社会中介组织和我国宪政的发展_学术文章
一、中国宪政发展
美国哈佛大学退休教授、1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚。森曾经指出：“若要在二十世纪发生的诸多进步中选择一项最重要的，那么我会毫不困难的指出，那就是民族的兴旺”。人类有了发明，所以人就和动物有了区分。在人类漫长的里，不知道有了多少的发明创造。但是种种都比不上民主制度在全世界的确立来的伟大、影响深远。
（一）西方自由、民主、宪政的发展
西方国家的自由、民主、宪政发展从渊源上讲已逾千年。从柏拉图、亚里斯多德开始，人们一直在谈论和研究实现权利和自由繁荣的途径。从柏拉图的哲学王统治、亚里斯多德的法治在几千年浩浩荡荡的长河中，关于民主法治的理论绵绵不绝，俯拾即是。从其发展轨迹看，大致经历了如下几个阶段：
1、古代的法治理论时期。在资本主义国家建立之前，关于法治人类尚处于理论的研究和讨论阶段。虽然涌现了柏拉图、亚里斯多德、西塞罗等奴隶社会和封建社会的学和法学家，单是法治的还是人们讨论的阶段，由于历史条件的所限，人们不可能将关于法治的思想付诸实践。而且，人类的思想总是和一定的历史条件相结合的，人们的认识不可能跳出特定的历史时期，所以人的认识程度又是有限度的。在不同的时期出现的那些法学家都是在现有的努力社会或封建社会制度的基础上，去设想适合人类的最可信的制度，所以才会有柏拉图的哲学王统治国家为第一等的，而法治来统治国家是第二等的。才会有亚里斯多德走遍雅典城邦，想要建立适合雅典的法治。才会有西塞罗“长官是能言善辩的法律，而法律是沉默寡言的长官”这样既有法治理想，又试图和现实相衔接相妥协的矛盾。
但是，值得注意的是，尽管西方的国家在很长的历史时期，并没有实行法治，但是其法治的理论对于西方国家结构组成的影响确是实实在在的。如自古希腊起，国家就实施的是奴隶制共和，并非我国的奴隶主专制统治。在所有的漫长里，国家产生过执政官，如著名的“梭伦变法”中的梭伦，也产生过国王。但是，在西方始终存在着元老院，类似现代的议会制度。国家的很多重大事件都需要元老院讨论决定，即便是在罗马的凯撒独裁统治时期，元老院也并没有被废除。元老院的作用在于对国家的统治者行使权力进行必要的制约，这对于西方最终形成立法、行政和司法的三权分立民主制度有着十分重大的意义。
2、近代资本主义时期。具体的时间可以从英国“光荣革命”到第二次世界大战的结束。资本主义在西方随着工业革命开始蓬勃发展，而英国、美国和法国资产阶级革命的胜利，又确保了资本主义在全世界的基本建立，很多的国家随着成为英美法的殖民地而纷纷改弦更张，从封建的专制统治向资本主义国家过渡。在这样一个特定的历史时期，人类经历了对宪政、法治和民主的认识和向往；对封建社会的扬弃和挣扎。首先，人们崇尚和崇敬宪政与法治。英国法学家洛克提出了国家权力可以分为立法权、执行权和对外权。意图将国家的权力进行必要的制约，防止国家专制暴政。著名法学家戴西提出了英国的宪政应当是巴力门主权，即所谓的议会主权制，就是在英国议会代表人民，所以立法机关在国家机关中具有最高的法律地位，行政机关和司法机关都有其产生，行政机关应当认真执行议会制定的法律，严格按照议会的授权法案制定法规和法令；法院可以对对行政机关的行政行为进行监督，可以解释议会制定的法律，但是不能对议会制定的法律进行司法审查，宣布其立法违宪。其后法国的孟德斯鸠、卢梭、狄骥、奥里乌；美国的杰斐逊、麦迪逊、汉密尔顿、马歇尔等，都对与法治和宪政做过深刻的阐述并且参加了对实践法治的很多有益尝试。他们为法治最终在世界上的确立和现代法治社会的建成奠定了基础。其次，对与法治的认识没有统一。对与法治的理解可以存在很多的不同观点，则是法治本身不断进步的理论环境。但是，对于法治的崎见如果用于实践，特别就可能发生不同的后果。在很久以来，法治就有着良法和恶法之分。古代的苏格拉底为了实现其法律应当得到全体公民的遵守的主张，宁愿在恶法面前自动受死不愿设法逃生。这既为人们树立了法律应当得到遵守的先例，也为那些别有用心会执迷不悟的人提出“恶法亦法”提供了鲜活的例证。所以在二战之前的资本主义法治理论中就有了，自然法学和实证法学之别。德国著名的法学家拉德布鲁赫，在二战之前就坚持自己的实证主义法学观点，认为只要是国家制定的法律就应当得到遵守。实证主义法学在二战之前曾经甚嚣尘上，代表公平正义的自然法学处于劣势。直到二战以后，人们认识到恶法的危害性，纳粹利用立法机关制定了很多的恶法，非法剥夺是世界各国特别是犹太人的生命和财产。法学家拉德布鲁赫在二战以后痛心地反省自己的错误理论，从而使自己向自然法学派转变。
3、现代法治国时期。二战之后，人们在对法西斯统治进行反省的同时，对于国家权力的滥用开始了非常敏感时期，包括国内的强权和国外的强权，所以一些烈的国家纷纷脱离殖民统治纷纷获得独立，颁布宪法建立民主制度。国内则不断强调议会制定法律，法院依法对于行政机关行为的程序性问题进行有力的审查。随着社会的现代化发展和社会的进步，人们对于国家的宪政越来越提出高要求。
第一、国家的行政机关必须拥有足够的权力。现在社会越来越复杂，所以现代政府不可能回到以前的“守夜人”的被动角色。政府必须负担起全社会的发展重任，所以就必须赋予政府足够的权力。政府要有立法权，能够随着社会事务的变化，而适时地制定相关的行政规范。政府还必须具有足够的执法权，如强制权、处罚权等等，改变以前只能由法院颁布法令才能制定的习惯做法，只有这样才能够是能适应现代社会的发展。政府还应当具有一定的行政司法权。可以对行政争议和一定的民事争议，做出裁决。行政机关做出的裁决其优点是专业性强，效率高，能够及时处理纠纷，还能够减少法院的讼累。当然其也有着不能避免的缺陷，那就是公正性较差。行政机关处理自己的案件，不可避免地会存在偏私，所以，古老的自然法原则说：自己不能成为自己案件的法官。
第二、行政机关的权力必须进行有效的监督。“权力可能被滥用这是千古不变的真理，有权力的人会一直使用其全力直到遇到界限为止。”所以，行政机关有了权力，就应当进行制约。权力所及之处，监督也应当跟随。对于权力的监督，古今的学者曾经提出了很多有效的方案。孟德斯鸠提出了，国家的权力分为立法权、行政权和司法权，三种权力之间不存在高低之分。相互之间进行权力的制衡，从而使任何一种权利不能达到独裁的可能。也有托克维尔和罗伯特。达尔提出了“社会制约权力”的理论。认为可以将国家的权力下放给社会组织，从而使社会获得自治权利和自律的权力。使单个的公民形成一定的组织以对抗强大国家权力，可能对其造成的伤害。
第三、应当赋予社会组织足够的自治权。随着国家行政改革的不断深入，对于下放权力的呼声也越来越强烈。二战以后，行政权力不分标准的深入社会的每一领域。行政权力的过度干涉必然与市场经济的自由精神相冲突，人们的自由受到威胁。而且由于行政机关的官僚主义，办事效率低下。更由于在专业的领域，行政机关的官僚不甚熟悉，所以社会上渐渐形成了国家的公共机构的企业之外的“第三部门”。这种部门的出现立刻引起了国家的高度关注，因为这种组织不需要国家的财政补贴，而能够办政府所办不到的事。
