法程序保障程度仍较严格，则应解为仍有本法适用之余地。
二、程序违反之类型及其法律效果
广义程序违反及其法律效果
（一）误写、误算或其它类此之显然错误
行政处分一章中规定，行政处分如有误写、误算或其它类此之显然错误者，处分机关得随时或依申请更正之。此为“行政程序法”第101条第1项所定。该条立法理由中指出：“行政处分中所具有之误写、误算或其它类此之显然错误，依行政法学之通说，并不构成行政处分之瑕疵，且相对人亦不得对此错误主张信赖保护，行政机关自得随时或依申请而为更正。”行政处分中所具有之“显然错误”，与行政处分瑕疵所导致的法律效果不同，此乃立法者之价值判断，事实上，其仍属程序瑕疵之一种，仅立法者认为于此情形，相对人无法对此错误主张信赖保护，处分机关得随时或依申请更正。
行政处分之“更正”与“撤销”，在外观上虽然都是必须就行政处分有所变更，但是两者就行政处分本身而言，前者仅是改正明显之错误，并未影响行政处分原本之效力，故无信赖保护原则之适用；后者则是行政机关将已生效之违法行政处分予以废弃，使其失去效力，因此尚须考虑信赖保护之问题。
“显然错误”，一方面可以自行政处分所记载之事项，依其文义可以明确得知行政机关所欲作成之正确决定；另一方面则是从相对人而言，若相对人从行政处分之内容，发现该处分有误，并且毫无困难地知悉行政机关原本所欲决定之主旨时，即属显然错误。此等错误之发生，并非行政机关于“意思形成”过程中所致，因此可使处分机关更正。“更正”需要注意的是，事后之变更，必须是使行政处分所记载之事项与行政处分外观上可得而知之“决定主旨”相一致，不能逾越此范围，否则属行政处分之撤销，而非更正。[7]
（二）管辖权或权限之违反
对于行政机关是否有权限的讨论，在行政处分之作成，学者多称为有管辖权，但在法规命令或行政规则之订定则称为有权限。事实上管辖权是指行政机关行使权限之范围，两者只是观察角度不同而已。“管辖”系就主观面观察，系指“行政主体或行政机关”依法有执行特定事项之权：“权限”是就客观面观察，是指管辖之标的。也就是说，管辖是指“管辖机关”管什么，着重在主观面的“管辖机关”。“权限”一词着重于客观面上，管辖机关“管什么”上。[8]
1.行政处分之作成。依“行政程序法”第11条第5项之规定：“管辖权非依法规不得设定或变更。”此即管辖恒定原则。行政机关所为之行为（特别是行政处分）必须在事务、地域及层级管辖中拥有管辖权，若违背管辖规定，该行政行为即有瑕疵，其结果依“行政程序法”第111条第6款及115条而有不同的法律效果。
“行政程序法”第111条：行政处分有下列各款情形之一者，无效。其中第6款规定“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者”，因而在此情形下，该处分无效。第115条：行政处分违反土地管辖之规定者，除依第111条第6款规定而无效者外，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，原处分无须撤销。
将此二规定连同观察下之结果为：（注：参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，第39页。）
（1）违背土地管辖之管辖专属，该处分无效（第111条第6款）。
（2）违背非属专属管辖之土地管辖，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，该处分无须撤销（第115条）。
（3）违背非属专属管辖之土地管辖，但有管辖权之机关就该事件应为不同之处分时，该处分得予以撤销（第115条）。
（4）违背事务管辖规定，且属重大明显之瑕疵者，该处分无效（第111条第6、7款）。
（5）违背事务管辖规定，但不属重大明显之瑕疵者，该处分得予以撤销。
依德国立法例，欠缺权限之行为无效，仅限于违反土地专属管辖时所作成之处分。台湾“行政程序法”起草之初，亦如此规定。但其后却将“土地”二字去除，只规定专属管辖，又在其后加上缺乏事务管辖之权限，亦为无效。若从“行政程序法”第18条[9]观察，可以了解，欠缺事务管辖之权限，可经补正而生效，未经补正，该处分为违法而应予撤销，并非无效。因此，第111条第6款规定的“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定”与第115条合并观察的结果，应将专属管辖解释为土地专属管辖方为正确，而有上述的结论产生。[10]
