让民众接近正义——以降低当事人诉讼成本为视角_民事诉讼论文
摘 要：诉讼成本高昂的现实，阻碍了民众接近司法正义。在全球性的“接近正义”运动和我国司法改革大背景下，降低当事人诉讼成本十分紧迫和必要；针对我国现存的问题，借鉴西方国家的经验，可以从不同阶层的社会需求出发探索降低当事人诉讼成本的现实途径，以充分实现社会正义。
关键字：司法改革，接近正义，诉讼成本
长期以来，打场官司就要付出高昂经济代价的现实一直为老百姓所诟病。打官司不仅让一些打过官司的人精疲力竭、苦不堪言，而且让更多的人“谈讼色变”，不到万不得已不敢“兴讼”。民事诉讼因此成了许多普通大众眼中的“奢侈品”，可望而不可及。
今年初召开的十届人大一次会议上，60多位人大代表提出议案呼吁设立司法改革委员会，推动司法改革向纵深发展。随着司法改革的深入和法治观念的增强，保障当事人诉权、便利普通大众接近司法的呼声不断高涨，一些旨在提高诉讼效率、方便当事人行使诉权的改革举措也陆续出台，但是诉讼费用制度的改革却未得到足够重视。广东、山东、北京等地法院近年来相继推出的不再预收执行费的举措，或许算得上是为数不多的亮点之一。但这类并不太规范的改革并未对诉讼费用制度产生太大触动，当事人诉讼负担重的状况未见明显好转。诉讼费用成为横亘在公民与司法制度间一道不容忽视的障碍。因此降低当事人诉讼成本成为一项非常紧迫的任务，从某种意义上说它甚至直接关乎司法改革的成败。民众若是出于经济的原因而不敢接近司法，即便司法制度被改革得再完美，对民众而言也不过是“水中花、镜中月”。
本文将诉讼成本问题，置于全球接近正义运动和当前司法改革的大背景下，旨在寻求降低诉讼成本的可行性路径，鼓励民众寻求司法正义。
一、接近正义运动与降低当事人诉讼成本
接近正义运动的勃兴，可以被看作是世界人权运动发展的一个分流，构筑接近正义运动思想体系的核心内容便是诉权宪法化和国际化的思潮。诉权是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求国家司法机关予以保护和救济的权利，在一些国家又被称为接受裁判权、民事救济权等。诉权宪法化是指关于民事诉讼程序的某些原则和保障被纳入一种全新的制定法体系，成为高级法，并在一定程度上制约立法机构；国际化是指民事诉讼程序保障基本权被国际文件所宣示，并开始在某些国家的国内法中产生实质性的影响。[i]无论是在理论层面还是在制度层面上，目前世界上许多国家和地区都已将诉权作为一种基本人权上升为一种宪法性的权利。正如接近正义运动发起人、意大利著名法学家莫诺·卡佩莱蒂所描述的：“民事诉讼当事人基本权和基本程序保障宪法化、国际化的现象已相当普遍。这一现象在许多国家出现，从民法法系国家，到普通法系国家，从社会主义国家到发展中国家，跨越世界各地，遍布五洲四海。”[ii]尽管我国宪法并没有直接规定公民的接受裁判权或诉权，但从我国宪法有关法院及诉讼制度的规定，以及我国越来越多地加入到相关的国际人权公约中这样的事实可以看出，诉权宪法化在我国正逐步得到认可。我国政府已在《世界人权宣言》上正式签字，《宣言》第14条就将“接受裁判权”作为一项人权加以保护。
既然诉权是一种宪法性权利，是公民的一项基本人权，那就意味着公民诉权的行使任何人都不得剥夺，当事人在请求法院裁判时，法院有义务作出裁判。为保障诉权宪法化的落实，西方国家从20世纪70年代起在卡佩莱蒂教授倡导下发起了接近正义运动。[iii]这场运动的目的旨在保障当事人诉权，并为当事人诉权的行使扫清障碍，从而便利当事人接近司法进而接近正义。
按照卡佩莱蒂教授的说法，接近正义运动自肇始至今已经历了三“波”（三个发展阶段）：第一波是为贫困者提供法律援助；第二波是让消费者或者环境保护主义者有机会要求获得“扩散利益”的机会，即提倡公益诉讼；第三波是以非正式的制度来代替法院和司法程序。[iv]从中不难看出，接近正义运动所关注和追求的正义有着广泛的视角，“新型的正义以对实效性的探索为标志……包括所有曾经忽视的法律援助的问题、诉讼迟延的问题、诉讼成本和小额请求的问题等等，正以一种扩大的尝试将这种新的正义引入所有人可及的范围。”[v]
