预防职务犯罪网络功能研究_渎职罪论文
近年来，检察机关的预防职务犯罪工作从无到有，不断深化，逐步完备了从个案预防到行业预防，从专门机关预防到社会化预防的工作机制，对于从根本上遏制腐败现象的蔓延发挥了越来越重要的作用。就预防的深度和广度而言，可以说个案预防是个别的、分散的和具体的；行业预防则是专项的、集中的和理论的；而社会化预防则是全面的、系统的和制度化的。预防职务犯罪工作的社会化，需要建立一种全新的工作机制，来组织、指导和监督此项工作的开展和落实。今年至今年间，根据中央关于进一步加强反腐败斗争的精神和高检院的统一部署，全国各地纷纷建立起自己的预防职务犯罪网络，由党委牵头，将本地区的国家机关、国有企事业单位以及其他可能发生职务犯罪的单位均纳入其中。以笔者所在的地区北京市通州区为例，预防职务犯罪网络就是以今年6月区委下发的关于成立通州区预防职务犯罪网络的（2002）48号文件为依据，于今年8月召开预防职务犯罪网络成立大会后成立的。这个网络包括了本地区机关、国有企事业单位等共153家单位，其中区属单位99个，中央、市属单位54个。区属单位包括12个委员会，7个办公室，24个局，11个乡镇，4个街道办事处，3个开发区管委会，7个人民团体，12个国有公司，19个其他单位。中央、市属单位包括10个机关，20个事业单位，24个国有企业。这个由153个单位组成的网络，囊括了本地区的所有国家机关、国有企业和事业单位。这种预防职务犯罪网络的建立和完善，就是预防职务犯罪工作社会化的具体体现。
然而，由于预防职务犯罪网络这一工作新机制的建设起步较晚，人们对其特点和规律的认识远远落后于实际工作的需要，尤其是对它应当具备哪些功能存在着许多模糊而混乱的认识。为此，笔者认为，有必要对预防职务犯罪网络所应当具备的功能进行全面的分析和论证，为预防职务犯罪网络的正确定位贡献自己的绵薄之力。
笔者认为，预防职务犯罪网络新机制至少应当具备以下四项功能：
一、组织功能。预防职务犯罪网络之为网络，在于其组织性。预防网络的组织性表现为，它具有组织宗旨（预防职务犯罪），有统一领导（地方党委），有具体的实施者（检察机关），有固定的成员（网络成员单位），甚至还可能有专门的运行经费。因此，我们可以把预防网络称作为“组织”。另一方面，由于预防网络不以强制力为后盾来对网络成员实施管理，我们又可以称这一组织为“松散型组织”。预防职务犯罪网络作为组织，就可以以组织的名义，制定工作计划，部署工作任务以及行使指导、检查和监督的权力。仍以通州区预防职务犯罪网络为例，自网络成立后，网络领导小组发文要求各网络成员单位建立本单位的预防职务犯罪组织机构，指定网络联络员，报送今年预防工作和今年预防工作计划等。为此，不少网络单位的党组织或领导班子都召开了专门的预防工作会议，研究制定本单位的预防工作，成立专门的预防组织机构，将预防职务犯罪工作纳入本单位的党风廉政建设之中，对本单位已有的规章制度进行检查分析，找出不足和缺陷，及时进行完善，并加强重点部门和重点岗位的监督制约。大部分网络成员单位都完成了任务，并向网络领导小组下设的网络办公室报送了有关材料。网络办公室为所有网络成员单位都建立了档案，将这些材料一一归档，作为对网络成员单位开展预防职务犯罪工作评价的重要依据。所有这一切都是预防职务犯罪网络组织功能的具体体现。