2.法规命令或行政规则之订定与发布。法规命令或行政规则须为授权法律所明定或属职权范围事项所得订定之机关与已订定或发布，否则将产生无权限之行为，而有无效或得撤销之原因。详细论之，有权限之机关未自行订定，交由下级机关拟订，惟发布时仍以该有权限之上级机关名义为之，应认为无瑕疵，但若有权限之上级机关不自行发布，而委由无权限之下级机关发布，则不应允许，[11]而使得该法规命令或行政规则无效或得撤销。
（三）要式之违反
法律规定行政行为必须以一定方式作成，而行政机关未依此方式作成，则该行政行为即违反程序。各个行政行为需要遵守之方式及未遵守时之法律效果为何，以下说明之。
1.行政处分。“行政程序法”第95条第1项规定，行政处分除法规另有要式规定外，得以书面、言词或其它方式为之。由此可知行政处分之作成，以方式自由为原则，除法规另有规定须具备特定形式，行政机关应依规定作成。行政处分之方式违反法律规定者，如应以证书方式作成而未给予证书，依“行政程序法”第111条第2款，行政处分无效。
另外，以书面以外方式所为之行政处分，若相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面，处分机关不得拒绝（第95条第2项规定），若行政机关拒绝，此一申请属于程序行为，原则上当事人或利害关系人仅得对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
书面作成之行政处分，自须记载一定之事项，以表明其决定之内容及其它重要事项。就书面之行政处分应记载事项，“行政程序法”第96条第1项有详细规定，若应以书面作成之行政处分未依规定而为记载，其所涉及者系不能辨明处分机关或构成行政处分重大明显之瑕疵（如决定之主旨不明确），依“行政程序法”第111条第1款或第7款，行政处分无效。另外，对于第95条第2项经要求作成书面之行政处分，亦准用第96条第1项之规定而为记载（“行政程序法”第96条第2项参照）。
2.行政契约。“行政程序法”第139条规定，行政契约之缔结，应以书面为之。但法规另有其它方式之规定者，依其规定。此为行政契约要式性之规定，若行政机关未依法定方式作成书面，即构成行政契约一般无效事由（此系相对于行政契约因有别于私法契约所定之特别无效事由，“行政程序法”第141条第2项及第142条参照），依“行政程序法”第141条第1项，准用民法第73条，该行政契约为无效。
3.法规命令。“行政程序法”第157条第3项规定，法规命令之发布，应刊登于政府公报或新闻纸。若未依法定方式完成公告，该法规命令不生效力。应依法规命令之特性，须以一定方式发布，才能使人民知悉并加以遵行，故应依其方式发布。
（四）程序之违反
“行政程序法”第46条第1项规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”
阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗，并非行政机关依职权所行之程序，而系由当事人申请。不过，此系属当事人程序权利（注：有关当事人之程序权利，参阅陈敏：《行政法总论》，自版，今年1月三版，第760页以下。）之一种，行政机关除有法律所规定之情形外，不得予以拒绝（第46条第2项参照）。若行政机关无法定理由而拒绝当事人之申请，该行政程序之进行即具有瑕疵，而所为之行政决定亦具有程序瑕疵。[12]
有关阅览抄阅卷宗之决定，本属程序行为，行政机关若拒绝，亦可被认为系广义的程序违反。拒绝在性质上为行政处分，当事人或利害关系人自可对之声明不服，惟原则上必须仅得于对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
（五）与人民参与无关之内部程序之违反
如“行政程序法”第158条第1项第3款法规命令订定时，如应经其它机关核准而未经核准者，无效。此系属机关间或机关内部程序的违背，并未影响人民程序参与权。[13]
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）及其法律效果
若要以程序保障基本权利，正当法律程序的基本要素至少要具备四个最低要求：[14]
1.告知（notice）义务。行政程序相对人与利害关系人有适时知悉与其利害攸关的行政决定及处置之权利。依告知的时点及作用分为三种情形：（1）预先告知；（2）事后告知以及；（3）救济途径之告知。[15]