尽管如此，接近正义运动最关注和最为着力解决的无疑是当事人接近司法的诉讼成本问题。卡佩莱蒂教授指出：“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征之一必须是，司法能有效地为所有人接近，而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近”，“如果只有富人才能付得起钱，利用这种制度，那么即便用公式精心保障的司法制度也基本上没有什么价值可言。”[vi]正因为此，“法律援助的改革，依然是接近正义运动的中心”，[vii]各国都在努力完善自已法律援助制度，以使更多的贫困者能够得到权利救济。其次，公益诉讼的出现和飞速发展，固然是适应社会形势发展的客观需要，但这种诉讼形式对于降低当事人诉讼成本也有着重要意义，因为在消费者权益、环境保护等方面受到集团性侵害的情况下，单个的受害者常常会因为获得救济要花费比请求额更高的费用或缺乏相关知识而放弃起诉，而由个人或某个团体代表全体受害人起诉，对所有受害者而言，既获得了权利救济，又大大节约了诉讼成本。再次，为解决诉讼迟延问题，许多国家采取了诸如民事诉讼程序改革、设立小额法院、近邻法院、消费者法院等专门法院等方面的举措。这些改革措施直接目的虽然是为提高诉讼效率，避免迟到的正义，但客观上也大大降低了当事人诉讼成本，因为诉讼时间缩短了，当事人相应的诉讼耗费也减少了。
接近正义运动的兴起虽然不过才30余年的，但毫无疑问它已发展成为了一股在世界范围内都有着巨大影响的社会潮流，许多国家都以该理念指导本国的司法改革。以英国的司法改革为例，为了降低诉讼成本，减轻当事人的讼累，英国《民事诉讼规则》对诉讼费用制度进行了重要改革，有关诉讼费用的规则和诉讼指引篇幅浩大，近8万余字。同时还就法律援助委员会和法律服务委员会作了许多规定，努力解决经济能力不同的当事人在接近司法上的平等性，保障实质性正义的实现。[viii]
二、我国当事人负担诉讼成本的现状、问题与降低诉讼成本的必要性
（一）我国当事人负担诉讼成本的现状
在我国，当事人诉讼成本主要由三个部分组成：程序启动费用（包括案件受理费、执行申请费和非讼程序申请费）、当事人和法院诉讼中实际支出的其他诉讼费用及律师费用。前两者又被合称为审判费用。
1.当事人诉讼成本的法律渊源
审判费用规则，主要包括最高人民法院（以下简称最高法）《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》）；最高法《关于适用〈中华人民共和国诉讼法〉若干问题的意见》中的《诉讼费用》部分；最高法《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》（以下简称《补充规定》等。律师费用规则，主要是1990年的《律师业务收费管理办法及收费标准》和1997年的《律师服务收费管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。
2.程序启动费和律师费的征收方式
根据《收费办法》规定，案件受理费以按比例征收和按件征收两种方式进行。按比例征收的主要是有争议金额的财产案件和一些涉及财产的非讼案件，不涉及财产的其他民事案件和非讼案件按件征收。执行申请费一律按比例征收。律师费的征收依据《律师业务收费管理办法及收费标准》，解答法律咨询、制作法律、办理不涉及财产关系的案件采取计件收费方式，对于财产性案件按争议金额依一定比例收费。
3.诉讼费用负担的原则
在我国，诉讼费用总的负担原则是审判费用由败诉方负担，律师费用由双方当事人各自负担。
4.不应收取案件受理费的情形
依相关规定，下列案件不用交纳案件受理费：（1）按特别程序审理的案件；（2）当事人根据民事诉讼法第179条第二项至第五项规定向人民法院申请再审的案件；（3）人民法院提起再审的案件以及检察院抗诉的再审案件；（4）人民法院裁定不予受理的案件。此外，当事人缴纳诉讼费用确有困难的，可以按规定向法院申请缓交、减交或者免交。