二、教育功能。不教而诛，非仁者所愿。我们发挥网络的教育功能，就是要防患于未然，消除潜在的职务犯罪危险分子的犯罪心理，是所谓以“诛心”而避免“诛身”。预防职务犯罪网络的教育功能主要体现在，专门预防人员利用自己的知识优势和经验优势，对网络成员单位的党员干部进行党纪国法和廉洁自律教育；对负责预防工作的领导和人员，以及其他重要岗位的工作人员，进行预防知识和预防技术的培训；网络成员单位也定期组织本单位的干部职工进行思想教育和法制教育等。如通州区预防职务犯罪网络自成立以来至今年5月，在半年多时间里，就应邀派网络办公室的工作人员与5家网络成员单位的中层以上干部举行了座谈会，为3家网络成员单位讲了法制课，并对全体网络成员单位的联络员开展了一次预防知识业务培训。同时网络成员单位本身也按照预防职务犯罪网络办公室的要求，以预防知识竞赛、观看警示教育专题片、民主生活会或者座谈会等形式，积极开展预防职务犯罪工作，教育干部职工遵纪守法、廉洁自律。这种多层次、多角度的教育能够起到警钟长鸣的作用。但如果穷尽了所有的教育手段，都“诛杀”不了某人的腐败贪渎之心，那么此人将获罪于天，非人力可救。毕竟思想不是万能的。
三、宣传功能。作为功能的补充和延续，预防职务犯罪网络的宣传并非普通意义上的法制宣传，而是预防职务犯罪的宣传，它不仅仅是对刑法、刑事诉讼法有关法律条文的的解释和宣传，而是涵盖了法学基础理论、犯罪学、犯罪心理学、以及纪检监察、反腐倡廉等方面的内容。宣传的目的是利用报纸、期刊、广播、电视乃至互连网等媒介，通过对有关反腐败法律法规的介绍、对预防职务犯罪工作动态的报道、对典型腐败案件的披露和评价，以及对职务犯罪活动规律的调查研究，来增强国家公职人员的廉洁自律意识，让他们产生对法律的敬畏心理，使他们不愿贪渎、不敢贪渎；同时培植群众的反腐败自觉性，鼓励他们与腐败行为作斗争。仍以通州区预防职务犯罪网络为例，自网络成立以来，已经组织编辑、出版了两期《预防职务犯罪专刊》，对本地区预防职务犯罪的网络建设、行业预防、个案预防、廉政建设等工作都作了及时的报道，并对本地区发生过的典型案件进行披露和剖析；另外，还对上级的反腐败精神和有关法律进行了转载。在编辑、出版《预防职务犯罪专刊》的同时，网络办公室还针对有关网络成员单位开展预防工作的情况编制了《预防职务犯罪工作简报》，到目前已经编制了五期；结合检察机关查办职务犯罪案件，在认真分析职务犯罪的原因、特点的基础上，编辑出版了《通州区职务犯罪案例选编》一书。这些专刊、简报和书籍都是免费发放的，所有的网络成员单位都能及时了解和交流有关。另外，网络办公室还在积极与本地电视台联系，拟共同制作一部以案说法的宣传片；一些网络成员单位也利用各种形式开展宣传预防职务犯罪知识的活动。
四、咨询服务功能。网络成员单位如果有关于反腐败或预防工作的问题，都可以向网络办公室提出咨询，而网络办公室有义务提供解答或者提供相关；如果需要协调的，还可以帮助协调有关单位和部门。目前，网络成员单位咨询的主要问题是如何建立本系统、本部门或本单位的预防职务犯罪工作机制或者工作模式，如何制定、开展工作、监督实施和检查验收等。随着时间的推移和预防工作的深入开展，一些实质性、深层次的问题将被提出，届时，网络的咨询服务功能就会充分体现出来。
以上就是预防职务犯罪网络新机制至少应当具备的四项功能。在这四项功能中，组织功能是占核心地位和支配地位的功能，其他三项功能服从并服务于组织功能。这四项功能是预防职务犯罪网络新机制在现行反腐败体制和预防职务犯罪体制下所可能发挥的最大限度的功能。不过，笔者认为，即使预防职务犯罪网络新机制具备了这四项基本的功能，它还是有一个很大的缺陷。这个缺陷就是，根据现行体制，预防职务犯罪网络尚无执法的功能。而执法的功能也应该成为预防职务犯罪网络新机制的一项重要功能。
这就牵涉到一个深层次的问题：那就是，预防职务犯罪应该尽快进行国家立法。立法应该是全国性的和系统性的立法，而不是地方的、零散的立法，也不是最高检察院的所谓“规定”或者“意见”。在开展预防工作的时候，我们需要党委、政府、人大等机构的支持，但更加需要国家法律的支持；我们需要对国家公职人员加强宣传，但更需要对他们进行经常性的实际监督；我们需要发挥检察机关的职能作用，但更需要国家各种监督力量的整合。而这一切，都需要统一的国家立法。