论知情权的宪法基础_学术文章
摘要：本文属于“非典”现象深层次的宪法学思考：首先从法律关系的角度重新界定了知情权的法理学内涵；然后考察了国内外宪法渊源形式的特点，指出我国知情权的宪法基础；在指出存在问题的同时，本文最后从宪法典的完善、知情权问题的法律配套和制度健全、社会中间组织的作用及主体民主宪政意识的提高等方面，系统提出了我国知情权法制建设的系列建议。关键词：非典（sars）；知情权；宪法渊源；宪政“非典”即sars，世界卫生组织称之为“严重急性呼吸系统综合症”。“非典”的突发与应变，已深刻地影响了世人的行为习惯和思维方式，引起了包括医学、学、新闻学、行政学、管理学、学、法学、社会学、心理学、哲学等各学科领域的全方位反思。本文力图运用法学，尤其是宪法学话语对“非典”现象探讨一二，以求教于学术界诸位前辈和同仁。
一、知情权问题的“非典”现象
首先请看一组关于“非典”现象的经验描述：据《南方都市报》今年5月21日的“非典”综合报道：2002月11月16日在广东佛山发现第一例“不明原因性肺炎”怪病，随后在河源、中山、广州等发现此病，并有大批医务人员感染，随即谣言四起，某些商品物价飞涨，甚至出现“白醋1000元一瓶”的广告。今年2月11日，广东省和广州市政府出面辟谣，人心稍定，但广东此时已发现“非典”病例305例（包括医务人员105例），死亡5例。3月以来，sars疫情迅速在北京、内蒙古、山西、河北等25个内地省市区蔓延扩散，并出现在中国香港、台湾、澳门和世界其他国家。中国政府自4月20日采取了系列非常措施，如每日公布疫情、加强与世界卫生组织和其他国家合作、起草《政府信息公开条例》、颁布《突发公共卫生事件应急条例》、出台“两高”司法解释等，sars疫情才被基本控制。但迄今为止，sars疫苗和有效治疗药物尚未问世。又据《南方周末》今年5月15日首版报道：让人难以预料的是，在事隔235年后，一个“婴儿初生就说话，放鞭炮驱非典”的流言版本只花4天时间就横扫湖北、河南、贵州等14个省份（主要是农村），各地政府5月6日辟谣后流言才传播衰微。还据《南方周末》今年6月12日a5版：南京大学周晓虹教授主持的对北京、上海、广州、重庆、南京五城市2064户居民的电话问卷调查显示，最先出现sars疫情的广州，有58.2%的居民是从非正规渠道得知sars信息的，即使重庆也达29.4%.从传播途径来看，主要以“道听途说”（56.7%）、“电话”（19.4%）与“网络”（14.2%）为主，即使在这一非常时期，大多数居民仍表示更愿意相信来自官方的信息。当然类似的报道还很多，对以上报道的学术分析视角也可以是多方面的。而我所关注的是，在“非典”这样事关个人和社会公共利益的重大事件目前，一方面是公众对sars相关真实而完整信息表现出强烈的苛求愿望，及信息接受失真和欠缺时的失措、绝望、无奈和自觅自救；另一方面是政府、医院、研究机构等社会公共权力机关在sars疫情初期信息输出渠道的梗塞和不畅通，公众的需求不能满足，社会公共利益的保障功能的实现有差距，简言之，公众的知情权问题，进而是更进一步的宪法学显学问题：何为知情权？知情权的宪法渊源何在？我国是否存在知情权的宪法依据？我国又如何加强知情权方面的宪政建设？
二、知情权概念的法理分析
何为知情权？学者们主要是有四种意见：
（1）知情权是一种信息自由权，它“主要指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播的自由”。（第2页）。同时，知情权又是一项基本人权，“知情权是现代社会公民的一项基本人权，具有不可剥夺的性质”。根据“权利推定”，在民主制度下，公民应当充分享有知情权（第3页、第6页）。
（2）知情权即政治权，即行政法意义的了解权：“了解权作为新的政治权利概念，意指公民了解政府的情况，是现代民主不可缺少的权利。为了实现这一权利，政府活动应当公开化”。（第512页）。“行政公开”即“了解权”：“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他而言，通常称这种权利为了解权”，“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。”（第953页）
（3）知情权是一种请求权：“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求公开来实现的、对自己有直接或间接利益的权利。”（第361页）请求权即主张权，权利来自于主张。《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由”。《公民权利与权利国际公约》第19条第1款也规定：“人人持有主张，不受干涉。”但该学者简单套用民法学的请求权来界定知情权还值得商榷。