2.听取意见（hearing）义务。行政机关在作成决定之前，应给予该人民表达意见与观点的机会。
3.公正作为（fair-act）义务。行政机关应以公平的方式处理人民所提出的意见，并作成公正决定。
4.说明理由（give reasons）义务。行政机关于斟酌人民全部陈述、调查事实及证据之后，应将其决定及理由告知当事人。
以下根据四个基本要素，对照台湾“行政程序法”上之规定，依法律规范的顺序，逐一讨论程序之类型及其违反之法律效果。[16]
（一）违反公正作为义务之效果
1.应回避而不回避
（1）类型。依“行政程序法”第32条及第33条之规定，[17]回避原因有三：因公务员职务利益与个人利益冲突之回避（第32条第1、2款）；避免预设立场或存有主见之回避（第32条第3、4款）；其它具体事实，足认其执行职务有偏颇之虞者（第33条第1项）。
回避之方式亦有三种：公务员“自行回避”（第32条）、由当事人“申请回避”（第33条第1项）及由公务员所属机关“命其回避”（第33条第5项）。
（2）法律效果。在实务上，行政机关与公务员经常忽略遵守回避制度，若是发生“应回避而未回避”情形而作成行政处分，[18]其法律效果如何？依第111条之规定，此情形尚非无效之事由，但有无回避对于终局行政决定确有“重大”之影响。由于回避制度乃在确保行政决定公正作成之目的，因此若按程序之进行，公务员之回避系在陈述意见（或听证举行）后始为之，鉴于陈述意见（或听证）对于行政处分之决定重要，应重新进行陈述意见或听证程序，始能治愈未及时回避之瑕疵；其未重新进行陈述意见或听证程序者，应与“自始未回避”为相同处理，此情况因其无从“及时补正”，应“推定”所为之终局处分为违法，而使法院得撤销之，此亦台湾地区目前实务[19]之见解。反之，公务员于陈述意见开始（或听证举行）前即已回避，应认其先前未回避对于终局处分不生实质影响，该程序违反之瑕疵，已因及时回避而治愈。
2.机关组成不合法
（1）类型。
“行政程序法”第114条乃有关瑕疵行政处分[20]之补正，其中第1项第4款规定“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”，此时违反程序之行政处分已因事后补正，而使瑕疵治愈。由此可知行政处分应由合法之机关成员作成，始为有效。机关组成不合法之情形有二：[21]依法应由合议作成之处分，未经合议程序。须注意者为，组织形态虽属合议制机关，但法律未规定行政处分之作成须经合议程序，此时若由首长单独决定而对外作成处分，其效力并无问题。合议机关组成不合法。例如表决违反可决人数之规定或未具法定身分者参与表决。
（2）法律效果
关于机关组成不合法之第一种情形，依第114条第1项第4款规定，得因“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”而补正。[22]如其未能及时补正，自应为得撤销之原因。第二种情形在行政实务上甚少出现，因合议机关在实际运作上通常以征询有无异议的方式通过，或虽有表决亦未详细记录参与表决者之姓名，不过就理论上而言，如影响意思形成，则应认为该决定违法，而得撤销。[23]
3.曾为片面接触
（1）类型。
“行政程序法”第47条第1项规定：“公务员在行政程序中，除基于职务上之必要外，不得与当事人或代表其利益之人为行政程序外之接触”。本条原则上适用于各个行政行为。[24]禁止程序外接触系为求行政程序之公平、透明，避免行政机关受到不当之干扰，造成行政偏颇，影响到相对人及利害关系人之权益。但是，如果接触确实有其职务上之必要，严格限制不得与当事人或代表其利益之人接触，亦可能造成执行职务之困难，因此本条第1项有例外规定。
但如公务员非基于职务上必要而接触，按本法第47条第2项规定，应将所有往来之书面文件附卷，并对其他当事人公开。如其接触非以书面为之者，按同条第3项规定，应作成书面记录，载明接触对象、时间、地点及内容。[25]由此可知，违反禁止程序外接触之瑕疵，仅须以书面附卷，并对其他当事人公开，即可予以补正。[26]如不为补正，而为得撤销之事由。
（二）违反听证及陈述意见之效果
“行政程序法”除第1章第10节（第54-66条）对听证程序之举办有一般性规定外，在各个行政行为对于是否举行听证亦有所要求。[27]至于陈述意见，仅于行政处分（第102-106条）以及法规命令（第154条）有其相关规定。对于上述二者，听证与陈述意见被合称为广义的听证权。