（二）中国民主宪政的发展
我国的封建社会之长世所罕见，这就限制了我国现正的发展。如果从晚清的立宪开始算我国走向宪政的时间也不到百年。加之我国连年的内忧外患，长期没有实行法治的基本环境。建国之后，我国曾经雄心壮志，建设富强的社会主义新中国。为此国家制定了1954年的宪法。并同时开始起草和制定《刑法典》《民法典》等重要的法律规范，试图建立我国的社会主义法律体系。然而，由于国家在各方面的失误，导致我国法制建设停滞不前甚至濒临崩溃。改革开放之后，我国大力发展社会主义经济，促成了我国法制的发展。总体看来我国的宪政发展，呈现出以下方面的特点
1、行政权力开始受到法律的约束。在经济体制下，行政权力渗透到了社会生活的方方面面。国家的各行各业，各色人等都在行政权力的控制之中。行政权力的行使有其优点必然有其弊端。优点在于能够在比较短的时间里对社会事务迅速做出反应，提高效率避免拖拉。缺点是与公民之间是一种命令和服从的关系，行政权力可以决定公民权利义务的得失，而公民对于行政行为之能够通过非正常的申诉、上访等渠道以求救济自己的权利。
在行政权力缺乏法律约束的环境里，国家的经济发展十分缓慢经济效益十分低下，因为在这样的环境里企业本身没有决定自己的生产和经营的权利，企业的一切行为必须服从上级行政领导机关的安排，企业是行政权力的附庸。
在行政权力严格控制社会的情况下，公民都处于行政权力的管辖范围之内。没有公民自己的组织，只有国家没有社会。所以当行政权力不受有效的法律约束之时，其危害是无法想象的。
改革开放以后，我国开始重视法制的建设。从国家的领导人到平民百姓，关于法律、权力、权利逐渐被人们熟悉、认同。人治下行政权对国家和公民的危害告诉人们，必须重视法制建设，用法律来控制行政权力。首先、加强制定法律尽快做到有法可依。改革开放的二十余年，我国共制定了包括《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等诸多的法律，以及更多的法律和规章。使得社会生活初步达到了有法可依。其次、加强法律的可操作性。徒法不足以自行，法律的规定只有在实际的社会生活中得到贯彻和实施，法律才能真正实现其价值功能。但是我国的法律在很大程度上缺乏可操作性。由于现有的很多法律都是在经济体制下产生的，立法模式上还存在诸多的弊端，如“谁立法谁解释”“谁执法谁立法”等模式使的最终由人大通过的各种法律、法规和规章在行政机关和行政相对人在法律上的权利义务不对等。行政机关往往享有比较多的权力，义务通常是一笔带过，缺乏可执行性。而公民则须遵守十分复杂的程序性义务。所以今后我国应当加强立法制度改革，提升法律规范的可操作性。最后、制定专门的法律约束行政权力的滥用。国家通过制定《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法律规范，对行政权进行有效的控制。
2、行政权力开始进行重组。随着我国社会主义市场经济的发展和相应体制的建立，我国的相应的行政体制必须发生变动。市场经济是法治经济，市场需要公平竞争，而公平的市场有赖以统一的法律制度和行政权力的严格依法办事。我国传统的行政体制弊端十分明显，不能适应市场经济发展的需要。所以改革开放以后我国进行了多次的行政机构改革，从起初的人浮于事，办事拖拉，官僚主义而进行的单纯的裁减行政人员，到行政管理权力配置不，行政管理方法不合理而进行的旨在转变政府职能的人员裁减和权力调整的改革。
从中央到地方，行政机构不断的撤并，其目的就在于建立适应社会主义市场经济发展的体制。提高政府的办事能力和效率。更好的为我国经济的发展提供服务。所以政府的定位不再是对社会进行广泛的管理，而是成为市场经济发展的“服务员”。
3、国家的权力开始向内外释放。市场经济的发展，促成了政府体制的改革。而建设市场经济社会，必然要求政府将全力重新返还各社会，是公民和组织获得自由的权利。通过优胜劣汰的有序竞争，实现社会资源的优化组合。增加社会财富，提高资源的利用率。
在市场经济的社会里，公民和企业之间的自由、竞争是第一位的，政府只是一个服务生，其职责就是为市场经济的发展提供良好的环境基础。市场经济发展，必然打破我国长期的利益主体的一元化。除了国家利益和集体利益，开始产生并形成了各种私人利益。不同的社会阶层，不同的社会行业都会有着不同的利益追求。各利益团体要求国家能够在决策当中反映他们的利益和呼声。所以利益的多元化又造就了国家权力开始向外释放。首先、权力的下放。就是在行政组织内部，行政权力进行重新的分配。将权力从中央向地方分配，从领导向公务员分配。这样既可防止权力在中央政府和领导职公务员的过分集中可能导致的腐败，又可调动各方面的积极性，从而使得行政权力和行政机关能够发出更大的能量，创造各大的财富，防止权力过分集中产生的负面效应。其次、权力向行政组织外部的释放。国家的一切权力属于人民，这是在我国和很多国家的宪法上有明确规定的。在一个法治国家，人民可以组成一定的国家机关，赋予他们国家权力。当然根据需要人民也有权收回一定的权利。所以在市场经济条件下，人民既要成立一定的国家机关，反映全体人民的利益和意志，同时人民也有权自己独立享有，或通过组成一定的团体和组织反映一定的公民个人或阶层的公民的意愿和意志。所以国家必须实现权力的向社会的释放。于是在市场经济发达的国家，除了国家机构和公共机构，还会产生更中处于公民和国家之间的社会组织，这些组织代表一定的公民的利益，反映一定的公民的呼声。
二、社会中介组织的兴起
我国的社会中介组织就是在我国宪政发展，以及和国外法治国家的交往中萌芽和产生的。具体分析，我国的社会中介组织，其兴起主要有着如下的决定因素。
（一）市场经济深入发展的必然要求
我国的社会主义市场经济发展已步入了第十个年头，许多市场经济社会里的规律已得到人们的初步认知和掌握，从而对我国市场经济发展的方向已有了较为成熟和理性的认知。市场经济要求运用市场对各种经济信号反映比较灵敏的优点，促使生产和需求的及时协调。为此国家应当在宏观上调控市场，使市场真正发挥对资源配置起的基础性作用。市场经济体制的重要特征之一就是政府部门不直接干预企业内部的生产经营具体活动，而是转向依重经济政策、经济手段来调节和规范企业的经济活动，以实现经济活动的市场化、企业生产经营的自主化和经济运行的法治化。