（4）知情权有广义、狭义之分：“广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。”“狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。……其核心是情报公开请求权。”（第18页）该学者已从法律关系的角度对知情权概念做出了法理学解释的初步尝试，但还不完整。综合以上学者意见，我们将知情权概念做如下法理学解释：知情权即了解权，即在特定的法律关系中，一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由，它具体体现为信息主张权和信息接受权。在具体的法律关系中，知情权包括主体、客体和内容三要素：主体即权利主体和义务主体，为一切个人和社会组织；客体即信息载体，是与权利主体利益相关的一切有形无形、有声无声的信息载体；内容即信息，它是与权利主体利益有着直接或间接关系的一切真实而完整的。知情权按不同标准可进行不同的分类：
（1）按照权利主体的不同，它可分为个人的知情权和社会组织的知情权：权利主体个人可表现为“自然人”、“公民”、“居民”、“当事人”、“选民”、“议员”、“sars病人”等不同的法律角色，因此个人的知情权在不同的法律关系中也有不同体现；社会组织的知情权可分为法人的知情权和其他社会组织的知情权。
（2）按照义务主体和内容的不同，它可分为知政权、社会知情权和公众知情权：知政权即对政府信息的知情权，可分为行政知情权、立法知情权和司法知情权，其中行政知情权是当代各国法律确认和规制的重点，一般通过信息公开法或自由法予以规定；社会知情权是对一切社会公共权力机构（如学校、医院、国有企业、律师协会、消费者协会等）、公众团体（如共青团、工会、集邮协会等）和营利性社会组织（如跨国公司）的知情权；公众知情权主要是对公众人物的知情权，所谓公众人物，就是指广为人知的社会成员（第103页），包括公共官员（特别是国家机关的主要领导人）和非性领域各行业的知名人士（如歌星、影星、球星、院士、著名学者、劳动模范等）。
（3）按照适用法律规范的性质不同，它可分为公权性的知情权和私权性的知情权：公权性的知情权，是通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以保障实现的知情权，这类知情权的权利主体主要为公民，而义务主体为国家机关，二者之间在信息资源占有上具有明显的不对称性，资源基本上被控制在国家机关为主体的政府手中；私权性的知情权，即民事知情权，它主要通过民商法等民事法律法规予以调整，但也会由宪法、诉讼法、经济法等公法来调整，如我国《消费者权益保护法》所规定的消费者对商品和服务的知悉权，《医疗事故处理条例》所规定的病人对自身病情的了解权，其权利主体与义务主体的民事法律地位是平等的。
（4）根据权利主体的主体性程度不同，它可分为积极的知情权和消极的知情权：前者是权利主体向义务主体主动寻求与己利益相关信息的自由，即主张权；后者是权利主体被动获取义务主体所提供的权利，即接受权。
（5）根据适用法律规范领域的不同，它还可分为宪法性知情权、行政法知情权、刑事知情权和民事知情权。
三、知情权问题的宪法渊源
那么，知情权从何而来？知情权有何宪法基础？一般认为，“知情权”（right to know）一词最早出现于美国ap通讯社专务理事肯特•；库勃在1945年1月的一次演讲。库勃在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的失真和政府间的无端猜疑，因而主张用“知情权”取代宪法中的“新闻自由”规定，以表征和揭示言论自由的新内涵。知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界，并被写入宪法和法律。从各国宪法的规定和实践来看，知情权的宪法基础主要表现出以下的宪法渊源形式特点：
（1）知情权内在地包含于人民主权的宪法观念、思想和原则。人民主权的观念和思想由近代启蒙思想家提出，其目的是反对封建君主主权和特权，强调主权在民，强调人民对国家和社会事务的广泛参与，人民有理由知晓事关个人和社会公共利益的各种情报和信息。如1787年1月16日，美国独立宣言的起草人之一托马斯•；杰斐逊在写给友人的信中提到：“我们的政府的基础源于民意。因此，应该做的就是要使民意正确。为免使人民失误，有必要通过新闻，向人民提供有关政府活动的充分情报。”转引自（第1页）美国独立宣言的另一位起草人路易斯•；麦迪逊在1822年8月2日写给w•；t•；巴里的信中也指出：“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种的途径，那么，它不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。”转引自（第308页）因此，世界各国为保障知情权的宪法地位，普遍通过确定人民主权宪法原则，和逐步扩大各类社会主体的参政权、监督权及思想自由、请愿自由等形式，间接地确认人民和公民的知情权。如1946年日本宪法序言：“兹宣布主权属于国民。”第13条规定：“全体国民作为个人而受到尊重，对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利。只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大尊重。”第19条规定：“思想及意志自由，不受侵犯。”又如美国联邦宪法第1条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”