广义听证权之程序违反大致可分为三种：（1）预告程序有瑕疵；（2）未予陈述意见之机会或未举行听证；（3）有关程序进行时之程序违反。以下分别详述之。
1.预告程序有瑕疵
（1）类型。预告程序是指行政机关举行听证之前，应使当事人及利害关系人得以知悉并有适当的准备期间，或于作成行政处分之前应当告知相对人，使其于一定期限内陈述意见。
预告程序分为两种方式，一为通知，一为公告。关于听证之预告，见于“行政程序法”第55条（各式行政行为通用）及第156条（法规命令）。陈述意见之预告，则规定于第104条（行政处分）及第154条（法规命令）。
预告程序中行政机关造成的程序违反情形可能有未为预告（通知或公告）、预告之准备期间不适当、预告之内容错误等。
（2）法律效果
未为预告
行政机关违反第55条听证举行，或违反第104条陈述意见给予之预告程序，此情形既无从参与听证或为意见陈述，其效果应与未为听证程序（广义）相同（见下述2.）。
预告之准备期间不适当
听证程序（广义）之准备期间若不合理，将使当事人无法有效行使听证权。如有违反，除及时在听证开始前延长准备期间或及时延长陈述意见之期限外，应认为属不能补正之程序瑕疵，构成行政处分得撤销之原因。至于法规命令，依“行政程序法”第155条规定，系行政机关依职权举行听证，因此有无举行听证之必要，完全系于行政机关之裁量，是否有预告之准备期间不适当之问题，尚有疑义。
预告内容错误
若通知或公告之内容，系属于重要事项而发生错误情形时，在听证，如第55条第1项第2款有关当事人之记载以及第3、7款有关听证之期日及场所。在意见陈述，如第104条第2款有关作成不利处分之原因事实及法规依据、第3款得提出陈述书之意旨以及第4款提出陈述书之期限及不提出之效果。
在行政处分之作成，原则上行政机关对于上述事项应及时补正，使处分相对人得以适当行使听证权（广义），否则应认为系属不能补正之程序瑕疵，而构成得撤销之原因。
2.未举行听证或未给予陈述意见之机会。因听证与陈述意见对于行政决策之重要性，于程度上有别，其程序违反之效果，自应有所不同。
（1）未举行听证。在行政处分方面，行政机关依照法规明文规定，应举行听证而未举行者，无论法规是否规定“应依听证记录作成处分”者，皆属于“行政程序法”第111条第7款所谓“重大明显之瑕疵”而为无效。[28]
至于法规命令之订定，“行政程序法”第155条仅规定机关“得依职权举行听证”，未有如行政处分中第107条第1款所谓法规明文规定应举行听证之规定。是法规命令订定时，应听证而未听证之情形，不在立法者设想之列。[29]
（2）未给予陈述意见之机会。行政处分未给予当事人陈述意见之机会，“行政程序法”第114条第1项第3款规定：“应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者”而补正。但必须是对原违反程序所作成之实体决定不生影响，始得补正。其未及时补行陈述，或虽补行陈述而行政处分结果将应因而变更者，处分之相对人得诉请法院撤销原处分。[30]法规命令中未依第154条给予陈述意见之机会，其所订定之法规命令，则应与上述行政处分未给予当事人陈述意见之机会，而为相同之处理方式。[31]
（三）违反告知义务之效果
依“行政程序法”第43条规定：“行政机关为处分或其它行政行为，……并将其决定及理由告知当事人，”行政机关违反决定告知义务的情形约有三种：未为告知、告知内容不完全以及告知内容错误。
行政处分决定之告知，依第110条第1项规定：“书面之行政处分自送达相对人及已知之利害关系人起；书面以外之行政处分自以其它适当方法通知或使其知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。”由此可知，未为告知之行政处分根本无从生效。至于告知内容不完全或错误，则依告知之内容对相对人发生效力，亦即违反告知义务之程序违反，并不影响行政处分之成立，影响所及者为行政处分生效之时间与内容而已。
至于法规命令，“行政程序法”仅于第157条规定告知方式，须经践行发布程序，对于未经发布之效果并未规定。“中央法规标准法”第13条规定：“法规明定自公布或发布日施行者，自公布或发布之日起算至第三天起发生效力。”依法规命令之特性，若不经发布，如何能够达成使人民遵行之目的？对照前述仅影响特定人权益的行政处分，尚须经告知，并按其告知之内容对相对人发生效力，依“举轻明重”之法理，影响不特定多数人民权益之法规命令，更须经发布，且依发布之内容对大众发生效力。[32]
（四）违反说明理由义务之效果
