我国行政诉讼原告资格之思考（上）_行政诉讼论文
「内容提要」
行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的基本问题，也是司法实践中的一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多不足。为此，笔者对不同国家（地区）关于行政诉讼原告资格的变迁进行考察和比较研究，发现国外（地区）对行政诉讼原告资格的规定，体现了许多共性之处，但均是以由窄到宽为走向的，均是由传统的权利受侵害标准向权利或权益受到事实上的影响标准转移。基于此，笔者提出在结合我国国情的基础上确定我国行政诉讼的原告资格应当考虑的一些基本因素，并由此提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的原告资格有所帮助。
何谓行政诉讼的原告资格？如何设定行政诉讼的原告资格？这是行政诉讼法学理论不可回避的基本理论问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。一般而言，行政诉讼原告资格的设定受一国行政诉讼的目的及、经济、法律、文化传统等诸多因素的制约。笔者认为，我国行政诉讼法对原告资格的设定，只不过是法律迁就现实的一种表现，是行政诉讼制度初步建立阶段的现象。（1）近些年来，随着民主与法制建设的加强，行政诉讼原告的资格愈加显得不够宽泛，不利于保护当事人的合法权益。为此，笔者从我国行政诉讼原告资格的现状及其存在的不足的角度进行分析，并结合西方国家行政诉讼原告资格的发展与现状，对如何拓宽我国的行政诉讼原告资格进行探讨，以期能在立法上对完善我国行政诉讼的原告资格有所帮助。
一、我国行政诉讼原告资格的现状及其存在的不足
㈠我国行政诉讼法对原告资格的规定
“原告资格”是行政诉讼法中一个特有的概念，是区别于其他诉讼的一个重要不同之处。行政诉讼中的原告必须具有原告的资格，这是整个行政诉讼法学理论中的一个基础性和前提性的问题，其意义“不仅仅是原告在诉讼中提出主张，更为重要的是，原告的起诉往往是启动法院司法审查程序的前提”。（2）目前，行政诉讼法学界和司法实务界对我国的行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定尚存争议。
有人认为，我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这就是原告资格的规定，即“认为具体行政行为侵犯其合法权益”就有资格提起行政诉讼。（3）
有人认为，我国行政诉讼法对行政诉讼实践中存在的很多问题，如原告的资格等均未作明确规定，（4）行政诉讼法关于原告资格的规定，只是体现在行政诉讼法第41条中。该条规定了相对人提起诉讼的条件，将原告界定为，“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，同时该条规定了相对人提起行政诉讼的其他条件。在行政诉讼实践中，存在很多原告资格的问题，行政诉讼法第41条的规定，不能解决所有原告资格的问题。（5）
有人认为，我国行政诉讼法对原告资格的规定，集中体现在行政诉讼法第2条和第41条两个条文上。依这两条规定，可称“合法权益标准”是我国行政诉讼原告资格的认定标准。（6）
更有人甚至认为，我国行政诉讼法关于原告资格的规定除第2条外，与原告资格相关的规定还有第27条，即“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知诉讼”。该条规定，似乎可以表明，同具体行政行为有利害关系就有第三人资格，也可以理解为有原告资格。因此，行政诉讼法第27条也可以理解为关于原告资格的规定，即同具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以提起行政诉讼，也可以作为第三人参加诉讼。（7）对于此种观点，也有人明确提出不同观点。他们认为，“行政诉讼法第27条并不是关于原告资格的规定，而仅仅规定的是第三人制度”，该种观点没能正确认识行政诉讼原告与第三人的关系。行政诉讼中的第三人并非原来就不能作为原告，只是他没有作为原告起诉，因而只能在他人起诉后发生的诉讼程序中作为第三人参加诉讼。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这条司法解释，实质上是针对行政诉讼法第27条所作的补充解释，它明确了原告与第三人之间潜在的转换关系。（8）
上述对行政诉讼法是否规定原告资格的争论，客观地反映了我国现行立法中关于行政诉讼原告资格规定的现状，即至今无论在行政诉讼法学界还是在司法实务界，对于在行政诉讼立法中如何规定原告资格是众说纷纭的，但尚没有形成一种统一的、令人信服的观点。笔者认为，原告资格作为行政诉讼中的一个特有的概念，在我国行政诉讼法中并没有被明确地加以规定，但从上述争论中可以看出，其已经在我国的行政诉讼法中体现了客观存在。应当说，行政诉讼法关于原告资格的规定已经在该法第2条、第24条第1款、第41条第㈠项以及《若干解释》第12条中得到了体现。从这些规定中可以归纳出，目前我国行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件：