（2）在宪法典和其他重要的宪法性文件中明确规定知情权的内涵。如1789年的法国人权宣言第15条规定：“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1949年联邦德国基本法第5条第1项关于“言论自由”规定：“每个人都有以语言、文字和图画自由表达和传播其意见的权利并有权从一般的允许取得情报的来源不受阻碍地进行了解，出版自由和通过广播和电影进行报导的自由受到保障，不受检查。”第17条关于“请愿权”规定：“每个人都有由其个人或同他人共同用书面形式向有关当局和议会提出请求和诉愿的权利。”第45条还有关于设立“请愿委员会”的制度规定。此外，联邦德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法、财政法院法、劳工法院法、社会法院法等系列组织法的形式来保证当事人的知情权。在宪法没有直接确认知情权的国家，通常通过制定专门的公开法或自由法、隐私权法的形式确定知情权及其法律界限，如美、日、韩、澳大利亚等。参见（第18—22页）当然，各国还会通过民事法律、行政法律等形式具体规定各类知情权的内容。
（3）以宪法判例的形式体现公民和社会组织的知情权。如在1958年，德国社会民主党通过联邦议会试图请求联邦政府放弃其已达成的联邦国防军与北约在联邦德国境内布置核武器的协议，但遭到联邦政府的拒绝。于是，德国社会民主党根据联邦和州的有关法律的规定，组织公民投票决定。联邦宪法法院最后受理了此争议案。参见（第381—382页）
（4）诸多国际条约将知情权列入个人的基本人权。如1946年联合国第59号决议宣布：“查情报自由原为基本人权之一，且联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国发表的《世界人权宣言》第19条规定：“人人享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年通过的《公民权利和权利国际公约》也做了类似规定，如第18条规定：“人人有权享受思想、良心和宗教自由。”第19条规定：“人人有权持有主张，不受干涉。”“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”
四、我国知情权的宪法基础
在我国现行法律体系中，知情权首先出现在属于非宪法范畴的普通法律中。1993年通过的《消费者权益保护法》第8条第1款第一次明确规定了属于民事知情权的消费者知悉权：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条、第32条还分别规定了经营者、消费者协会等义务主体的职责。首次出现“知情权”概念的法律文件，应该是今年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府公开规定》，该政府规章第1条规定其首要立法宗旨是“为了保障个人和组织的知情权。”该规章规定的是属于属于公权性质的行政知情权问题。我国宪法性文件虽然没有直接规定知情权问题，但并不意味着我国的知情权缺乏宪法基础，更不意味着上述法律文件有违宪之嫌，原因在于：
（1）我国宪法典确立的人民主权原则实际上内含了知情权的宪法存在。如1982年宪法第1条规定了人民民主专政的社会主义国家性质，第2条规定了“中华人民共和国是一切权力属于人民”和人民代表大会的政权组织形式，这两条明确确认了“人民主权”的宪法基本原则。而人民主权就意味着主权在民，由人民来行使管理国家和社会公共事务的权力；人民为有效地行使国家权力的基本前提，便是通过各种合法途径和形式，全面而真实地把握有关国家和社会，即实现知情权。所以宪法第2条第3款又规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”
（2）我国宪法典通过规定公民广泛的公民权利和国家机关的法定职责的形式，间接承认了知情权总的宪法实体内容。现行宪法第二章确认了公民的广泛权利和自由，尤其是第35条规定了言论、出版、集会、结社、游行和示威的六大自由，第37条规定了人身自由，第39条规定了通信自由，第47条规定了科教文化活动自由以及第41条第1款对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告和检举等监督权，这为公民行使知情权提供了全方位的宪法依据。第3条第2、第3款和第27条第2款、第41条第2款规定了各级人大和各级行政、司法机关接受人民监督的义务，还有第126条规定人民法院公开审判的原则等，则从国家机关的角度为公民知情权的落实设置了具体的实体正义保障。
（3）我国的立法法、代表法、选举法、系列组织法等宪法性法律概括性确认了知情权的实现程序。这主要是通过规定人大会议公开、立法草案公开、已生效法律公开，公民和各类社会组织对立法提出询问和建议；选民和原选举单位对人大代表的推选、建议、批评、罢免和人大代表对立法、行政和司法工作的质询、调查、视察、列席会议、罢免、批评、建议；各级国家机关有答复、调查、移交、处理等法定义务和职责等，为知情权顺利实现提供了程序正义保证。