第43条规定，行政机关应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，将理由告知当事人。[33]
又，在行政处分一章中，第108条第1项规定：“行政机关作成经听证之行政处分时，除依第四十三条之规定外，并应斟酌全部听证之结果。但法规明定应依听证记录作成处分者，从其规定。”依此，经听证程序作成之听证记录原则上系供行政机关参考，仅于法规有明文规定应依听证记录作成处分时，听证记录始有拘束行政机关决定之效力。在法规命令之订定，听证记录应发生如何效力，行政程序法并无明确规定。有学者认为，法规命令在性质上为一般性的政策决定，应允许给予行政机关较大的裁量空间。依其意，认为若行政机关确已履行法定程序，该机关因此所认定之事实与法规的订定，将全部予以尊重。[34]至于当事人之意见陈述，参照第43条之规定，系仅供行政机关决定（无论是作成行政处分或订定法规命令）之参考。[35]
依上所述，不论是听证记录或是当事人意见陈述虽谓为仅供参考，但是行政机关对于仍须为决定理由之说明，在“行政程序法”第96条第1项第2款尚规定，原则上（注：另外在第97条设有不必记名理由之例外规定。第97条书面之行政处分有下列各款情形之一者，得不记明理由：一、未限制人民之权益者。二、处分相对人或利害关系人无待处分机关之说明已知悉或可知悉作成处分之理由者。三、大量作成之同种类行政处分或以自动机器作成之行政处分依其状况无须说明理由者。四、一般处分经公告或刊登政府公报或新闻纸者。五、有关专门知识、技能或资格所为之考试、检定或鉴定等程序。六、依法律规定无须记明理由者。）书面行政处分应记载主旨、事实、理由及其法令依据。此时在行政处分之作成
，若行政机关违反说明理由之义务，依第114条第1项第2款规定，“必须记明之理由已于事后记明者”，得因补记理由而补正。但必须是补行理由后，对原违反程序所作成之行政处分之结果不生影响时，始得补正。其未及时补记理由，或虽补记理由而行政处分结果将因而变更者，该处分则为得撤销。[36]在法规命令，行政机关若未尽说明理由之义务，因其具有较大裁量空间，未为该程序并非构成程序违反，而不生补正之问题。
（五）违反救济途径告知之教示义务之效果
“行政程序法”第96条第1项第6款规定，书面行政处分应表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。此项救济途径之告知义务（教示义务），规定之目的在使相对人了解救济途径，以维护其权利。救济教示之内容应包括救济方法、救济期间，以及受理机关。违反救济教示之情形，包括未为教示或教示错误。
1.关于救济期间教示错误
（1）类型。
于行政处分中第98条第1项规定：“处分机关告知之救济期间有错误时，应由该机关以通知更正之，并自通知送达之翌日起算法定期间。”亦即课处分机关更正义务，并自更正通知送达翌日，重新起算法定期间，以为补救。若处分机关所告知之救济期间较法定期间为长，此一情形，同条第2项规定，如相对人或利害关系人信赖原告知之救济期间，致无法于法定期间内提起救济，视为于法定期间内所为。此乃基于信赖保护原则所为之例外规定。
（2）法律效果。
处分机关对救济期间教示错误而拒不予以更正，或自始未曾教示救济期间，同条第3项特别将救济期间放宽至一年，以兼顾人民权利之保护与公共利益之维护。
2.关于受理机关教示错误
（1）类型。为“行政程序法”第99条第1项所定之情形，因处分机关未为告知或告知错误，造成处分相对人向无管辖权之机关为不服之声明。
（2）法律效果。第99条第1项规定，对于上述情形，无管辖权的机关应当于10日内将之移送给有管辖权之机关，并通知当事人。以课以实际受诉机关限期移送及作出通知之义务，作为补救。至于当事人原来向无管辖权之机关所为的不服之声明，按同条第2项的规定，视为自始向有管辖权之机关声明不服；相对人于程序违反所生之不利益，遂告消除。[37]
3.关于救济方法教示错误
对于此问题，应发生如何法律效果，“行政程序法”并未规定。有学者认为，为落实救教示制度、保障人民权益，如当事人因此而未能及时声明不服时，首应类推适用本法第98条第1项之规定，课原处分机关以更正之义务；机关未为更正者，则应更类推适用同条第3项之规定，将声明不服之期间延长为一年。至如当事人因机关违反救济方法教示，致向无管辖权之机关声明不服，该机关应类推适用第99条第1项为限期移送并通知，受移送之机关并应类推适用第99条第2项之规定，认当事人自始向有管辖权之机关声明不服。[38]至于法规命令，利害关系人无法直接声明不服，仅能于行政机关作成行政处分之后，对该行政处分声明不服之时一并声明命令订定之程序违反。订定命令时无需教示救济途径，自无所谓违反救济教示的问题。