5.关于法律援助的规定
以新刑事诉讼法和律师法的颁布为标志，我国在法律上明确建立了我国的法律援助制度。律师法第41条规定，公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要律师帮助但又无力支付律师费用的，可以获得法律援助。实践中，法律援助主要是通过律师义务提供法律服务进行的。
（二）我国当事人诉讼成本负担存在的问题
1.有关当事人诉讼成本规范的合法性有瑕疵
首先，自1984年以来，诉讼费用规则的制定权就一直为最高法垄断。但依据法理上的法律保留原则，“凡是国家的事务有侵害人民的生命、自由、权利、财产者，均应保留给代表民意的国会以法律来决定”。[ix]即只有全国人大有权制定直接关涉公民财产权的诉讼收费制度方面的规定，最高法院并无此权。而且在目前，诉讼费用的收取是各级法院业务经费的重要来源。这种利害关系的存在，难免“会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’。”[x]这不免让人对案件受理费征收的合理性和公正性产生怀疑。
其次，最高法司法解释纷繁复杂，由其规范诉讼费用难免会出现法规“打架”的情形。如对管辖异议上诉是否收取案件受理费问题，最高法经济审判庭《关于审理管辖权争议案件有关问题的电话答复》和最高法《关于几种案件诉讼收费问题给河南省高级人民法院的复函》就出现了截然相反的两种规定。
2.胜诉方案件受理费返还困难
依民诉法规定，诉讼费用由败诉方承担。但在实践中，胜诉的原告都不能要求法院返还预交的案件受理费，而只能通过向法院申请强制执行，以败诉方财产折抵受理费。如果败诉方没有可供强制执行的财产，或者法院并不切实执行生效判决，那么胜诉方原告预交的受理费就与判决裁定的其他司法救济一起落空[xi]，而法院不论裁判能否执行，都坐收受理费而不必承担任何风险。对此有学者指出：“这种做法实际上是凭借司法权力，强迫当事人形成一种新的债务――法院将本来应当承担的、无法向败诉方收取案件受理费的风险转嫁给了胜诉当事人。”[xii]
3.有关诉讼费用缓、减、免的规定存在严重缺陷
首先，民事诉讼法第107条规定的当事人可以申请诉讼费用缓、减、免的规定缺乏操作性，主要表现在缓、减、免的适用对象和范围以及申请的条件规定均不明确。其次，法院同诉讼费用征收之间存在利害关系，影响了诉讼费用缓、减、免在司法实践中的施行。因为减交和免交的诉讼费用越多，就意味着法院业务经费的来源越少。
4.法律援助制度在实践中实施不力，远未发挥其帮助贫困者接近司法、实现社会正义的职能
其原因主要有以下几方面：首先，我国有关民事法律援助范围的规定过于狭窄，仅限于公民在赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬、工伤等方面的诉讼。这将其他案件中的贫困当事人拒之于法律援助门外。其次，法律援助机构的职能不明确。由于我国尚未建立一个能够协调政府、法院、律协等机构的法律援助主管机构，导致在实践中争夺权力、推卸责任和各自为政、政出多门的情况屡屡发生，难以保证法律援助工作健康有序展开。[xiii]再次，法律援助资金保障不力。一是法律并没规定将法律援助资金来源列入年度财政预算，因而不能建立起政府对法律援助的最低经费保障机制；二是许多经济不发达的地方财政根本拿不出充足经费投入到法律援助中。
5.法院乱收费现象突出
法院乱收费是导致当事人诉讼成本虚高的一个很重要因素。法院乱收费的突出表现是超出法律规定的方式、标准、范围收取诉讼费用。如法院对申请执行费的收取，最高人民法院在《关于诉讼费问题两个请示的复函》（1994）中明确指出：“按我院制定的诉讼收费办法精神，只执行法院作出的发生法律效力的判决、裁定和调解协议以及先予执行的，均不收取申请执行费，只收取执行中实际支出的费用”。但在实践中，许多法院在当事人申请强制执行时，不论什么案件都向当事人征收申请执行费，并不规范。