（4）中共中央文件是指导我国宪法创制、实施和保障的重要政策依据，它也有知情权方面的相关规定。今年7月1日，江泽民同志在纪念中共建党八十周年大会上的讲话，明确提出了“三个代表”的重要思想，为新时期知情权问题的宪法规制提供了总的指导思想。在今年的中共十六大上，江泽民同志代表党中央提出，在全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的进程中，首先要坚持和完善社会主义民主制度，推进政治体制改革，要着重加强制度建设：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”（第32页）特别是在民主决策方面要充分尊重人民群众的知情权：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民情反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”（第35页）他提到在深化干部人事制度改革方面，要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。”（第36页）这是党的文件第一次明确而系统地提出知情权问题，具有十分重大的理论意义和实践意义。当然，我国知情权问题的宪政建设还存在不少问题，如宪法典没有直接确认知情权为公民的基本权利，尚未将行政和民事意义上的知情权问题提升到宪政的制度建设高度，尚未出台保障知情权实现的系列专门法律，缺乏宪法层面的知情权救济机制，公民的知情权意识有待加强等，这些都需要我们的理性应对和法治设计。
五、我国知情权问题的宪政设计
为加强和健全我国知情权问题的宪政建设，我以为，起码应从以下几方面的宪法制度和操作层面进行：第一，知情权作为公民的一项基本权利，应直接而明确地写入我国宪法典，使知情权问题在我国取得根本法地位和最高的法律效力，从而成为各类法律及其制度规制和统摄各类知情权问题的宪法依据。根据我国宪法实践的具体情况，可采取宪法修正案或专门决议的形式，将知情权问题转换为具体的宪法规范。我国人权专家徐显明先生在接受记者采访时，就多次表示，倘若中国下次修宪，应将知情权与生存权、隐私权等十项人权增加到宪法条文中，因为知情权是“现代民主制度与化社会建立的基础性权利。”[7]第二，加强知情权配套法律制度的长远立法规划和建设，使知情权问题在制度层面上有法可依。本次“非典”突发事件发生前期，民众对sars疫情的不知情和失措、政府应对的仓皇和不及时，正暴露了知情权法律制度建设的必要性和长期性。我以为，应考虑这几方面的法律建设：
（1）在宪法典和国家机关系列组织法中，应直接以概括式列明各级政府尤其是行政机关在保障和实现知情权方面的具体职责。
（2）尽快制定和颁布知情权实现的系列保障法，而不是长期停留在草案与规划的襁褓中。这些保障法主要是监督法、结社自由法（政党法）、新闻自由法、隐私权法、信息自由或公开法等。《政府公开条例》应尽快出台，并逐渐上升为法律。国外这方面的经验可资借鉴参见[8].
（3）在酝酿中的民法典中，应规定关于知情权的具体权利条款，使知情权问题具有司法的可操作性。第三，建立健全我国有效的权力制约和监督机制，让知情权能成为公民参与国家和社会事务、公民权利制约国家权力的最有效前提性制度手段；尽快建立我国的宪法诉讼制度，实施违宪审查机制，使知情权不能依法实现或受到国家公共权力机关的不法不当侵犯时，能得到及
时的宪政操作层面的权利救济。当然，如针对“非典”之类的突发事件，还有更具体的制度程序设计任务，如建立健全政府电子信息网络、建设突发事件预警机制、加强我国与国外相关信息的沟通机制等，但这些设计应立足我国民主宪政的制度层面而具有合宪性和长期的战略眼光。第四，重视大众传媒的信息沟通和传输功能，通过立法规制而不仅仅是行政命令影响媒体尤其是具有全国或地方重要影响的媒体，在日益产业化和商业化的今天使之能真正成为人民与政府之间信息沟通的桥梁和纽带；应通过制度立法重视、培育和扶持合法的社会中间机构——非政府组织（ngo），因为它在满足个人（尤其是象民工这样处于社会边缘的自由人）和社会组织知情权方面具有政府不可替代的作用，正如有学者指出的，面对sars这样的社会危机，政府扮演着主导角色，但“在关键时刻，ngo是开辟应对社会公共危机‘第二战场’的生力军和最值得依靠力量。而在平时，ngo则是社会群体之间，个人、社会、政府之间实现有效的沟通和力量博弈的基本桥梁。”[9]第五，提高公众的宪法意识、公民意识、民主意识和人权意识，打破“官本位”、“官依赖”和“权力至上”的人治传统思维方式和结构，树立宪法至上、人民利益至上的现代法治观念和主体意识，为知情权的行使和实现提供民主宪政的理念支持。
注释：
李步云。公开制度研究[m].长沙：湖南大学出版社，2002.
应松年。行政法新论[m].北京：中国法制出版社，1999.
王名扬。美国行政法[m].北京：中国法制出版社1995.