参考文献：
有关行政程序的意义，参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第493页。
参阅萧文生：《程序瑕疵之法律效果》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），五南图书出版公司今年版，第603页以下。
参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，2000年2月，第142-143页。
蔡秀卿：《行政程序法制定之意义与课题》，《月旦法学杂志》第50期，1999年7月，第19页。
参阅萧文生：《程序瑕疵之法律效果》，《行政法争议问题研究》（上），第603页。
蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第214-215页。
[7] 参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，第215页。
[8] 参阅蔡震荣：《警察权行使与特定营业之管理-管辖权与职务协助性质之探讨》，《法学讲座》第18期，今年6月，第12页。
[9] “行政程序法”第18条：行政机关因法规或事实之变更而丧失管辖权时，应将案件移送有管辖权之机关，并通知当事人。但经当事人及有管辖权机关之同意，亦得由原管辖机关继续处理该案件。
[10] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第375页。
[11] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第272页。
[12] 参阅萧文生：《程序瑕疵之法律效果》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），五南图书出版公司今年版，第607-608页。
[13] 汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，2000年2月。
[14] 参阅李建良：《行政程序法与正当法律程序-初论行政程序法的立法目的与规范内涵》，收录于“正当法律程序原则之内涵与落实”学术研讨会（上），《宪政时代》第25卷3期，1990年1月，第6页；汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，第142页。
[15] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第142页。
[16] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第148页以下。
[17] “行政程序法”第32条：公务员在行政程序中，有下列各款情形之一者，应自行回避：一、本人或其配偶、前配偶、四亲等内之血亲或三亲等内之姻亲或曾有此关系者为事件之当事人时。二、本人或其配偶、前配偶，就该事件与当事人有共同权利人或共同义务人之关系者。三、现为或曾为该事件当事人之代理人、辅佐人者。四、于该事件，曾为证人、鉴定人者。第33条：公务员有下列各款情形之一者，当事人得申请回避：一、有前条所定之情形而不自行回避者。二、有具体事实，足认其执行职务有偏颇之虞者。前项申请，应举其原因及事实，向该公务员所属机关为之，并应作适当释明；被申请回避之公务员，对于该申请得提出意见书。不服行政机关之驳回决定者，得于五日内提请上级机关覆决，受理机关除有正当理由外，应于十日内为适当之处置。被申请回避之公务员在其所属机关就该申请事件为准许或驳回之决定前，应停止行政程序。但有急迫情形，仍应为必要处置。公务员有前条所定情形不自行回避，而未经当事人申请回避者，应由该公务员所属机关依职权命其回避。
[18] 规定在“行政程序法”第一章中的回避规定，是否在各个行政行为均有其适用？这个问题在行政处分固无疑问，但在法规命令订定程序中是否适用则有疑义。因法规命令的制定并非针对特定个人，利益影响普遍，不似行政处分为个别行政行为，一旦决定偏颇，即将导致特定人民权益受损。又依“行政程序法”第108条但书之规定，法规命令纵经听证而订定，但听证记录仅供机关决策参考，并非要求应依听证记录作成命令，公务员利益冲突或有预设立场的情形，对法规命令的订定影响不大，无适用回避规定之必要。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第149页。