预防职务犯罪国家立法的必要性是无可置疑的，其可行性也得到了学术界比较充分的论证，各级人民检察院也在预防工作实践中也积累了丰富的经验。但不知是什么原因，就这样一部在理论上和实践上都做了充分准备的法律，却迟迟不能出台。笔者在呼吁加快预防职务犯罪国家立法的同时，也希望这部法律将确认预防工作的性质和权限、确认预防职务犯罪网络在国家管理体系中的地位以及与各种工作对象之间的关系，并确认违反预防法的法律责任等。另外笔者还希望这部法律将克服先前某些地方制订的地方性预防法规、条例所具有的权利义务规定不明确、可操作性差等弊端，而具有较强的可操作性和强行性。这种可操作性和强行性反映到实际工作中，就是要授予预防职务犯罪的组织者和实施者执法的权力和功能。另一方面，预防职务犯罪网络必须具备执法功能的现实依据是，虽然大多数网络成员单位都能按照网络领导小组的工作安排开展预防工作，但是仍然有一小部分单位以各种借口拒不开展这项工作，对网络领导小组或者网络办公室的工作要求也置若罔闻。拒绝预防工作，往往并非是这些单位不需要预防职务犯罪，而是这些单位的主要领导或者是对预防工作认识不够，或者是对预防工作抱有误解，甚至是故意为之。在这些情况下，预防职务犯罪网络的松散性和软弱性就暴露无遗了。预防工作在这些单位就成了一句空话。预防职务犯罪工作从本质上而言是一种法律监督，而腐败分子是不喜欢任何监督的。对于那些拒不开展预防工作的单位来说，批判的力量显然比不上力量的批判，追究有关人员的法律责任就成为一个正确的选择。当然，追究的前提是必须有法律的明文规定。我们不仅需要以理服人，而且需要以法服人。没有这个，预防职务犯罪网络就难以发挥应有的作用，预防工作本身的效果也难以得到保障。
至于预防职务犯罪法应该授予什么权力，授予多少，笔者赞成广州市人民检察院预防职务犯罪立法研究课题组的观点，即“……首先应拥有检查权。即有权对有关单位开展预防职务犯罪的情况进行检查、询问、调阅有关文件、资料。二是整改建议权。即对有管理漏洞、预防职务犯罪措施不力、存在职务犯罪隐患的单位，有权发出限期整改的检察建议，相关单位必须采取预防措施，并将整改情况答复检察机关。三是移送处罚权。对不认真履行预防职务犯罪职责、不接受预防职务犯罪建议以致发生职务犯罪的，检察机关有权提请有关部门对责任人给予处罚，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。”
预防工作决非权宜之计，而是我国反腐败的长久之计。建立和完善预防职务犯罪网络，才能确保预防工作稳定、有序和健康发展。立法者应该赋予预防职务犯罪网络以健全的功能，将预防职务犯罪网络纳入法制化建设的轨道，才能使这种新的预防工作机制发挥更大的功效，也才能推动预防工作再上一个新台阶。
然而，由于预防职务犯罪网络这一工作新机制的建设起步较晚，人们对其特点和规律的认识远远落后于实际工作的需要，尤其是对它应当具备哪些功能存在着许多模糊而混乱的认识。为此，笔者认为，有必要对预防职务犯罪网络所应当具备的功能进行全面的分析和论证，为预防职务犯罪网络的正确定位贡献自己的绵薄之力。
笔者认为，预防职务犯罪网络新机制至少应当具备以下四项功能：
一、组织功能。预防职务犯罪网络之为网络，在于其组织性。预防网络的组织性表现为，它具有组织宗旨（预防职务犯罪），有统一领导（地方党委），有具体的实施者（检察机关），有固定的成员（网络成员单位），甚至还可能有专门的运行经费。因此，我们可以把预防网络称作为“组织”。另一方面，由于预防网络不以强制力为后盾来对网络成员实施管理，我们又可以称这一组织为“松散型组织”。预防职务犯罪网络作为组织，就可以以组织的名义，制定工作计划，部署工作任务以及行使指导、检查和监督的权力。仍以通州区预防职务犯罪网络为例，自网络成立后，网络领导小组发文要求各网络成员单位建立本单位的预防职务犯罪组织机构，指定网络联络员，报送今年预防工作和今年预防工作计划等。