⒈必须存在可诉的具体行政行为。具体行政行为是否可诉，要结合行政诉讼法关于受案范围的规定，行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提，即原告所受的权益影响必须是在受案范围的行政行为引起的。属于受案范围是确定原告资格的一个基本前提条件。如果某一具体行政行为不在行政诉讼受案范围之内，其即具有不可诉性，任何人也都没有原告资格。
⒉原告必须是认为其合法权益受到侵害的人。“判断起诉人是否具有原告资格的首要条件，便是看其被侵害的合法权益是否属于行政诉讼法保护的范围”。（9）这便关系到了原告资格与受案范围共同涉及的一个问题，即侵犯哪些合法权益的行政行为属于受案范围？我国行政诉讼法采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如，行政诉讼法第2条、第11条第1款第㈧项以及该条第2款的规定，都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式，即对法院应当受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。例如，行政诉讼法第11条第1款规第㈠至㈦项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了人民法院不予受理的四类事项。上述采用概括和列举相结合的方式，使得我国目前对行政诉讼受案范围得出了许多不同的结论。
一种观点基于行政诉讼法第2条所确定的“合法权益标准”认为，除了行政诉讼法第12条规定以外的具体行政行为，均为可诉行为。
另一种观点认为，应按行政诉讼法第11条的列举来确定受案范围，但关于“人身权、财产权”的问题仅限于第1款第㈧项，与第㈠至㈦项规定的具体行政行为没有必然的联系，后者可能侵犯相对人的其他合法权益，可以提起行政诉讼，而不一定必须是认为这些具体行政行为侵犯其人身权或者财产权，才可以提起行政诉讼。
还有一种比较保守的观点认为，法院受理行政案件，应当严格执行行政诉讼法第11条规定，不得对该条的规定作扩大解释。法院不得受理相对人对该条第1款规定的种类以外的具体行政行为提起的行政诉讼，只有在相对人的人身权、财产权受到侵犯时才可以起诉，除非法律、法规另有规定。（10）
从上述分歧可以看出，目前我国在对行政诉讼法所保护的合法权益的范围上存在相当大的争议。这种争议，导致了司法实践中的做法不甚统一。在许多地方，对于超出人身权和财产权范围的案件，法院一般拒绝受理；在有些情况下，法院即使受理后，也会裁定驳回起诉。
⒊被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这里包含三个方面：⑴被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果；⑵起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的；⑶起诉之人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系，即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的，这种因果关系在法律上已被确定。
㈡我国现行行政诉讼原告资格之不足
通过以上对我国行政诉讼原告资格的现状分析可以看出，我国行政诉讼原告资格存在的问题主要有以下方面：
⒈没有充分保护当事人的行政诉权。这在我国行政诉讼立法上主要体现在以下两点：
⑴我国现行的行政诉讼立法，只设立了保护公民、法人和其他组织的合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权利的主观诉讼，并没有设立以保护国家和公共利益为出发点的客观诉讼种类，人们不得为他人的利益而起诉，也不得为公共利益而提起行政诉讼。人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。（11）
⑵我国行政诉讼原告资格的规定与行政诉讼的受案范围紧密结合在一起。当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提起行政诉讼。然而，我国行政诉讼法第11条从正面确认了哪些行政行为属于受案范围，第12条则从反面排除了不属于受案范围的几种事项。这两个条文各自独立，能够表明受案范围正反两个方面规定之间是一种并列的关系，而不存在谁以谁为前提的问题。这样便在逻辑上产生一个问题，即被确认的具体行政行为与被排除的具体行政行为并非是组成完整的具体行政行为概念的两个互补要素。（12）这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白。也就是说，有很大一部分涉及人身权、财产权之外权利的行政行为的可诉性问题，在行政诉讼法中是没有明确的。