[19] 参阅行政法院1986年判字第2496号判例；行政法院1992年判定第2378号判决。
[20] 至于法规命令之订定，既须经机关首长发布，足确保其真实，本法第158条复设有无效之控制，似无要求决策组织适法之必要。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第149页。
[21] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第361页。
[22] 有谓已于“事后作成决议”系指与原处分“同一内容之决议”，此时“机关组成不合法”之情形始为补正。若委员会补行决议之“内容不同于原处分”，则属不能补正之程序违反，而应为得撤销之原因。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第149页。
[23] 参阅吴庚：《行政法之理论与实用》，今年8月，第361页。
[24] 参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第101页。有不同意见者，认为禁止程序外接触原则应不适用于法规命令订定程序，参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第150页。
[25] 在解释上第3项之规定，亦应如第2项之规定般，附卷并对其他当事人公开。参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第150页。
[26] 于此并非单纯为程序违反之瑕疵补正，第47条第2及3项之规定，事实上系在课予违反禁止程序外接触规定之公务员或其所属机关作为义务，违反该作为义务，除了补正之外，尚可能构成公务员违法情事，而须负行政上惩处或惩戒之责。参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第103页。
[27] 行政处分规定于第2章第2节陈述意见及听证（第102-109条）；法规命令（第155-156）；行政（第164条）。
[28] 参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，学林今年10月，二版，第148页。
[29] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第152页，并于其注（78）中说明，若其它法律有较“行政程序法”更严格之程序规定，规定法规命令之订定应经听证始可为之，若行政机关未为听证，应适用上述行政处分“应听证而未听证”之程序违反加以处理……
[30] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第151页。
[31] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第151页。
[32] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第152页。
[33] “行政程序法”第43条：“行政机关为处分或其它行政行为，应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，并将其决定及理由告知当事人。”
[34] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第147及153页。
[35] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第153页。
[36] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第154页。
[37] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第154页。
[38] 参阅汤德宗：《论违反行政程序的法律效果》，《月旦法学杂志》第57期，今年2月，第154-155页。