为此，不少网络单位的党组织或领导班子都召开了专门的预防工作会议，研究制定本单位的预防工作，成立专门的预防组织机构，将预防职务犯罪工作纳入本单位的党风廉政建设之中，对本单位已有的规章制度进行检查分析，找出不足和缺陷，及时进行完善，并加强重点部门和重点岗位的监督制约。大部分网络成员单位都完成了任务，并向网络领导小组下设的网络办公室报送了有关材料。网络办公室为所有网络成员单位都建立了档案，将这些材料一一归档，作为对网络成员单位开展预防职务犯罪工作评价的重要依据。所有这一切都是预防职务犯罪网络组织功能的具体体现。
二、教育功能。不教而诛，非仁者所愿。我们发挥网络的教育功能，就是要防患于未然，消除潜在的职务犯罪危险分子的犯罪心理，是所谓以“诛心”而避免“诛身”。预防职务犯罪网络的教育功能主要体现在，专门预防人员利用自己的知识优势和经验优势，对网络成员单位的党员干部进行党纪国法和廉洁自律教育；对负责预防工作的领导和人员，以及其他重要岗位的工作人员，进行预防知识和预防技术的培训；网络成员单位也定期组织本单位的干部职工进行思想教育和法制教育等。如通州区预防职务犯罪网络自成立以来至今年5月，在半年多时间里，就应邀派网络办公室的工作人员与5家网络成员单位的中层以上干部举行了座谈会，为3家网络成员单位讲了法制课，并对全体网络成员单位的联络员开展了一次预防知识业务培训。同时网络成员单位本身也按照预防职务犯罪网络办公室的要求，以预防知识竞赛、观看警示教育专题片、民主生活会或者座谈会等形式，积极开展预防职务犯罪工作，教育干部职工遵纪守法、廉洁自律。这种多层次、多角度的教育能够起到警钟长鸣的作用。但如果穷尽了所有的教育手段，都“诛杀”不了某人的腐败贪渎之心，那么此人将获罪于天，非人力可救。毕竟思想不是万能的。
三、宣传功能。作为功能的补充和延续，预防职务犯罪网络的宣传并非普通意义上的法制宣传，而是预防职务犯罪的宣传，它不仅仅是对刑法、刑事诉讼法有关法律条文的的解释和宣传，而是涵盖了法学基础理论、犯罪学、犯罪心理学、以及纪检监察、反腐倡廉等方面的内容。宣传的目的是利用报纸、期刊、广播、电视乃至互连网等媒介，通过对有关反腐败法律法规的介绍、对预防职务犯罪工作动态的报道、对典型腐败案件的披露和评价，以及对职务犯罪活动规律的调查研究，来增强国家公职人员的廉洁自律意识，让他们产生对法律的敬畏心理，使他们不愿贪渎、不敢贪渎；同时培植群众的反腐败自觉性，鼓励他们与腐败行为作斗争。仍以通州区预防职务犯罪网络为例，自网络成立以来，已经组织编辑、出版了两期《预防职务犯罪专刊》，对本地区预防职务犯罪的网络建设、行业预防、个案预防、廉政建设等工作都作了及时的报道，并对本地区发生过的典型案件进行披露和剖析；另外，还对上级的反腐败精神和有关法律进行了转载。在编辑、出版《预防职务犯罪专刊》的同时，网络办公室还针对有关网络成员单位开展预防工作的情况编制了《预防职务犯罪工作简报》，到目前已经编制了五期；结合检察机关查办职务犯罪案件，在认真分析职务犯罪的原因、特点的基础上，编辑出版了《通州区职务犯罪案例选编》一书。这些专刊、简报和书籍都是免费发放的，所有的网络成员单位都能及时了解和交流有关。另外，网络办公室还在积极与本地电视台联系，拟共同制作一部以案说法的宣传片；一些网络成员单位也利用各种形式开展宣传预防职务犯罪知识的活动。
四、咨询服务功能。网络成员单位如果有关于反腐败或预防工作的问题，都可以向网络办公室提出咨询，而网络办公室有义务提供解答或者提供相关；如果需要协调的，还可以帮助协调有关单位和部门。目前，网络成员单位咨询的主要问题是如何建立本系统、本部门或本单位的预防职务犯罪工作机制或者工作模式，如何制定、开展工作、监督实施和检查验收等。随着时间的推移和预防工作的深入开展，一些实质性、深层次的问题将被提出，届时，网络的咨询服务功能就会充分体现出来。