⒉混淆了“原告资格”与起诉条件、受理条件之间的区别，给有些法院故意不受理行政案件提供了法律上的漏洞。事实上，这三者是属于三个不同范畴的概念。起诉条件解决的是在什么情况下，当事人可以选择用诉讼方式来解决争议的权利；受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么样的条件时才可以引起诉讼程序的问题；原告资格只是受理条件之一，即起诉人的主体资格问题。我国行政诉讼法第41条规定了提起行政诉讼应当具备的四个条件，《若干解释》第12条也要求原告与被诉具体行政行为必须有法律上的利害关系。从这些规定，似乎可以看出，如果不符合行政诉讼法第41条规定的条件，如果不存在法律上的利害关系，当事人就不可以向法院提起诉讼。而事实上，在法院审理行政诉讼案件之前，要求法院对具体行政行为和起诉人之间的利害关系作出判断是很困难的，诉讼尚未开始，即要求原告提供其合法权利受到行政机关具体行政行为侵害的事实依据，是很荒谬的。因此，行政诉讼法第41条及《若干解释》第12条的规定混淆了起诉条件与受理条件、原告资格与起诉条件的概念，其要求原告起诉时必须提供事实依据，“是一个重大的立法失误”。（13）
⒊不利于维护行政法治，不利于公法秩序的建立。“行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的。很显然，这并不符合行政诉讼法的立法目的。”（14）我国行政诉讼立法对“原告资格”的现行规定，将行政机关的许多行政行为置于司法审查之外，使行政诉讼法关于“监督行政权的有效行使”的立法宗旨大打折扣。（15）
⒋不利于人民法院有效行使审判权，导致司法资源的浪费。“资格过窄或过严，行政诉讼制度资源不能充分利用，法院的权利或权益保障功能不能充分实现。”（16）目前，在司法实践中对行政诉讼“原告资格”理解上的差异，使得法院在立案和审理有些行政案件时常常处于左右为难的境地，有的法院迫于各方面的压力，甚至违法判决。这不仅使司法资源浪费，还会产生严重的负面效应，影响司法尊严和人们对司法公正的信念。另外，原告资格也影响到行政权与司法权的划分。在现代社会，行政权日益渗透到司法领域，如果对行政机关行使公权力的行为不加区分，对行政机关实施的行政行为和对行政机关实施的司法行为实行同一的合法性审查，则意味着司法权的萎缩，司法最终原则将被抛弃。
二、行政诉讼原告资格的考察和比较研究
“历史是一座画廊，在那里原作很少，复制品很多。”（17）行政诉讼是历史的产物。从纵向和横向上考察和研究行政诉讼原告资格的及其发展，我们可以发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格都不是静止不变的”。（18）原告资格总的走势是变宽或逐渐变松。
㈠古代行政诉讼原告资格之规定
⒈古罗马共和时期设立的监察官和元老院，其“司法功用可以认为是近、现代行政诉讼或司法审查的胚胎”。（19）执政官庞培在公元前52年提出一个法案，“任何人，如果高兴的话，可以控告从他第一届执政官任期到目前这届执政官任期期间做过官吏的任何人”。（20）由此可见，以古罗马为代表的共和制国家实行的是非常宽的原告资格。
⒉在封建性的专制时代，由于其民主性和公平性与共和制时期相比，有了较大的倒退，在这时的社会价值观念中，忠诚和保护占据了主导地位，基本上没有生成行政诉讼制度，也就无从谈到行政诉讼的原告资格问题。因此，这个时期，行政诉讼原告资格正走入了一个低谷。
㈡近、现代国家和地区行政诉讼原告资格的变迁
⒈英国。英国的行政诉讼在1977年最高法院规则改革前，分为“普通救济诉讼”和“特别救济诉讼”，（21）相应地对这两类诉讼中原告资格也有较大区别。普通救济诉讼中对原告的资格较严，“除非某个人有着自己的冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉”。（22）这种受案标准被称为“直接利害关系”原则。而在特别救济诉讼中，当事人只要认为其权利和利益受到公法行为侵犯时，都可以起诉，“即每一个公民都享有请求法院防止某种滥用权力行为的资格，只要他是受到不方便的公众成之一，或是切身利益受到损害的一方或一方当事人”。（23）这种规定比普通救济诉讼中要求权利受到侵犯之资格标准要宽得很多，“几乎取消了诉讼资格的要求”。（24）随着现代行政法的发展，人们逐渐认识到作为公法的行政法，“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法之发展趋势”。（25）与此同时，英国法官也认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。（26）于是，1977年英国最高法院规则在修改后的第53号命令中第3条规则第5款规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”（27）这个规定要求申请人对于行政行为必须具有足够的利益，从而消除原告在不同类型的行政诉讼中资格的区别，标志着英国行政诉讼中原告资格的标准在向自由和宽松方向发展。