无论从理论研究还是改革实践来看，政府要真正做到由直接管理转向间接的调控，提高行政效率就必须进行政府职能的转变。政府权力要退出某些领域，把一些“不该管、管不了、也管不好的事”及职能交还给社会。而政府职能退出以后留下的真空便自然由处于政府与企业（或公民）之间的中介组织来填补。从我国原有的经济体制横跨入社会主义市场经济体制，政府在这种转变过程中留下的领域极为宽广，这使社会中介组织的形成和发展成为必要和可能。从政府让出的职能分析，其主要有两大部分，第一是服务类的职能，接受这些职能而组建的中介组织具有民事上法律地位，为市场和公民提供各类服务，如会计师事务所、律师事务所、职业介绍所等。第二是管理、监督类的职能，接受这些职能的中介组织，开始时多为行业性协会，这些组织最早为协调内部关系而存在。随着市场经济的发展，政府的行为法律和经济规律的要求而受到限制。政府的原先的职能就转到了社会，这些监督类的协会就开始充分挖掘其可能的潜力，承担起这部分职责，同时这些多数情况下由政府组建的协会也开始代表所在的行业成员的利益，并处见成为特定的利益团体来影响政府的行为过程，争取和维护自身的利益。而政府也坦然地利用这些组织来承担先前由自己承担，但不能很好实现的对各种行业进行管理、监督等职能。所以，从另一个角度讲，中介组织的这些管理、监督或协调职能我们也可以视为一种公共行政，是社会中介组织的行政。它与已有的国家行政构成了各国普遍存在的，在我国开始初见形成的公共行政理念。这里理念改变了以前我们固有的认为，行政除了私人行政，就是国家行政的传统看法。事实上在法治国家的行政，多数是公共行政，而公共行政与国家行政是存在很大的区别的，社会组织的行政越来越受到重视。近几年来，西方很多国家都在实施行政改革，其中很重要的一点，就是对中央权力的限制，加强地方的自治权利，限制行政权力，发挥民间的自治能力。
（二）行政改革深化的必然结果
建国至今，特别是改革开放以来，我们经历了数次行政改革，这些改革不是孤立的，它有一个不断实践不断认识的过程。市场经济的提出使行政改革的思路不断走向清晰，市场经济发展十年来的经验使这种思路更加明确并不断付诸实践。中介组织在行政改革思路中的重要地位越来越突显。
1、与市场经济体制相适的行政改革要求政企分开、政社分开。今后我国的行政改革比较不断展开，特别是中国共产党在十六大提出了社会主义的政治文明，政府的定位，行政的改革将成为今后我国社会发展的重点，因为只有我国的政府的角色定位正确，行政改革适应我国市场经济发展的需要，才能够有利于促进市场经济的发展，才能够提高人民的生活水平和质量，才能够真正实现我国的文明。为此，就应当将国家权力与企业、与社团、与事业单位、与其他非政府组织真正的分开，实现政府职能的转变。将国家的权利与市场经济，特别是微观的经济活动分开。避免权力与经济的频繁接触发生的权力变质、腐败和经济生活中的不正当竞争，和社会生活中侵犯公民权利现象的发生。政府只从宏观上间接地管理经济和社会，而这样必然导致的是在政府与经济主体、政府与社会主体中间留下一个很大的空间。必须有一种媒介在两者之间实施必要的沟通、连接、协调、服务等活动，当一个社会的市场经济发展到一定的规模，一定的经济利益群体开始出现并形成，民间的权利意识开设觉悟，那么这种政府离开而产生的真空可以很快为社会组织、经济组织和公民自觉进行填补。从国外社会中介组织或非政府组织的发展来看，正是政府对民间的控制减弱，才给予了民间自我发展和自我管理的机会。在我国目前，政府扶持社会中介组织的发展应该是一种值得肯定的现象，但是扶持行为应当尽量只限于资金的资助，人才的培训等方面，不易从人员的组成代整个组织的形成由行政机关一手操办，这样组建的中介组织，与原行政机关之间必然必然有着千丝万缕的联系，既不利于社会中介组织本身的发展，也无法保证政府职能的真正转变，这样的中介组织多数情况下是畸形儿。还需要以后更大的改革。政府应当鼓励社会组织和公民的自我完善，帮助社会组织实现真正的独立和自律。
2、从中央到地方进行机构改革，精减行政工作人员，实现“小政府、大社会”的理想模式更需要中介组织的发育完善。我国历次的机构改革总脱不了“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈，很重要的原因在于人员精减了，相应的职能没有对应的组织去行使，只在行政系统内部进行简单的整合归类，当经济发展不断深入，社会事务和经济管理事务越来越复杂，越来越专业，行政机关就越来越没有办法承担过多的行政职能。只能够通过增设机构，增加人员的方式来解决问题。最终划行政机构又开始膨胀。所以必须发展相关的中介组织，由它们来行使原先由政府在承担的许多社会事务，真正使政府从杂事中抽身。行政职能的转变和减少，实现权力向行政机关外部的分离，才能阻止步前几次改革的后尘。所以要对政府在市场经济条件下的职能进行准确定位、定性、定量，防止它越权、擅权、滥用权力以及权钱交易，把那些实际上行使中介组织的职能的机构同行政机关相分离。
（三）外在配套体系的改善进一步促进、催化了中介组织的形成、发展及法治化进程
1、加入世界贸易组织（world trade organization）。加入世界贸易组织对我国的影响是巨大的，机遇与挑战并存，希望与危险同在。我国的市场经济主体在改造、壮大、完善自我的同时，政府也面临加入世界贸易组织后的严峻挑战。许多学者早已指出：入世冲击最大的是政府的行政管理体制。政府该如何组建；现有机构如何整合；哪些领域该放权，那些该加强，都是迫在眉睫的重大课题。由于我国已发展中国家的身份加入世界贸易组织，在刚加入的几年，我国的行政管理题改革行政体制，发展社会中介组织已成共识。
2、西部大开发。从我国东部沿海地区发展经济的经验和教训来看，很重要的一点是政府在经济发展中的地位和作用问题。而西部大开发战略是在市场经济体制初见规模的条件下实施的，因此必须坚持政府行为与市场机制并重和双向加强的原则，这就更加要求政府部门转变职能，发展中介组织，以利于培育和发展市场体系和市场机制，促进西部大开发向纵深推进。
3、依法治国建设社会主义法治国家战略的提出。
在党的十五次全国代表大会及全国人民代表大会第九届一次会议上正式提出了依法治国，建设社会主义法治国家的重大治国方略，并将之写入了宪法。
然而正如亚里士多德所说的：法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是本身是制订得良好的法律。从我国的现实状况看，虽然已有许多的法律、法规和规章，但其中存在的问题不少。主要表现为（1）法律规范之间有不少互相冲突之处，使现实生活中有些事项令人们无所适用。（2）许多法律规范是在经济的体制环境中产生的，包括程序性法律和实体法律，因此急需重新修缮。（3）在市场经济条件下的许多新现象、新事物没有相应的法律进行规范和调控，使之存在与发展都于法无据。以上情况就中介组织而言，就更加突出和严重。所以随着依法治国方略的不断推进必将进一步提出社会中介组织的法治化的迫切要求。