6.关于律师费用的法律规定“名存实亡”，律师收费无章可循
我国现有的律师费用规定，主要是1990年的《律师业务收费管理办法和收费标准》和1997年的《暂行办法》。尽管它试图对我国的律师收费制度作一次合理调整，但由于其没有规定收费具体标准，各地只能适用1990年收费标准，而此标准已远不能适应当前发展状况。实践中，上述两个法规实际上已被抛弃，“许多地方自行制定了本地的律师收费标准和办法，更多的地方是放开收费方式，而由律师事务所同当事人根据案件的具体情况采取协商收费形式。”[xiv]这使得乱收当事人律师费的情况屡见不鲜，由于当事人也无法根据法定的资费标准监督律师或与律师展开平等对话，律师费支出方面的决定权掌握在律师手中。
正因为上述原因，使得当事人要么放弃诉讼，要么支付高昂的诉讼成本为“争一口气”去打官司。
（三）降低我国当事人诉讼成本的必要性
1.司法改革对当事人诉讼成本的影响
随着全球化浪潮的推进，民众接近司法或正义的程度并被视为一国法治发展水平和文明进步程度的标志。我国司法改革和法制现代化进程也不可避免地受到了接近正义运动的波及。接近正义运动的核心思想就是国家必须保障任何公民能够平等地行使诉权，使他们很方便地接近裁判。
我国的司法改革其实与接近正义运动的精神是一致的，司法改革带来的观念上的更新是前所未有的。一个明显的例证就是民事起诉条件的放宽和当事人条件的缓和。在起诉条件上，我国民诉法要求原告应与本案有直接利害关系。但随着程序意义上的当事人理论的确立，以及实践中代位债权人诉讼、财产清算人诉讼和公益诉讼等由诉讼担当人提起的诉讼不断涌现，当事人“告状难”问题得到缓解。这一点，在法院进行的立审分离改革中也得到确认，立案庭在受理案件时，不再像以前那样对起诉者进行严格实体审查，而只专注于形式要件上的审查。[xv]
但是，在现行诉讼费用标准不降低、当事人诉讼负担状况得不到改善的情况下，对民众而言，放宽起诉条件带来的最直接的影响也许不是更加方便地接近司法，而是诉讼支出上升。现实情况是，大量当事人因为担心高昂的诉讼成本而不敢涉足诉讼。
在程序进行中，推行当事人主义也加重了当事人诉讼的负担。审判改革的核心是民事诉讼模式向当事人主义的转化，当事人主义的内涵集中反映在处分原则和辩论原则上：其一，民事诉讼程序的启动、继续依赖于当事人，法院或法官不能主动依职权启动和推进民事诉讼程序；其二，法院和法官所依赖的证据资料只能依赖于当事人，作为法院判断的对象的主张只能当事人，法院或法官不能在当事人指明的证据范围之外，主动收集证据。[xvi]学界和实务界都认为，我国诉讼模式应由职权主义向当事人主义转变，这一转变已经在发生。它对当事人诉讼成本产生了巨大影响。在旧有的职权主义诉讼模式下，由于法官在审理范围的确定、证据的调查、采信及判决的形成方面，都有着决定性的权力，因此当事人是否了解相关法律、是否熟悉诉讼程序都无关紧要，从而也使他们失去了寻求律师帮助诉讼的内在动力。相应地，当事人的诉讼成本支出也主要集中在审判费用上，而很少需要负担律师费用。但当事人主义诉讼模式下，当事人主体地位加强和法官职权地位弱化，意味着当事人进行民事诉讼时，不得不在以下几个方面依赖于律师的帮助：
第一，诉讼请求的提出有赖律师帮助。依处分原则，法院的审理应在当事人请求范围内进行，不得超出此范围为判决。这使得当事人诉讼请求提出得恰当与否，直接关系到当事人权利的实现程度甚至是诉讼成败。而对一般人而言，对于是否应起诉、以谁为对象起诉、具体诉讼请求如何提出及提出多少，常常并非一目了然，因此需要求助律师。
第二，举证责任的负担有赖律师帮助。落实完善举证责任制度是诉讼模式转换的核心内容。在旧有诉讼模式下，因过分强调法官依职权调查收集证明资料，忽视当事人举证责任，以至出现“当事人动动嘴，法官跑断腿”的现象。[xvii]而依辩论原则要求，当事人在民事诉讼中负举证责任，法官不得在当事人所提供的证据范围外主动收集证据。这使得以往很大程度上由法院“越俎代庖”承担的证据调查收集责任，“回归”由当事人自己来承担。而证据调查收集是一项技术性很强的工作，因为要将那些模糊、零碎、杂乱的案件事实，收集、裁剪、整理成能为裁判所用的法律事实，必须要有专门法律知识和专业技能方能胜任。