⒉美国。在美国，“行政法上的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”。（28）在1940年以前，美国行政诉讼原告资格的范围很窄，“除非侵犯的是法定权利，例如财产权，由合同而产生的权利，防止不法侵害的权利或法律规定的权利，……否则就不存在原告资格”。（29）可见，美国是以私法关系中的起诉资格为标准，只有法律上的权利受到行政机关的侵害，才有司法审查申请资格。20世纪40年代以后，传统的司法审查申请资格标准不能再适应行政的实际，受行政机关控制的对象不起诉行政机关的行政行为，这些行政行为事实上没有得到复审的可能性，而其他人由于没有资格起诉，即使受到损害，也不能申请司法审查。因此，传统的司法审查申请资格制度必须予以改革，以便更好地保护公民的合法权益。1946年，美国国会制定了《联邦行政程序法》，对行政诉讼的原告资格作出规定 ，即“受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害”（30）的个人，可以获得司法审查。根据国会的法律，原告资格为原告须受到侵害或不利影响，即原告须为利害关系当事人。美国法院通过解释宪法和法律，通过裁决争端，形成自己的原告资格规则。原告资格的标准是受不利之影响，即以“利益范围”为标准。根据该标准，“当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围以内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。”（31）该标准，扩大了原告资格的范围。
⒊日本。日本传统行政法理论认为，当事人是否具有原告资格，取决于其受损害的是“法律上的利益”还是“反射性利益”。当法律为私人特别规定保护其一定利益时，该利益称为“法律保护的利益”或“法律上的利益”，该利益由于行政权的违法行使遭受损害时，当事人有权提起行政诉讼。相反，法律完全是为了公共利益的实现，而不是以保护个人利益为目的时，其即使给国民带来利益，也仅仅是行政公益活动的结果，是反射性利益，而不是国民的权利。该利益不能成为法律救济的对象，当事人也不能提起诉讼。上述理论完全以法的宗旨或目的为依据，区分法律上的利益和反射性利益，并以此作为判断当事人是否具有原告资格的依据。这种“反射性利益论”，带有很大的偏见，并在司法实践中产生了诸多消极的影响。于是，在日本又兴起了三种重要的理论，即公共信托理论、环境权理论、遵守正当程序要求的理论。（32）这三种理论对传统行政法理论进行了改造和扬弃，从而实现原告资格的扩大化。日本《行政案件诉讼法》规定了民众诉讼，以维护客观秩序，保障公共利益。这种诉讼不是法律上之争诉，不是以对个人法律上被保护的利益的救济为目标，而是为了纠正国家或者公共团体的机关的违法行为，因而，此时原告作为公共行政的监督者，不要求其具有法律上的利益，但日本的民众诉讼仅在法律有规定时才能提起。
⒋台湾。台湾地区行政诉讼中原告资格是依据诉的不同而不同的。撤销之诉与请求处分之诉之原告只能是行政相对人。确认之诉和给付之诉的原告可以是行政相对人，也可以是行政主体。在某些情况下，提起行政诉讼不以其权益受到侵害为前提。如台湾行政诉讼法第8条规定：人民为维护公益，就无关自己的权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律特别规定者为限。第2条，以公益为目的之社团法人，于其章程确定的目的范围内，由多数共同利益之社员，就一定之法律关系，授与诉讼实施者，得为公共利益提起诉讼。可见，“现行台湾地区行政诉讼法对于行政诉讼利益的保护范围进行了重大突破，逐步将部分反射利益、事实利益纳入诉讼利益范畴，且这些利益并非仅局限于某特定个人，可以为他人甚而是社会大众之共同利益。考虑到具体受行政侵害之个人未必会提起行政诉讼，立法者承认公益社团的诉讼主体资格，允许他为其成员或社会上更广泛抽象之集团利益提起诉讼”。（33）
㈢各国（含地区）行政诉讼原告资格之比较研究
综观上述各国（地区）行政诉讼原告资格的发展，我们不难发现，英美普通法系国家的原告资格标准是以由窄到宽为走向的，由传统的权利受到损害标准向权利或权益受到事实上的影响标准转移；大陆法系国家的原告资格标准，也服从着这个走势。行政诉讼所具有的对个人的救济，对社会的补漏功能日益显现。虽然行政诉讼原告资格范围的发展有快有慢，有大有小，但却体现了许多共同的方面：
⒈行政诉讼原告资格是各国（地区）民主建设的重要组成部分，它以生产力为基础，体现了各个国家（地区）在各个时期占主导地位的社会价值观念。
⒉行政诉讼原告资格范围的宽窄以及发展状况，在很大程序上取决于对行政诉权及行政诉讼制度的理解。如果重视程序、重视行政诉权、崇尚司法权威，行政诉讼原告资格发展较快，范围也就越宽；反之，则不然。
⒊行政诉讼原告资格越来越具有主体的广泛性。原告资格的真正问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不是是否涉及他的个人权利或利益”。（34）任何人只要其利益受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。
⒋利害关系的不特定性。当事人不仅法定的合法权益受到侵害时可以提起行政诉讼，而且当行政行为在侵犯公共利益的同时也触及相对人的利益时，法律仍然允许该相对人以及其他人为了维护公共利益而向法院提起诉讼。
⒌可诉对象的双重性。国外（或地区）的违法行政行为，不仅仅只针对行政主体的具体行政行为，还包括侵犯了公共利益的抽象行政行为；不仅包括私法上的争议，还包括公法上的争议。
陈志宏 唐霄