由此可见，中介组织问题在国家和社会的各个领域正在扮演着越来截止重要的角色。实践中，中介组织已引发了诸多问题，造成了相当程度的混乱，十分需要理论研究的有力支援。由于体制的缘故，以往法学界的研究较多的集中于私法领域。但从中介组织的发展趋向分析，其更大的意义
还在于公法领域，特别是行政法学。然而在这个领域迄今为止尚属空白。作者正是基于一种行政法学者义不容辞的使命感，试图对此作出自己的初步探索，希望能为我国中介组织的法治化及其顺利健康发展尽自己一点绵薄之力。
三、社会中介组织的宪政意义
社会中介组织对于我国宪政建设的意义深远，其影响涉及方方面面。笔者以为最主要的是对国家权力的限制和对公民私权利的关怀。社会中介组织如不能对一国的国家权力进行有限的调控，那么这个国家要不是小国寡民，要不就是集权的统治。而在这样的情景下，自然，统治者关注的是其统治利益，对于公民个体利益的关怀是不再考虑之列的。所以笔者可以断言，没有中介组织的发达便没有一国的民主与法治。
（一）对国家权力的限制
对于国家权力的限制，在人类上，柏拉图、亚里斯多德、哈林顿、洛克都有过自己的理论探讨。以孟德斯鸠为代表的法治论者主张国家权力的三分法，立法、行政和司法之间通过互不隶属的相互制衡来达到权力的正当性，防止国家权力的异化和滥用，揭开了资本主义的民主发展史。很多国家纷纷按照了这样的法治理念建国。同时又有美国的杰斐逊等对国家权力相互制约的方式进行了发展和具体化。如将国会分为上院和下院。这可以防止立法的专权，促成立法机关行为的合法。同时美国的“制宪之父”还将权力在联邦和州之间进行划分，从而形成了国家权力的联邦和州之间的相互制约。这一格局对美国民主和法治的发展也致为重要，而这是美国最高法院通过一系列的判例形成的事实。资本主义世界由此形成了目前的国家权力格局。
然而，国家权力之间的制约其实只是防止国家权力专断和滥用的方法之一，以笔者的看法，如果只是在国家机关之间进行权力的重新组合与划分，并非就能保证国家的法治。而且很有可能发生三种国家权力之间的妥协，达成默契，形成表面上的相互制约，事实上的相互庇护。所以，考察当今的法治国家，除了国家机关之间有良好的制约制度之外，还有“社会对国家权力的制约”。法学家托克维尔说，美国公民的自治精神，是美国法治的真正源泉。罗伯特。达尔也指出，处于国家和公民之间的中介组织是对国家权力进行制约的很好方式。公民个人无法对抗国家机关，只有借助一定的组织，而一定的领域、职业等公民结合成利益的共同体，对抗国家权力可能对其产生的侵害。由此可以想见，社会中介组织对世界各国的宪政发展和实现起到的重大作用。
社会中介组织对国家权力的制约作用主要体现为，首先、影响国家权力的合法性。根据人民主权原则，国家是人民为了维护和实现自己的利益，成立的公共机构。国家的权利是人民为了整体的利益而将自己的权利进行了一定的让渡。从而使得各国家机关行使权力获得了合法性。但是随着经济的发展和利益主体的多元化，产生了代表社会中不同利益的、不同阶层的组织。这些有着共同利益的组织将原本必须申请国家机关办理的事务自己就在组织内解决了。如对律师违法职业道德和执业纪律的处理，以前须请司法行政机关处理，很多国家由律师公会解决了。如此发展，使得行政机关及其固有的职权存在的必要性发生了危机。从而也引出了行政权力的合法性问题。如果行政机关的很多机构和权力不再是社会和公民需要的了，那么公民必然通过立法等渠道对政府进行改革。通过改革重新对行政权力进行定位，转变职能、精简机构、压缩财政，从而使其重新获得合法性和公民的认同。所以，中介组织的产生事实上促进了行政改革，减少了国家权力频繁与社会和公民接触产生的纠纷和矛盾，既可提高政府的工作效率，又能改变政府在公众心目中的形象。其次、制止国家权力的随意扩张。权力具有扩张性“有权力的人会一直使用其权力直到遇到界限位置。”通过国家权力之间的制衡可以防止权力的失控，但是这并不能就可以制止国家权力中源头上的扩张性。由于宪法的规定通常十分抽象，立法机关常常可以通过立法不断侵入公民的生活。如果是恶意的侵入，在权力制衡的国家，可能会有执法机关的干预，但是对于善意的干涉，司法通常很难有所作为。这种立法一旦通过行政机关的执行，这种国家的权利的扩张性便得到了实践。社会中介组织的出现，可以填补社会生活中已经出现、正在出现和可能出现的空域，使得一定的利益主体自己组织起来，对一定的事务进行自我的管理和服务。国家权力就失去了扩张的空间，国家和社会各得其所，生活得以正常延续。
（二）对私权利的关怀
1、私权利保护的基本前提
私权利的保护，在各国都经历了一个发展的过程。西方崇尚个人主义，但是其对私权利的保护虽然悠久却并不全面。从古希腊自资本主义中期。异邦人、女人、奴隶、黑人、穷人等等曾经有着众多的人并不属于法律保护的范畴。
笔者无意回顾漫长而复杂的人类历史，但是有一点可以说明，对私权利的保护从来就是有限度的。私权利的保护并非就是对所有个人的权利的保护，具体的自然人的私人权利是否受到国家的重视和保护，关键在于该自然人所处的社会地位和所在的阶层的重要性。证明了，只有个人所处的阶层和组织在国家的生活中具有了影响和地位，能够对国家的决策进行了参与，才能对其私权利在法律上得到有力的保护。从古罗马到近代制定全世界首部成文宪法的美国。在罗马人统治时期，盛行奴隶制度，经常发生对外扩张的战争。所以，外邦人、女人和奴隶这些在国家生活中没有地位的人群自然就不属于罗马法所保护的范畴。一直到美国的1787宪法，依然没有把公民的权利这样重要的内容写进根本宪法。因为当时的美国盛行南方种植园的奴隶制度，女人和黑人没有选举权和继承权。
只有随着社会的发展，人与人之间在自然特征上的差别逐渐被智力和能力所取代，人与人在法律面前一律平等的自然法准则才有了实现的可能。于是努力获得了解放，妇女开始了声势浩大的妇女争取平等权的运动。至今争取人人的私权利在法律面前得到平等保护才成为了可能。
2、社会中介组织为私权利的保护提供了有效的手段和方式。人类普遍的获得平等和自由并非就可以实现了其私权利的保护，人类是分散的，基本的特征和利益是不同的，这就使得单个的公民根本不可能和国家权力相抗衡。单个公民的苦情对政府缺少足够的压力，缺乏普遍的代表性，对政府的法律地位和地位也不构成影响。
随着社会的发展，经济、文化等的发展，造成了利益的社会化和利益主体的多元化。首先、国家的利益和财富不再仅仅集中在国家。除了集体的利益和国家的利益，私人和个体的利益其比重越来越大，越来越明显。国家的经济利益不再是唯一的，国家的决策必须考虑到社会上利益主体的需求。社会财富开始向社会和国家两个方向按照市场经济的规律流向，其次是，社会财富的享有者，其领域、行业都有不同，为了能够在国家的立法和决策中表现自己的呼声，就必须化零为整。形成一定的组织，代表共同的一部分人的利益。社会中介组织就是在这样的特定条件下产生的，在一个健康的市场经济社会，在公民和政府之间即必须存在这样的一些社会中介组织，能够使政府注意到具体群体的私人权利的重要性和进行决策、立法加以保护的必要性和紧迫性。