皮纯协，刘杰。知情权与情报公开制度[j].太原：山西大学学报•；哲社版，2000（3）。
张新宝。隐私权的法律保护[m].北京：群众出版社，1997.
江泽民。全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[m]，北京：人民出版社，2002.
[7]齐彬。学者认为：倘再次修宪中国宪法有待增加十项人权[eb/ol].
[8]刘杰。外国情报法述评[j].北京：法学家，2000（2）[9]童大焕。“自由人社会”的危机应对结构[n].广州：《南方周末》，2003-5-1，a11版。
一、知情权问题的“非典”现象
首先请看一组关于“非典”现象的经验描述：据《南方都市报》今年5月21日的“非典”综合报道：2002月11月16日在广东佛山发现第一例“不明原因性肺炎”怪病，随后在河源、中山、广州等发现此病，并有大批医务人员感染，随即谣言四起，某些商品物价飞涨，甚至出现“白醋1000元一瓶”的广告。今年2月11日，广东省和广州市政府出面辟谣，人心稍定，但广东此时已发现“非典”病例305例（包括医务人员105例），死亡5例。3月以来，sars疫情迅速在北京、内蒙古、山西、河北等25个内地省市区蔓延扩散，并出现在中国香港、台湾、澳门和世界其他国家。中国政府自4月20日采取了系列非常措施，如每日公布疫情、加强与世界卫生组织和其他国家合作、起草《政府信息公开条例》、颁布《突发公共卫生事件应急条例》、出台“两高”司法解释等，sars疫情才被基本控制。但迄今为止，sars疫苗和有效治疗药物尚未问世。又据《南方周末》今年5月15日首版报道：让人难以预料的是，在事隔235年后，一个“婴儿初生就说话，放鞭炮驱非典”的流言版本只花4天时间就横扫湖北、河南、贵州等14个省份（主要是农村），各地政府5月6日辟谣后流言才传播衰微。还据《南方周末》今年6月12日a5版：南京大学周晓虹教授主持的对北京、上海、广州、重庆、南京五城市2064户居民的电话问卷调查显示，最先出现sars疫情的广州，有58.2%的居民是从非正规渠道得知sars信息的，即使重庆也达29.4%.从传播途径来看，主要以“道听途说”（56.7%）、“电话”（19.4%）与“网络”（14.2%）为主，即使在这一非常时期，大多数居民仍表示更愿意相信来自官方的信息。当然类似的报道还很多，对以上报道的学术分析视角也可以是多方面的。而我所关注的是，在“非典”这样事关个人和社会公共利益的重大事件目前，一方面是公众对sars相关真实而完整信息表现出强烈的苛求愿望，及信息接受失真和欠缺时的失措、绝望、无奈和自觅自救；另一方面是政府、医院、研究机构等社会公共权力机关在sars疫情初期信息输出渠道的梗塞和不畅通，公众的需求不能满足，社会公共利益的保障功能的实现有差距，简言之，公众的知情权问题，进而是更进一步的宪法学显学问题：何为知情权？知情权的宪法渊源何在？我国是否存在知情权的宪法依据？我国又如何加强知情权方面的宪政建设？
二、知情权概念的法理分析
何为知情权？学者们主要是有四种意见：
（1）知情权是一种信息自由权，它“主要指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播的自由”。（第2页）。同时，知情权又是一项基本人权，“知情权是现代社会公民的一项基本人权，具有不可剥夺的性质”。根据“权利推定”，在民主制度下，公民应当充分享有知情权（第3页、第6页）。
（2）知情权即政治权，即行政法意义的了解权：“了解权作为新的政治权利概念，意指公民了解政府的情况，是现代民主不可缺少的权利。为了实现这一权利，政府活动应当公开化”。（第512页）。“行政公开”即“了解权”：“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他而言，通常称这种权利为了解权”，“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。”（第953页）
（3）知情权是一种请求权：“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求公开来实现的、对自己有直接或间接利益的权利。”（第361页）请求权即主张权，权利来自于主张。《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由”。《公民权利与权利国际公约》第19条第1款也规定：“人人持有主张，不受干涉。”但该学者简单套用民法学的请求权来界定知情权还值得商榷。
（4）知情权有广义、狭义之分：“广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。”“狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。……其核心是情报公开请求权。”（第18页）该学者已从法律关系的角度对知情权概念做出了法理学解释的初步尝试，但还不完整。综合以上学者意见，我们将知情权概念做如下法理学解释：知情权即了解权，即在特定的法律关系中，一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由，它具体体现为信息主张权和信息接受权。在具体的法律关系中，知情权包括主体、客体和内容三要素：主体即权利主体和义务主体，为一切个人和社会组织；客体即信息载体，是与权利主体利益相关的一切有形无形、有声无声的信息载体；内容即信息，它是与权利主体利益有着直接或间接关系的一切真实而完整的。知情权按不同标准可进行不同的分类：
