浅谈我国行政诉讼制度的产生与发展_行政诉讼论文

　梁冶平认为，“数千年来，中国只有一种法律，那就是‘刑律’”.确实如此，义、礼和理是古代中国文化的核心，法只是维护和推行义、礼和理的工具，因此不会产生权利与义务模式的民法，更不会产生调整国家——公民关系的行政法，行政诉讼法完全空白（对于《唐六典》的性质和行用问题尚有较大分歧）。也许从未出现过禁止“民告官”的法令，但不用说根本不可能告官府，在残酷的封建统治下即使告官员也极其困难。行政诉讼纯属舶来品，在清末变法修律时传入。辛亥革命后，南京临时政府颁布宪法性文件《中华民国临时约法》中就有行政诉讼的内容，这是中国立法文件中最早出现的“行政诉讼”一词，但由于南京临时政府的短暂命运，根本未能付诸实施。北洋政府颁布了中国最早的一部单行行政诉讼法规《行政诉讼条例》，南京国民党政府1932年颁布了《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，都从形式上建立了行政诉讼制度，但由于其反动本质也未真正实施。新中国成立后，第一届中国人民协商会议通过的《共同纲领》指出“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务员的违法失职行为”，同年中央人民政府委员会颁布的最高人民法院组织法和1954年宪法也有类似规定。行政诉讼在我国真正开始是在1982年。1982 年颁布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法。”这一规定为行政案件的审理提供了程序方面的准用性规范。人民法院于1996年开始陆续建立了行政审判庭，专门审理行政案件。行政审判庭的建立，标志着我国对解决行政争议的行政诉讼制度由一般认识发展为可操作性的体制。1989年4月4日，全国人大通过了新中国第一部行政诉讼法典，并于1990年10月1日施行。行政诉讼法的颁布与实施，标志着行政诉讼制度在我国已完全建立。行政诉讼法共11章75条，对我国行政诉讼的基本原则、受案范围、管辖、诉讼参与人、证据、起诉、和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、涉外行政诉讼等各方面问题，做出了较系统的规定。

　为什么行政诉讼制度在中国从提出到真正建立走了那么远的路？与几千年来的历史积淀有关，也与新中国成立后三十年法制建设的教训密切相关。新中国成立后的三十年，虽然制定了宪法，却没有实现宪政；虽然制定了一些工具性法律，但却没有法治。行政法是从属于宪法，没有宪法对于行政机关与公民（或组织）关系的确保，行政法的存在或发达是不可想象的。但是新中国成立后，在特定的条件下建立的是对社会的全能治理模式。在这一治理模式下，公民的基本权利被完全边缘化。虽然在宪法的条文之间隐含着行政诉讼制度，但至多是尚未萌芽的种子，因为没有特定的法律促进这一制度的现实运行，行政机关的组织权限以及他们的行为缺乏法律的明确界定，上级机关的红头文件比真正的宪法更起作用。1978年至1982年，中国的法治开始走上复苏之路。1982年宪法以基本法的形式确认了公民权利的地位，公民个体的重要性第一次得到最高法的承认。此后，我国行政法治逐步发展，行政机关与公民的关系也逐步发生改变，即由高度集中的行政体制造成的行政权凌驾于一般公民权利之上转变为肯定公民的独立地位和和公民所具有的自主发展的权利。正是由于行政机关与公民关系的改变，才有了一系列行政法律制度，才有了行政诉讼制度的出台。另一方面，党的十一届三中全会后，实行党政分开、政企分开、权力下放，各种企业、组织之间的经济利益逐渐独立，农村人民公社瓦解，实行家庭联产承包责任制，家庭成为独立的经济实体。也就是说“改革开放使利益由一元化向多元化转变计划经济中的行政上下一体的绝对服从关系找不到 行政争议的因素，商品经济中个体利益的独立必然导致行政管理关系中争议增多”（17）也可以说，从计划经济到有计划的商品经济，再到市场经济，私领域的活跃促进了人们权利意识的逐渐萌醒，同时寻求制度支持来抵制行政机关的不正当干预。在市场经济发展的过程中，社会主体之间的矛盾越来越突出，企业需要排除行政机关和主管部门的非法干涉，农民对于基层政府在农民负担、生育和在基地等方面存在的违法行为也非常不满，其他社会成员因现实的需要也强烈要求落实宪法赋予的权利，这样就有了行政诉讼产生的经济基础和社会推动力，行政诉讼理论才勃然兴起，行政诉讼才在多年的期盼中走向实践。而反过来，行政诉讼的建立，对于国家、经济社会生活产生了重要影响，具体包括有效地协调了政府与人民群众之间的关系，维护了社会的稳定，促进了社会的安定团结，有力地保障了行政机关依法行政，规范了行政行为。

　现在我国已成为世贸组织的重要成员国，有义务履行世贸组织协议和规则，而wto协议和规则，“无论在审判机构的独立性，还是在受案范围、审查程序，以及审查标准诸方面都提出了较高的要求。”.世贸组织规则协议对于行政诉讼提出了诸多要求，如成员方必须建立独立的行政救济机构，完整的行政救济程序，为有关当事人各方提供可能的救济机会，对行政行为的审查必须是客观的、公正的，迅速的和快捷的等。适应世界贸易组织的要求，我国涉及行政诉讼的各方，尤其是人民法院必须转换思维方式和司法理念，通过制定发布司法解释和呼吁人大条件成熟时修改行政诉讼法，进一步完善行政诉讼制度，公正审理与国际贸易有关的行政案件，纠正违背世贸组织协议的政府和其他行政机关的行为，尽可能在不违背协议和规则的前提下将有关行政争议解决在国内，避免国际化，依法保护国家经济安全。根据世贸组织对于行政审判提出的诸多要求，必须逐步扩大行政诉讼的受案范围，适当放宽原告资格，取消旨在限制当事人提起行政诉讼的前置条件，适当延长起诉期间，相对集中管辖权限，增加协商调解机制等等。

　自1990年1月1日《行政诉讼法》实施到1998年，人民法院行政诉讼案件数量呈现出不断上升的态势。根据山东某人民法院的统计，该院1990年受理3件，1991年14件，1992年17件，1993年18件，1994年19件，1995年34件，1996年176件，1997年89件，1998年则达到532件。而受理案件涉及的领域从行政诉讼制度确立之初的以公安、工商、土地、林业、环保、交通、物价、卫生居多到现在的几乎涉及所有行政领域。但对于我国已经开展十余年的行政诉讼的评价，最高法院副院长李国光在《行政诉讼法》颁布十周年庆祝大会上的题目概括得异常中肯“成果丰硕，任重道远”。

　注释：

　（1）梁冶平主编《法律的文化解释》，第422-423页。

　（2）参见徐忠明著《法学与文学之间》，中国人民大学出版社，2000年1月第1版，第270-276页。

　（2）参见林莉红《我国行政诉讼法学的研究状况和发展趋势》，《法学评论》1998年第3期，第3页。

　（3）梁慧星主编，《从近代民法到现代民法法学思潮——20世纪民法回顾》，中国法制出版社 金桥文化出版社有限公司出版，2000年10月第1版， 第159页。

　（4）李国光：《论深化行政诉讼制度改革》，《中国法院网》，今年6月26日。

　　兰州大学·李永军