美国哈佛大学退休教授、1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚。森曾经指出：“若要在二十世纪发生的诸多进步中选择一项最重要的，那么我会毫不困难的指出，那就是民族的兴旺”。人类有了发明，所以人就和动物有了区分。在人类漫长的里，不知道有了多少的发明创造。但是种种都比不上民主制度在全世界的确立来的伟大、影响深远。
（一）西方自由、民主、宪政的发展
西方国家的自由、民主、宪政发展从渊源上讲已逾千年。从柏拉图、亚里斯多德开始，人们一直在谈论和研究实现权利和自由繁荣的途径。从柏拉图的哲学王统治、亚里斯多德的法治在几千年浩浩荡荡的长河中，关于民主法治的理论绵绵不绝，俯拾即是。从其发展轨迹看，大致经历了如下几个阶段：
1、古代的法治理论时期。在资本主义国家建立之前，关于法治人类尚处于理论的研究和讨论阶段。虽然涌现了柏拉图、亚里斯多德、西塞罗等奴隶社会和封建社会的学和法学家，单是法治的还是人们讨论的阶段，由于历史条件的所限，人们不可能将关于法治的思想付诸实践。而且，人类的思想总是和一定的历史条件相结合的，人们的认识不可能跳出特定的历史时期，所以人的认识程度又是有限度的。在不同的时期出现的那些法学家都是在现有的努力社会或封建社会制度的基础上，去设想适合人类的最可信的制度，所以才会有柏拉图的哲学王统治国家为第一等的，而法治来统治国家是第二等的。才会有亚里斯多德走遍雅典城邦，想要建立适合雅典的法治。才会有西塞罗“长官是能言善辩的法律，而法律是沉默寡言的长官”这样既有法治理想，又试图和现实相衔接相妥协的矛盾。
但是，值得注意的是，尽管西方的国家在很长的历史时期，并没有实行法治，但是其法治的理论对于西方国家结构组成的影响确是实实在在的。如自古希腊起，国家就实施的是奴隶制共和，并非我国的奴隶主专制统治。在所有的漫长里，国家产生过执政官，如著名的“梭伦变法”中的梭伦，也产生过国王。但是，在西方始终存在着元老院，类似现代的议会制度。国家的很多重大事件都需要元老院讨论决定，即便是在罗马的凯撒独裁统治时期，元老院也并没有被废除。元老院的作用在于对国家的统治者行使权力进行必要的制约，这对于西方最终形成立法、行政和司法的三权分立民主制度有着十分重大的意义。
2、近代资本主义时期。具体的时间可以从英国“光荣革命”到第二次世界大战的结束。资本主义在西方随着工业革命开始蓬勃发展，而英国、美国和法国资产阶级革命的胜利，又确保了资本主义在全世界的基本建立，很多的国家随着成为英美法的殖民地而纷纷改弦更张，从封建的专制统治向资本主义国家过渡。在这样一个特定的历史时期，人类经历了对宪政、法治和民主的认识和向往；对封建社会的扬弃和挣扎。首先，人们崇尚和崇敬宪政与法治。英国法学家洛克提出了国家权力可以分为立法权、执行权和对外权。意图将国家的权力进行必要的制约，防止国家专制暴政。著名法学家戴西提出了英国的宪政应当是巴力门主权，即所谓的议会主权制，就是在英国议会代表人民，所以立法机关在国家机关中具有最高的法律地位，行政机关和司法机关都有其产生，行政机关应当认真执行议会制定的法律，严格按照议会的授权法案制定法规和法令；法院可以对对行政机关的行政行为进行监督，可以解释议会制定的法律，但是不能对议会制定的法律进行司法审查，宣布其立法违宪。其后法国的孟德斯鸠、卢梭、狄骥、奥里乌；美国的杰斐逊、麦迪逊、汉密尔顿、马歇尔等，都对与法治和宪政做过深刻的阐述并且参加了对实践法治的很多有益尝试。他们为法治最终在世界上的确立和现代法治社会的建成奠定了基础。其次，对与法治的认识没有统一。对与法治的理解可以存在很多的不同观点，则是法治本身不断进步的理论环境。但是，对于法治的崎见如果用于实践，特别就可能发生不同的后果。在很久以来，法治就有着良法和恶法之分。古代的苏格拉底为了实现其法律应当得到全体公民的遵守的主张，宁愿在恶法面前自动受死不愿设法逃生。这既为人们树立了法律应当得到遵守的先例，也为那些别有用心会执迷不悟的人提出“恶法亦法”提供了鲜活的例证。所以在二战之前的资本主义法治理论中就有了，自然法学和实证法学之别。德国著名的法学家拉德布鲁赫，在二战之前就坚持自己的实证主义法学观点，认为只要是国家制定的法律就应当得到遵守。实证主义法学在二战之前曾经甚嚣尘上，代表公平正义的自然法学处于劣势。直到二战以后，人们认识到恶法的危害性，纳粹利用立法机关制定了很多的恶法，非法剥夺是世界各国特别是犹太人的生命和财产。法学家拉德布鲁赫在二战以后痛心地反省自己的错误理论，从而使自己向自然法学派转变。
3、现代法治国时期。二战之后，人们在对法西斯统治进行反省的同时，对于国家权力的滥用开始了非常敏感时期，包括国内的强权和国外的强权，所以一些烈的国家纷纷脱离殖民统治纷纷获得独立，颁布宪法建立民主制度。国内则不断强调议会制定法律，法院依法对于行政机关行为的程序性问题进行有力的审查。随着社会的现代化发展和社会的进步，人们对于国家的宪政越来越提出高要求。
第一、国家的行政机关必须拥有足够的权力。现在社会越来越复杂，所以现代政府不可能回到以前的“守夜人”的被动角色。政府必须负担起全社会的发展重任，所以就必须赋予政府足够的权力。政府要有立法权，能够随着社会事务的变化，而适时地制定相关的行政规范。政府还必须具有足够的执法权，如强制权、处罚权等等，改变以前只能由法院颁布法令才能制定的习惯做法，只有这样才能够是能适应现代社会的发展。政府还应当具有一定的行政司法权。可以对行政争议和一定的民事争议，做出裁决。行政机关做出的裁决其优点是专业性强，效率高，能够及时处理纠纷，还能够减少法院的讼累。当然其也有着不能避免的缺陷，那就是公正性较差。行政机关处理自己的案件，不可避免地会存在偏私，所以，古老的自然法原则说：自己不能成为自己案件的法官。
第二、行政机关的权力必须进行有效的监督。“权力可能被滥用这是千古不变的真理，有权力的人会一直使用其全力直到遇到界限为止。”所以，行政机关有了权力，就应当进行制约。权力所及之处，监督也应当跟随。对于权力的监督，古今的学者曾经提出了很多有效的方案。孟德斯鸠提出了，国家的权力分为立法权、行政权和司法权，三种权力之间不存在高低之分。相互之间进行权力的制衡，从而使任何一种权利不能达到独裁的可能。也有托克维尔和罗伯特。达尔提出了“社会制约权力”的理论。认为可以将国家的权力下放给社会组织，从而使社会获得自治权利和自律的权力。使单个的公民形成一定的组织以对抗强大国家权力，可能对其造成的伤害。
第三、应当赋予社会组织足够的自治权。随着国家行政改革的不断深入，对于下放权力的呼声也越来越强烈。二战以后，行政权力不分标准的深入社会的每一领域。行政权力的过度干涉必然与市场经济的自由精神相冲突，人们的自由受到威胁。而且由于行政机关的官僚主义，办事效率低下。更由于在专业的领域，行政机关的官僚不甚熟悉，所以社会上渐渐形成了国家的公共机构的企业之外的“第三部门”。这种部门的出现立刻引起了国家的高度关注，因为这种组织不需要国家的财政补贴，而能够办政府所办不到的事。