第三，辩论的进行有赖律师帮助。当事人主义模式下，当事人的辩论更显重要，因为法官主要是依据双方在法庭上的辩论和提交的证据判决。而法庭辩论是一项专业很强的工作，不仅需要雄辩的口才，而且需要缜密的法律思维、熟练的法律专业知识和良好的心理素质。这些素养一般人很难同时具备，必须有赖于受过专业训练的律师。
第四，熟悉复杂的诉讼程序有赖律师帮助。当事人主义模式一个很重要的特征就是非常重视程序正义。为了减少法官恣意对案件实体正义的损害，当事人主义模式设置了一套复杂的诉讼程序来保障实体正义的实现，如诉前准备程序等。一般人很难熟练运用这些程序，律师在这方面也显得不可或缺。
可以说，当事人对律师的依赖日渐加深。为了争取胜诉，当事人购买律师服务可以说成了一种必然性的选择，因为“接近律师常即意味着接近权利亦即接近实现正义”。[xviii]在这种情况下，律师代理对当事人而言不再可有可无，而他们需要承担的诉讼成本，也不再仅仅是指审判费用的支出，还必须增加律师费用的负担。
2.律师制度改革对当事人诉讼成本的影响
在计划经济时代，当事人进行诉讼在律师费用方面的花费应该说极其低廉。这其中除了前述诉讼模式方面的因素外，还有两方面的原因：其一，在经济体制下，生产者之间的经济联系不是由法律调整，而是由政府决定。在这种背景下，以维护合法权利和争取合法权利为角色特征的律师显然多余，因为社会主体几乎没有法律服务的需求。[xix]其二，即便有当事人寻求律师帮助，当时的律师也都是有着国家干部身份的国办律师，以国家发放的固定工资为生，为当事人打官司只是收取低额的代理费。
随着商品经济日益发达，对律师服务的需求日趋旺盛，律师也逐渐成为一种职业。与此同时，律师制度改革也在大力推进。最突出的表现是律师事务所组织形式的变化：一大批不要国家编制、不要国家经费，自愿组合、自收自支、自我发展、自我约束的合伙或合作律师事务所涌现出来，改变了国资所一统天下的格局。尤其近年来，随着改革力度进一步加大，国资所正逐步淡出历史舞台。这种改革应该说顺应了市场经济发展的要求，也符合律师行业发展规律，但律师服务的商品性和营利性因此日益突出。对当事人而言，享受低廉的律师服务的时代已成。
三、降低当事人诉讼成本的法理分析
诉权保障观念不断增强，接近正义观念逐渐深入人心，法院乱收费等司法腐败现象受到越来越多的指责，因此，降低当事人诉讼成本已逐渐成为共识。但在如何实现这一目标路径的选择上，人们有不同的意见。
（一）法院是否应当收取案件受理费
在当事人诉讼成本的组成中，当事人费用主要是律师费用不存在征收问题，审判费用中，当事人向法院支付的不具有报酬性质、法院在诉讼中代为支出的费用也很容易确定，惟有对案件受理费的征收各国存在很大差异。[xx]在此问题上各国存在两种不同的立法例：有偿主义和无偿主义。有偿主义又分为轻度有偿主义和高度有偿主义。前者仅象征性缴纳少量起诉费，如美国；后者则缴纳较多的诉讼费，如日本和我国。采取无偿主义的有法国、西班牙等国。[xxi]
主张有偿主义的学者认为当事人应缴纳案件受理费，其主要理由是：第一，受益者负担说。该说认为，民事诉讼程序的设置旨在保护当事人的私权，与国家利益的关系不大，法院在民事诉讼程序中实施的审判行为，是国家对于纷争当事人的特别服务，就此费用的支出，不能由国家财政即全国纳税人负担，否则对于其他纳税人来说不公平。[xxii]该说还被用来解释案件受理费根据诉讼标的金额大小来收取这一做法的合理性，认为案件标的额越大，审理的周期就越长，司法资源投入也越多，由此可以推定当事人享受的司法服务越多，所以相应增加利用者的负担是有合理性的。[xxiii]第二，向当事人征收案件受理费有助于防止当事人滥用诉权。