以上就是预防职务犯罪网络新机制至少应当具备的四项功能。在这四项功能中，组织功能是占核心地位和支配地位的功能，其他三项功能服从并服务于组织功能。这四项功能是预防职务犯罪网络新机制在现行反腐败体制和预防职务犯罪体制下所可能发挥的最大限度的功能。不过，笔者认为，即使预防职务犯罪网络新机制具备了这四项基本的功能，它还是有一个很大的缺陷。这个缺陷就是，根据现行体制，预防职务犯罪网络尚无执法的功能。而执法的功能也应该成为预防职务犯罪网络新机制的一项重要功能。
这就牵涉到一个深层次的问题：那就是，预防职务犯罪应该尽快进行国家立法。立法应该是全国性的和系统性的立法，而不是地方的、零散的立法，也不是最高检察院的所谓“规定”或者“意见”。在开展预防工作的时候，我们需要党委、政府、人大等机构的支持，但更加需要国家法律的支持；我们需要对国家公职人员加强宣传，但更需要对他们进行经常性的实际监督；我们需要发挥检察机关的职能作用，但更需要国家各种监督力量的整合。而这一切，都需要统一的国家立法。预防职务犯罪国家立法的必要性是无可置疑的，其可行性也得到了学术界比较充分的论证，各级人民检察院也在预防工作实践中也积累了丰富的经验。但不知是什么原因，就这样一部在理论上和实践上都做了充分准备的法律，却迟迟不能出台。笔者在呼吁加快预防职务犯罪国家立法的同时，也希望这部法律将确认预防工作的性质和权限、确认预防职务犯罪网络在国家管理体系中的地位以及与各种工作对象之间的关系，并确认违反预防法的法律责任等。另外笔者还希望这部法律将克服先前某些地方制订的地方性预防法规、条例所具有的权利义务规定不明确、可操作性差等弊端，而具有较强的可操作性和强行性。这种可操作性和强行性反映到实际工作中，就是要授予预防职务犯罪的组织者和实施者执法的权力和功能。另一方面，预防职务犯罪网络必须具备执法功能的现实依据是，虽然大多数网络成员单位都能按照网络领导小组的工作安排开展预防工作，但是仍然有一小部分单位以各种借口拒不开展这项工作，对网络领导小组或者网络办公室的工作要求也置若罔闻。拒绝预防工作，往往并非是这些单位不需要预防职务犯罪，而是这些单位的主要领导或者是对预防工作认识不够，或者是对预防工作抱有误解，甚至是故意为之。在这些情况下，预防职务犯罪网络的松散性和软弱性就暴露无遗了。预防工作在这些单位就成了一句空话。预防职务犯罪工作从本质上而言是一种法律监督，而腐败分子是不喜欢任何监督的。对于那些拒不开展预防工作的单位来说，批判的力量显然比不上力量的批判，追究有关人员的法律责任就成为一个正确的选择。当然，追究的前提是必须有法律的明文规定。我们不仅需要以理服人，而且需要以法服人。没有这个，预防职务犯罪网络就难以发挥应有的作用，预防工作本身的效果也难以得到保障。
至于预防职务犯罪法应该授予什么权力，授予多少，笔者赞成广州市人民检察院预防职务犯罪立法研究课题组的观点，即“……首先应拥有检查权。即有权对有关单位开展预防职务犯罪的情况进行检查、询问、调阅有关文件、资料。二是整改建议权。即对有管理漏洞、预防职务犯罪措施不力、存在职务犯罪隐患的单位，有权发出限期整改的检察建议，相关单位必须采取预防措施，并将整改情况答复检察机关。三是移送处罚权。对不认真履行预防职务犯罪职责、不接受预防职务犯罪建议以致发生职务犯罪的，检察机关有权提请有关部门对责任人给予处罚，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。”
预防工作决非权宜之计，而是我国反腐败的长久之计。建立和完善预防职务犯罪网络，才能确保预防工作稳定、有序和健康发展。立法者应该赋予预防职务犯罪网络以健全的功能，将预防职务犯罪网络纳入法制化建设的轨道，才能使这种新的预防工作机制发挥更大的功效，也才能推动预防工作再上一个新台阶。