（二）中国民主宪政的发展
我国的封建社会之长世所罕见，这就限制了我国现正的发展。如果从晚清的立宪开始算我国走向宪政的时间也不到百年。加之我国连年的内忧外患，长期没有实行法治的基本环境。建国之后，我国曾经雄心壮志，建设富强的社会主义新中国。为此国家制定了1954年的宪法。并同时开始起草和制定《刑法典》《民法典》等重要的法律规范，试图建立我国的社会主义法律体系。然而，由于国家在各方面的失误，导致我国法制建设停滞不前甚至濒临崩溃。改革开放之后，我国大力发展社会主义经济，促成了我国法制的发展。总体看来我国的宪政发展，呈现出以下方面的特点
1、行政权力开始受到法律的约束。在经济体制下，行政权力渗透到了社会生活的方方面面。国家的各行各业，各色人等都在行政权力的控制之中。行政权力的行使有其优点必然有其弊端。优点在于能够在比较短的时间里对社会事务迅速做出反应，提高效率避免拖拉。缺点是与公民之间是一种命令和服从的关系，行政权力可以决定公民权利义务的得失，而公民对于行政行为之能够通过非正常的申诉、上访等渠道以求救济自己的权利。
在行政权力缺乏法律约束的环境里，国家的经济发展十分缓慢经济效益十分低下，因为在这样的环境里企业本身没有决定自己的生产和经营的权利，企业的一切行为必须服从上级行政领导机关的安排，企业是行政权力的附庸。
在行政权力严格控制社会的情况下，公民都处于行政权力的管辖范围之内。没有公民自己的组织，只有国家没有社会。所以当行政权力不受有效的法律约束之时，其危害是无法想象的。
改革开放以后，我国开始重视法制的建设。从国家的领导人到平民百姓，关于法律、权力、权利逐渐被人们熟悉、认同。人治下行政权对国家和公民的危害告诉人们，必须重视法制建设，用法律来控制行政权力。首先、加强制定法律尽快做到有法可依。改革开放的二十余年，我国共制定了包括《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等诸多的法律，以及更多的法律和规章。使得社会生活初步达到了有法可依。其次、加强法律的可操作性。徒法不足以自行，法律的规定只有在实际的社会生活中得到贯彻和实施，法律才能真正实现其价值功能。但是我国的法律在很大程度上缺乏可操作性。由于现有的很多法律都是在经济体制下产生的，立法模式上还存在诸多的弊端，如“谁立法谁解释”“谁执法谁立法”等模式使的最终由人大通过的各种法律、法规和规章在行政机关和行政相对人在法律上的权利义务不对等。行政机关往往享有比较多的权力，义务通常是一笔带过，缺乏可执行性。而公民则须遵守十分复杂的程序性义务。所以今后我国应当加强立法制度改革，提升法律规范的可操作性。最后、制定专门的法律约束行政权力的滥用。国家通过制定《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法律规范，对行政权进行有效的控制。
2、行政权力开始进行重组。随着我国社会主义市场经济的发展和相应体制的建立，我国的相应的行政体制必须发生变动。市场经济是法治经济，市场需要公平竞争，而公平的市场有赖以统一的法律制度和行政权力的严格依法办事。我国传统的行政体制弊端十分明显，不能适应市场经济发展的需要。所以改革开放以后我国进行了多次的行政机构改革，从起初的人浮于事，办事拖拉，官僚主义而进行的单纯的裁减行政人员，到行政管理权力配置不，行政管理方法不合理而进行的旨在转变政府职能的人员裁减和权力调整的改革。
从中央到地方，行政机构不断的撤并，其目的就在于建立适应社会主义市场经济发展的体制。提高政府的办事能力和效率。更好的为我国经济的发展提供服务。所以政府的定位不再是对社会进行广泛的管理，而是成为市场经济发展的“服务员”。
3、国家的权力开始向内外释放。市场经济的发展，促成了政府体制的改革。而建设市场经济社会，必然要求政府将全力重新返还各社会，是公民和组织获得自由的权利。通过优胜劣汰的有序竞争，实现社会资源的优化组合。增加社会财富，提高资源的利用率。
在市场经济的社会里，公民和企业之间的自由、竞争是第一位的，政府只是一个服务生，其职责就是为市场经济的发展提供良好的环境基础。市场经济发展，必然打破我国长期的利益主体的一元化。除了国家利益和集体利益，开始产生并形成了各种私人利益。不同的社会阶层，不同的社会行业都会有着不同的利益追求。各利益团体要求国家能够在决策当中反映他们的利益和呼声。所以利益的多元化又造就了国家权力开始向外释放。首先、权力的下放。就是在行政组织内部，行政权力进行重新的分配。将权力从中央向地方分配，从领导向公务员分配。这样既可防止权力在中央政府和领导职公务员的过分集中可能导致的腐败，又可调动各方面的积极性，从而使得行政权力和行政机关能够发出更大的能量，创造各大的财富，防止权力过分集中产生的负面效应。其次、权力向行政组织外部的释放。国家的一切权力属于人民，这是在我国和很多国家的宪法上有明确规定的。在一个法治国家，人民可以组成一定的国家机关，赋予他们国家权力。当然根据需要人民也有权收回一定的权利。所以在市场经济条件下，人民既要成立一定的国家机关，反映全体人民的利益和意志，同时人民也有权自己独立享有，或通过组成一定的团体和组织反映一定的公民个人或阶层的公民的意愿和意志。所以国家必须实现权力的向社会的释放。于是在市场经济发达的国家，除了国家机构和公共机构，还会产生更中处于公民和国家之间的社会组织，这些组织代表一定的公民的利益，反映一定的公民的呼声。
二、社会中介组织的兴起
我国的社会中介组织就是在我国宪政发展，以及和国外法治国家的交往中萌芽和产生的。具体分析，我国的社会中介组织，其兴起主要有着如下的决定因素。
（一）市场经济深入发展的必然要求
我国的社会主义市场经济发展已步入了第十个年头，许多市场经济社会里的规律已得到人们的初步认知和掌握，从而对我国市场经济发展的方向已有了较为成熟和理性的认知。市场经济要求运用市场对各种经济信号反映比较灵敏的优点，促使生产和需求的及时协调。为此国家应当在宏观上调控市场，使市场真正发挥对资源配置起的基础性作用。市场经济体制的重要特征之一就是政府部门不直接干预企业内部的生产经营具体活动，而是转向依重经济政策、经济手段来调节和规范企业的经济活动，以实现经济活动的市场化、企业生产经营的自主化和经济运行的法治化。