（1）按照权利主体的不同，它可分为个人的知情权和社会组织的知情权：权利主体个人可表现为“自然人”、“公民”、“居民”、“当事人”、“选民”、“议员”、“sars病人”等不同的法律角色，因此个人的知情权在不同的法律关系中也有不同体现；社会组织的知情权可分为法人的知情权和其他社会组织的知情权。
（2）按照义务主体和内容的不同，它可分为知政权、社会知情权和公众知情权：知政权即对政府信息的知情权，可分为行政知情权、立法知情权和司法知情权，其中行政知情权是当代各国法律确认和规制的重点，一般通过信息公开法或自由法予以规定；社会知情权是对一切社会公共权力机构（如学校、医院、国有企业、律师协会、消费者协会等）、公众团体（如共青团、工会、集邮协会等）和营利性社会组织（如跨国公司）的知情权；公众知情权主要是对公众人物的知情权，所谓公众人物，就是指广为人知的社会成员（第103页），包括公共官员（特别是国家机关的主要领导人）和非性领域各行业的知名人士（如歌星、影星、球星、院士、著名学者、劳动模范等）。
（3）按照适用法律规范的性质不同，它可分为公权性的知情权和私权性的知情权：公权性的知情权，是通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以保障实现的知情权，这类知情权的权利主体主要为公民，而义务主体为国家机关，二者之间在信息资源占有上具有明显的不对称性，资源基本上被控制在国家机关为主体的政府手中；私权性的知情权，即民事知情权，它主要通过民商法等民事法律法规予以调整，但也会由宪法、诉讼法、经济法等公法来调整，如我国《消费者权益保护法》所规定的消费者对商品和服务的知悉权，《医疗事故处理条例》所规定的病人对自身病情的了解权，其权利主体与义务主体的民事法律地位是平等的。
（4）根据权利主体的主体性程度不同，它可分为积极的知情权和消极的知情权：前者是权利主体向义务主体主动寻求与己利益相关信息的自由，即主张权；后者是权利主体被动获取义务主体所提供的权利，即接受权。
（5）根据适用法律规范领域的不同，它还可分为宪法性知情权、行政法知情权、刑事知情权和民事知情权。
三、知情权问题的宪法渊源
那么，知情权从何而来？知情权有何宪法基础？一般认为，“知情权”（right to know）一词最早出现于美国ap通讯社专务理事肯特•；库勃在1945年1月的一次演讲。库勃在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的失真和政府间的无端猜疑，因而主张用“知情权”取代宪法中的“新闻自由”规定，以表征和揭示言论自由的新内涵。知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界，并被写入宪法和法律。从各国宪法的规定和实践来看，知情权的宪法基础主要表现出以下的宪法渊源形式特点：
（1）知情权内在地包含于人民主权的宪法观念、思想和原则。人民主权的观念和思想由近代启蒙思想家提出，其目的是反对封建君主主权和特权，强调主权在民，强调人民对国家和社会事务的广泛参与，人民有理由知晓事关个人和社会公共利益的各种情报和信息。如1787年1月16日，美国独立宣言的起草人之一托马斯•；杰斐逊在写给友人的信中提到：“我们的政府的基础源于民意。因此，应该做的就是要使民意正确。为免使人民失误，有必要通过新闻，向人民提供有关政府活动的充分情报。”转引自（第1页）美国独立宣言的另一位起草人路易斯•；麦迪逊在1822年8月2日写给w•；t•；巴里的信中也指出：“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种的途径，那么，它不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。”转引自（第308页）因此，世界各国为保障知情权的宪法地位，普遍通过确定人民主权宪法原则，和逐步扩大各类社会主体的参政权、监督权及思想自由、请愿自由等形式，间接地确认人民和公民的知情权。如1946年日本宪法序言：“兹宣布主权属于国民。”第13条规定：“全体国民作为个人而受到尊重，对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利。只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大尊重。”第19条规定：“思想及意志自由，不受侵犯。”又如美国联邦宪法第1条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”