无论从理论研究还是改革实践来看，政府要真正做到由直接管理转向间接的调控，提高行政效率就必须进行政府职能的转变。政府权力要退出某些领域，把一些“不该管、管不了、也管不好的事”及职能交还给社会。而政府职能退出以后留下的真空便自然由处于政府与企业（或公民）之间的中介组织来填补。从我国原有的经济体制横跨入社会主义市场经济体制，政府在这种转变过程中留下的领域极为宽广，这使社会中介组织的形成和发展成为必要和可能。从政府让出的职能分析，其主要有两大部分，第一是服务类的职能，接受这些职能而组建的中介组织具有民事上法律地位，为市场和公民提供各类服务，如会计师事务所、律师事务所、职业介绍所等。第二是管理、监督类的职能，接受这些职能的中介组织，开始时多为行业性协会，这些组织最早为协调内部关系而存在。随着市场经济的发展，政府的行为法律和经济规律的要求而受到限制。政府的原先的职能就转到了社会，这些监督类的协会就开始充分挖掘其可能的潜力，承担起这部分职责，同时这些多数情况下由政府组建的协会也开始代表所在的行业成员的利益，并处见成为特定的利益团体来影响政府的行为过程，争取和维护自身的利益。而政府也坦然地利用这些组织来承担先前由自己承担，但不能很好实现的对各种行业进行管理、监督等职能。所以，从另一个角度讲，中介组织的这些管理、监督或协调职能我们也可以视为一种公共行政，是社会中介组织的行政。它与已有的国家行政构成了各国普遍存在的，在我国开始初见形成的公共行政理念。这里理念改变了以前我们固有的认为，行政除了私人行政，就是国家行政的传统看法。事实上在法治国家的行政，多数是公共行政，而公共行政与国家行政是存在很大的区别的，社会组织的行政越来越受到重视。近几年来，西方很多国家都在实施行政改革，其中很重要的一点，就是对中央权力的限制，加强地方的自治权利，限制行政权力，发挥民间的自治能力。
（二）行政改革深化的必然结果
建国至今，特别是改革开放以来，我们经历了数次行政改革，这些改革不是孤立的，它有一个不断实践不断认识的过程。市场经济的提出使行政改革的思路不断走向清晰，市场经济发展十年来的经验使这种思路更加明确并不断付诸实践。中介组织在行政改革思路中的重要地位越来越突显。
1、与市场经济体制相适的行政改革要求政企分开、政社分开。今后我国的行政改革比较不断展开，特别是中国共产党在十六大提出了社会主义的政治文明，政府的定位，行政的改革将成为今后我国社会发展的重点，因为只有我国的政府的角色定位正确，行政改革适应我国市场经济发展的需要，才能够有利于促进市场经济的发展，才能够提高人民的生活水平和质量，才能够真正实现我国的文明。为此，就应当将国家权力与企业、与社团、与事业单位、与其他非政府组织真正的分开，实现政府职能的转变。将国家的权利与市场经济，特别是微观的经济活动分开。避免权力与经济的频繁接触发生的权力变质、腐败和经济生活中的不正当竞争，和社会生活中侵犯公民权利现象的发生。政府只从宏观上间接地管理经济和社会，而这样必然导致的是在政府与经济主体、政府与社会主体中间留下一个很大的空间。必须有一种媒介在两者之间实施必要的沟通、连接、协调、服务等活动，当一个社会的市场经济发展到一定的规模，一定的经济利益群体开始出现并形成，民间的权利意识开设觉悟，那么这种政府离开而产生的真空可以很快为社会组织、经济组织和公民自觉进行填补。从国外社会中介组织或非政府组织的发展来看，正是政府对民间的控制减弱，才给予了民间自我发展和自我管理的机会。在我国目前，政府扶持社会中介组织的发展应该是一种值得肯定的现象，但是扶持行为应当尽量只限于资金的资助，人才的培训等方面，不易从人员的组成代整个组织的形成由行政机关一手操办，这样组建的中介组织，与原行政机关之间必然必然有着千丝万缕的联系，既不利于社会中介组织本身的发展，也无法保证政府职能的真正转变，这样的中介组织多数情况下是畸形儿。还需要以后更大的改革。政府应当鼓励社会组织和公民的自我完善，帮助社会组织实现真正的独立和自律。
2、从中央到地方进行机构改革，精减行政工作人员，实现“小政府、大社会”的理想模式更需要中介组织的发育完善。我国历次的机构改革总脱不了“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈，很重要的原因在于人员精减了，相应的职能没有对应的组织去行使，只在行政系统内部进行简单的整合归类，当经济发展不断深入，社会事务和经济管理事务越来越复杂，越来越专业，行政机关就越来越没有办法承担过多的行政职能。只能够通过增设机构，增加人员的方式来解决问题。最终划行政机构又开始膨胀。所以必须发展相关的中介组织，由它们来行使原先由政府在承担的许多社会事务，真正使政府从杂事中抽身。行政职能的转变和减少，实现权力向行政机关外部的分离，才能阻止步前几次改革的后尘。所以要对政府在市场经济条件下的职能进行准确定位、定性、定量，防止它越权、擅权、滥用权力以及权钱交易，把那些实际上行使中介组织的职能的机构同行政机关相分离。
（三）外在配套体系的改善进一步促进、催化了中介组织的形成、发展及法治化进程
1、加入世界贸易组织（world trade organization）。加入世界贸易组织对我国的影响是巨大的，机遇与挑战并存，希望与危险同在。我国的市场经济主体在改造、壮大、完善自我的同时，政府也面临加入世界贸易组织后的严峻挑战。许多学者早已指出：入世冲击最大的是政府的行政管理体制。政府该如何组建；现有机构如何整合；哪些领域该放权，那些该加强，都是迫在眉睫的重大课题。由于我国已发展中国家的身份加入世界贸易组织，在刚加入的几年，我国的行政管理题改革行政体制，发展社会中介组织已成共识。
2、西部大开发。从我国东部沿海地区发展经济的经验和教训来看，很重要的一点是政府在经济发展中的地位和作用问题。而西部大开发战略是在市场经济体制初见规模的条件下实施的，因此必须坚持政府行为与市场机制并重和双向加强的原则，这就更加要求政府部门转变职能，发展中介组织，以利于培育和发展市场体系和市场机制，促进西部大开发向纵深推进。
3、依法治国建设社会主义法治国家战略的提出。
在党的十五次全国代表大会及全国人民代表大会第九届一次会议上正式提出了依法治国，建设社会主义法治国家的重大治国方略，并将之写入了宪法。
然而正如亚里士多德所说的：法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是本身是制订得良好的法律。从我国的现实状况看，虽然已有许多的法律、法规和规章，但其中存在的问题不少。主要表现为（1）法律规范之间有不少互相冲突之处，使现实生活中有些事项令人们无所适用。（2）许多法律规范是在经济的体制环境中产生的，包括程序性法律和实体法律，因此急需重新修缮。（3）在市场经济条件下的许多新现象、新事物没有相应的法律进行规范和调控，使之存在与发展都于法无据。以上情况就中介组织而言，就更加突出和严重。所以随着依法治国方略的不断推进必将进一步提出社会中介组织的法治化的迫切要求。
由此可见，中介组织问题在国家和社会的各个领域正在扮演着越来截止重要的角色。实践中，中介组织已引发了诸多问题，造成了相当程度的混乱，十分需要理论研究的有力支援。由于体制的缘故，以往法学界的研究较多的集中于私法领域。但从中介组织的发展趋向分析，其更大的意义
还在于公法领域，特别是行政法学。然而在这个领域迄今为止尚属空白。作者正是基于一种行政法学者义不容辞的使命感，试图对此作出自己的初步探索，希望能为我国中介组织的法治化及其顺利健康发展尽自己一点绵薄之力。
三、社会中介组织的宪政意义
社会中介组织对于我国宪政建设的意义深远，其影响涉及方方面面。笔者以为最主要的是对国家权力的限制和对公民私权利的关怀。社会中介组织如不能对一国的国家权力进行有限的调控，那么这个国家要不是小国寡民，要不就是集权的统治。而在这样的情景下，自然，统治者关注的是其统治利益，对于公民个体利益的关怀是不再考虑之列的。所以笔者可以断言，没有中介组织的发达便没有一国的民主与法治。
（一）对国家权力的限制
对于国家权力的限制，在人类上，柏拉图、亚里斯多德、哈林顿、洛克都有过自己的理论探讨。以孟德斯鸠为代表的法治论者主张国家权力的三分法，立法、行政和司法之间通过互不隶属的相互制衡来达到权力的正当性，防止国家权力的异化和滥用，揭开了资本主义的民主发展史。很多国家纷纷按照了这样的法治理念建国。同时又有美国的杰斐逊等对国家权力相互制约的方式进行了发展和具体化。如将国会分为上院和下院。这可以防止立法的专权，促成立法机关行为的合法。同时美国的“制宪之父”还将权力在联邦和州之间进行划分，从而形成了国家权力的联邦和州之间的相互制约。这一格局对美国民主和法治的发展也致为重要，而这是美国最高法院通过一系列的判例形成的事实。资本主义世界由此形成了目前的国家权力格局。
然而，国家权力之间的制约其实只是防止国家权力专断和滥用的方法之一，以笔者的看法，如果只是在国家机关之间进行权力的重新组合与划分，并非就能保证国家的法治。而且很有可能发生三种国家权力之间的妥协，达成默契，形成表面上的相互制约，事实上的相互庇护。所以，考察当今的法治国家，除了国家机关之间有良好的制约制度之外，还有“社会对国家权力的制约”。法学家托克维尔说，美国公民的自治精神，是美国法治的真正源泉。罗伯特。达尔也指出，处于国家和公民之间的中介组织是对国家权力进行制约的很好方式。公民个人无法对抗国家机关，只有借助一定的组织，而一定的领域、职业等公民结合成利益的共同体，对抗国家权力可能对其产生的侵害。由此可以想见，社会中介组织对世界各国的宪政发展和实现起到的重大作用。
社会中介组织对国家权力的制约作用主要体现为，首先、影响国家权力的合法性。根据人民主权原则，国家是人民为了维护和实现自己的利益，成立的公共机构。国家的权利是人民为了整体的利益而将自己的权利进行了一定的让渡。从而使得各国家机关行使权力获得了合法性。但是随着经济的发展和利益主体的多元化，产生了代表社会中不同利益的、不同阶层的组织。这些有着共同利益的组织将原本必须申请国家机关办理的事务自己就在组织内解决了。如对律师违法职业道德和执业纪律的处理，以前须请司法行政机关处理，很多国家由律师公会解决了。如此发展，使得行政机关及其固有的职权存在的必要性发生了危机。从而也引出了行政权力的合法性问题。如果行政机关的很多机构和权力不再是社会和公民需要的了，那么公民必然通过立法等渠道对政府进行改革。通过改革重新对行政权力进行定位，转变职能、精简机构、压缩财政，从而使其重新获得合法性和公民的认同。所以，中介组织的产生事实上促进了行政改革，减少了国家权力频繁与社会和公民接触产生的纠纷和矛盾，既可提高政府的工作效率，又能改变政府在公众心目中的形象。其次、制止国家权力的随意扩张。权力具有扩张性“有权力的人会一直使用其权力直到遇到界限位置。”通过国家权力之间的制衡可以防止权力的失控，但是这并不能就可以制止国家权力中源头上的扩张性。由于宪法的规定通常十分抽象，立法机关常常可以通过立法不断侵入公民的生活。如果是恶意的侵入，在权力制衡的国家，可能会有执法机关的干预，但是对于善意的干涉，司法通常很难有所作为。这种立法一旦通过行政机关的执行，这种国家的权利的扩张性便得到了实践。社会中介组织的出现，可以填补社会生活中已经出现、正在出现和可能出现的空域，使得一定的利益主体自己组织起来，对一定的事务进行自我的管理和服务。国家权力就失去了扩张的空间，国家和社会各得其所，生活得以正常延续。
（二）对私权利的关怀
1、私权利保护的基本前提
私权利的保护，在各国都经历了一个发展的过程。西方崇尚个人主义，但是其对私权利的保护虽然悠久却并不全面。从古希腊自资本主义中期。异邦人、女人、奴隶、黑人、穷人等等曾经有着众多的人并不属于法律保护的范畴。
笔者无意回顾漫长而复杂的人类历史，但是有一点可以说明，对私权利的保护从来就是有限度的。私权利的保护并非就是对所有个人的权利的保护，具体的自然人的私人权利是否受到国家的重视和保护，关键在于该自然人所处的社会地位和所在的阶层的重要性。证明了，只有个人所处的阶层和组织在国家的生活中具有了影响和地位，能够对国家的决策进行了参与，才能对其私权利在法律上得到有力的保护。从古罗马到近代制定全世界首部成文宪法的美国。在罗马人统治时期，盛行奴隶制度，经常发生对外扩张的战争。所以，外邦人、女人和奴隶这些在国家生活中没有地位的人群自然就不属于罗马法所保护的范畴。一直到美国的1787宪法，依然没有把公民的权利这样重要的内容写进根本宪法。因为当时的美国盛行南方种植园的奴隶制度，女人和黑人没有选举权和继承权。
只有随着社会的发展，人与人之间在自然特征上的差别逐渐被智力和能力所取代，人与人在法律面前一律平等的自然法准则才有了实现的可能。于是努力获得了解放，妇女开始了声势浩大的妇女争取平等权的运动。至今争取人人的私权利在法律面前得到平等保护才成为了可能。
2、社会中介组织为私权利的保护提供了有效的手段和方式。人类普遍的获得平等和自由并非就可以实现了其私权利的保护，人类是分散的，基本的特征和利益是不同的，这就使得单个的公民根本不可能和国家权力相抗衡。单个公民的苦情对政府缺少足够的压力，缺乏普遍的代表性，对政府的法律地位和地位也不构成影响。
随着社会的发展，经济、文化等的发展，造成了利益的社会化和利益主体的多元化。首先、国家的利益和财富不再仅仅集中在国家。除了集体的利益和国家的利益，私人和个体的利益其比重越来越大，越来越明显。国家的经济利益不再是唯一的，国家的决策必须考虑到社会上利益主体的需求。社会财富开始向社会和国家两个方向按照市场经济的规律流向，其次是，社会财富的享有者，其领域、行业都有不同，为了能够在国家的立法和决策中表现自己的呼声，就必须化零为整。形成一定的组织，代表共同的一部分人的利益。社会中介组织就是在这样的特定条件下产生的，在一个健康的市场经济社会，在公民和政府之间即必须存在这样的一些社会中介组织，能够使政府注意到具体群体的私人权利的重要性和进行决策、立法加以保护的必要性和紧迫性。