（2）在宪法典和其他重要的宪法性文件中明确规定知情权的内涵。如1789年的法国人权宣言第15条规定：“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1949年联邦德国基本法第5条第1项关于“言论自由”规定：“每个人都有以语言、文字和图画自由表达和传播其意见的权利并有权从一般的允许取得情报的来源不受阻碍地进行了解，出版自由和通过广播和电影进行报导的自由受到保障，不受检查。”第17条关于“请愿权”规定：“每个人都有由其个人或同他人共同用书面形式向有关当局和议会提出请求和诉愿的权利。”第45条还有关于设立“请愿委员会”的制度规定。此外，联邦德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法、财政法院法、劳工法院法、社会法院法等系列组织法的形式来保证当事人的知情权。在宪法没有直接确认知情权的国家，通常通过制定专门的公开法或自由法、隐私权法的形式确定知情权及其法律界限，如美、日、韩、澳大利亚等。参见（第18—22页）当然，各国还会通过民事法律、行政法律等形式具体规定各类知情权的内容。
（3）以宪法判例的形式体现公民和社会组织的知情权。如在1958年，德国社会民主党通过联邦议会试图请求联邦政府放弃其已达成的联邦国防军与北约在联邦德国境内布置核武器的协议，但遭到联邦政府的拒绝。于是，德国社会民主党根据联邦和州的有关法律的规定，组织公民投票决定。联邦宪法法院最后受理了此争议案。参见（第381—382页）
（4）诸多国际条约将知情权列入个人的基本人权。如1946年联合国第59号决议宣布：“查情报自由原为基本人权之一，且联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国发表的《世界人权宣言》第19条规定：“人人享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年通过的《公民权利和权利国际公约》也做了类似规定，如第18条规定：“人人有权享受思想、良心和宗教自由。”第19条规定：“人人有权持有主张，不受干涉。”“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”
四、我国知情权的宪法基础
在我国现行法律体系中，知情权首先出现在属于非宪法范畴的普通法律中。1993年通过的《消费者权益保护法》第8条第1款第一次明确规定了属于民事知情权的消费者知悉权：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条、第32条还分别规定了经营者、消费者协会等义务主体的职责。首次出现“知情权”概念的法律文件，应该是今年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府公开规定》，该政府规章第1条规定其首要立法宗旨是“为了保障个人和组织的知情权。”该规章规定的是属于属于公权性质的行政知情权问题。我国宪法性文件虽然没有直接规定知情权问题，但并不意味着我国的知情权缺乏宪法基础，更不意味着上述法律文件有违宪之嫌，原因在于：
（1）我国宪法典确立的人民主权原则实际上内含了知情权的宪法存在。如1982年宪法第1条规定了人民民主专政的社会主义国家性质，第2条规定了“中华人民共和国是一切权力属于人民”和人民代表大会的政权组织形式，这两条明确确认了“人民主权”的宪法基本原则。而人民主权就意味着主权在民，由人民来行使管理国家和社会公共事务的权力；人民为有效地行使国家权力的基本前提，便是通过各种合法途径和形式，全面而真实地把握有关国家和社会，即实现知情权。所以宪法第2条第3款又规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”
（2）我国宪法典通过规定公民广泛的公民权利和国家机关的法定职责的形式，间接承认了知情权总的宪法实体内容。现行宪法第二章确认了公民的广泛权利和自由，尤其是第35条规定了言论、出版、集会、结社、游行和示威的六大自由，第37条规定了人身自由，第39条规定了通信自由，第47条规定了科教文化活动自由以及第41条第1款对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告和检举等监督权，这为公民行使知情权提供了全方位的宪法依据。第3条第2、第3款和第27条第2款、第41条第2款规定了各级人大和各级行政、司法机关接受人民监督的义务，还有第126条规定人民法院公开审判的原则等，则从国家机关的角度为公民知情权的落实设置了具体的实体正义保障。
（3）我国的立法法、代表法、选举法、系列组织法等宪法性法律概括性确认了知情权的实现程序。这主要是通过规定人大会议公开、立法草案公开、已生效法律公开，公民和各类社会组织对立法提出询问和建议；选民和原选举单位对人大代表的推选、建议、批评、罢免和人大代表对立法、行政和司法工作的质询、调查、视察、列席会议、罢免、批评、建议；各级国家机关有答复、调查、移交、处理等法定义务和职责等，为知情权顺利实现提供了程序正义保证。
（4）中共中央文件是指导我国宪法创制、实施和保障的重要政策依据，它也有知情权方面的相关规定。今年7月1日，江泽民同志在纪念中共建党八十周年大会上的讲话，明确提出了“三个代表”的重要思想，为新时期知情权问题的宪法规制提供了总的指导思想。在今年的中共十六大上，江泽民同志代表党中央提出，在全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的进程中，首先要坚持和完善社会主义民主制度，推进政治体制改革，要着重加强制度建设：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”（第32页）特别是在民主决策方面要充分尊重人民群众的知情权：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民情反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”（第35页）他提到在深化干部人事制度改革方面，要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。”（第36页）这是党的文件第一次明确而系统地提出知情权问题，具有十分重大的理论意义和实践意义。当然，我国知情权问题的宪政建设还存在不少问题，如宪法典没有直接确认知情权为公民的基本权利，尚未将行政和民事意义上的知情权问题提升到宪政的制度建设高度，尚未出台保障知情权实现的系列专门法律，缺乏宪法层面的知情权救济机制，公民的知情权意识有待加强等，这些都需要我们的理性应对和法治设计。
五、我国知情权问题的宪政设计
为加强和健全我国知情权问题的宪政建设，我以为，起码应从以下几方面的宪法制度和操作层面进行：第一，知情权作为公民的一项基本权利，应直接而明确地写入我国宪法典，使知情权问题在我国取得根本法地位和最高的法律效力，从而成为各类法律及其制度规制和统摄各类知情权问题的宪法依据。根据我国宪法实践的具体情况，可采取宪法修正案或专门决议的形式，将知情权问题转换为具体的宪法规范。我国人权专家徐显明先生在接受记者采访时，就多次表示，倘若中国下次修宪，应将知情权与生存权、隐私权等十项人权增加到宪法条文中，因为知情权是“现代民主制度与化社会建立的基础性权利。”[7]第二，加强知情权配套法律制度的长远立法规划和建设，使知情权问题在制度层面上有法可依。本次“非典”突发事件发生前期，民众对sars疫情的不知情和失措、政府应对的仓皇和不及时，正暴露了知情权法律制度建设的必要性和长期性。我以为，应考虑这几方面的法律建设：
（1）在宪法典和国家机关系列组织法中，应直接以概括式列明各级政府尤其是行政机关在保障和实现知情权方面的具体职责。
（2）尽快制定和颁布知情权实现的系列保障法，而不是长期停留在草案与规划的襁褓中。这些保障法主要是监督法、结社自由法（政党法）、新闻自由法、隐私权法、信息自由或公开法等。《政府公开条例》应尽快出台，并逐渐上升为法律。国外这方面的经验可资借鉴参见[8].
（3）在酝酿中的民法典中，应规定关于知情权的具体权利条款，使知情权问题具有司法的可操作性。第三，建立健全我国有效的权力制约和监督机制，让知情权能成为公民参与国家和社会事务、公民权利制约国家权力的最有效前提性制度手段；尽快建立我国的宪法诉讼制度，实施违宪审查机制，使知情权不能依法实现或受到国家公共权力机关的不法不当侵犯时，能得到及
时的宪政操作层面的权利救济。当然，如针对“非典”之类的突发事件，还有更具体的制度程序设计任务，如建立健全政府电子信息网络、建设突发事件预警机制、加强我国与国外相关信息的沟通机制等，但这些设计应立足我国民主宪政的制度层面而具有合宪性和长期的战略眼光。第四，重视大众传媒的信息沟通和传输功能，通过立法规制而不仅仅是行政命令影响媒体尤其是具有全国或地方重要影响的媒体，在日益产业化和商业化的今天使之能真正成为人民与政府之间信息沟通的桥梁和纽带；应通过制度立法重视、培育和扶持合法的社会中间机构——非政府组织（ngo），因为它在满足个人（尤其是象民工这样处于社会边缘的自由人）和社会组织知情权方面具有政府不可替代的作用，正如有学者指出的，面对sars这样的社会危机，政府扮演着主导角色，但“在关键时刻，ngo是开辟应对社会公共危机‘第二战场’的生力军和最值得依靠力量。而在平时，ngo则是社会群体之间，个人、社会、政府之间实现有效的沟通和力量博弈的基本桥梁。”[9]第五，提高公众的宪法意识、公民意识、民主意识和人权意识，打破“官本位”、“官依赖”和“权力至上”的人治传统思维方式和结构，树立宪法至上、人民利益至上的现代法治观念和主体意识，为知情权的行使和实现提供民主宪政的理念支持。
注释：
李步云。公开制度研究[m].长沙：湖南大学出版社，2002.
应松年。行政法新论[m].北京：中国法制出版社，1999.
王名扬。美国行政法[m].北京：中国法制出版社1995.
皮纯协，刘杰。知情权与情报公开制度[j].太原：山西大学学报•；哲社版，2000（3）。
张新宝。隐私权的法律保护[m].北京：群众出版社，1997.
江泽民。全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[m]，北京：人民出版社，2002.
[7]齐彬。学者认为：倘再次修宪中国宪法有待增加十项人权[eb/ol].
[8]刘杰。外国情报法述评[j].北京：法学家，2000（2）[9]童大焕。“自由人社会”的危机应对结构[n].广州：《南方周末》，2003-5-1，a11版。