主张无偿主义的学者认为，法院不应收取当事人案件受理费。其理由如下：第一，法律既然禁止私人自力救济，显系认为保护私权为国家责任，因此裁判费用应当由国家来负担。[xxiv]第二，现代国家是租税国家，国家的任何一项制度都是建立在国民交纳的税金基础上，“法院本身就是用民众和企业交纳的税款设立和维系的，作为政府机构的法院为纳税人处理纠纷，乃是分内的事情，因为法院一切活动所需的经费，以及法官及辅助人员的薪水都是政府预算所涵盖的，再向当事人收取所谓诉讼费岂非重复收费。”[xxv]（3）在法治国家，任何人都有接受司法裁判的权利。倘需征收程序费用的话，那些经济困难的人就会因此而难以接近正义，而国家应该负有平等保障当事人诉权得以实现的义务。
笔者原则上赞同无偿主义的观点，认为有偿主义所列的理由在以下几个方面都不能成立：
1.当事人从审判中受益的观点不能成立，理由是：
首先，一般而言，当事人向法院提起诉讼是因为自己的合法权益遭受了他人侵害，即便其最后胜诉，充其量不过是原本应属其所有的合法权益“物归原主”，当事人并没有从审判中获得什么收益。
其次，受益者负担理论与败诉者负担诉讼费用的通则相悖。因为受益者负担说要求从审判中受益的当事人承担案件受理费，而依讼费败诉方负担的法定规则，真正从案件中受益的胜诉方却并没有负担案件受理费。
再次，以诉讼标的额来确定当事人受益的大小显得非常荒谬。其一，依据受益者负担说，诉讼标的额越大则诉讼手续费越高意味着提起大额诉讼的当事人应该获得更为充分的司法服务，但事实上却并不一定如此，一件数以千万计的经济大案可能非常简单，而一桩标的额很小的家庭纠纷却可能劳神费时。其二，争议金额只是一种诉讼请求，当事人从判决中获得的补偿未必与争议金额一样。[xxvi]
最后，
就算是法院审判使当事人受益，但当事人绝不是唯一的受益者，因为审判除了对当事人直接产生影响外，还会产生以下效果：①对同类纠纷的当事人以及潜在的当事人产生影响；②通过适用解释法律而导致法的进一步形成发展；③法律的维持；④社会正义的实现。[xxvii]上述几种影响都具有社会性，诉讼的受益人应该是包括当事人在内的所有纳税人。
2.法院进行审判虽说是一种公共服务，但“国家的裁判是一种义务，而不是国家赐与公民的什么恩惠”。[xxviii]因为国家为了维护社会秩序而禁止公民间的私力救济，作为一种补偿措施，国家创设法院作为专门的公力救济机构，既是为了满足公民解决纠纷的需要，更是为保证国家政权正常运转的需要，所以国家必须以公共财政来支撑法院运行。另外，诉权是公民一项宪法性的基本人权，国家也应有义务保障所有公民都能够平等享有。
3.当事人不缴纳案件受理费对其他纳税人而言，并不存在什么不公平。因为从理论上讲，每一位纳税人都有享受法院审判服务的权利和机会，只是这种机会出现的时机会有所不同。从长远来看，每位纳税人都有成为案件当事人的可能，从这个意义上讲，不缴纳案件受理费对所有纳税人而言都是公平的。而且，从经济学的角度考量，法院审判作为由国家垄断、排除其他任何主体提供的公共物品，其基本特征之一就是非竞争性（non—rivalness）。非竞争性是指在任何一个给定的公共物品产出水平下，向一个额外的消费者提供该物品不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本等于零。[xxix]也就是说，由全体纳税人负担的法院审判这一公共服务成本，并不受到法院起诉的当事人数量多少的影响。享受法院审判服务的当事人并没有损害其他纳税人利益。
4.征收案件受理费并不能真正起到抑制滥诉的作用。滥诉一般是指当事人一方明知道肯定会败诉但为了骚扰对方而提起的诉讼。[xxx]案件受理费对旨在使对方陷入讼累的“骚扰型诉讼”其实无能为力，因为只要恶意当事人将诉讼请求额控制在最小的范围内或者以非财产性纠纷的方式提起诉讼，就可以使对方当事人陷入讼累。在这一点上，案件受理费的抑制滥诉功能可以说远不如律师费用，因为前者与后者相比要低得多。
当然，笔者赞同案件受理费无偿主义并不意味着认为我国现阶段就应该实行无偿主义。当前我国当事人诉讼成本与国家支持法院的审判成本有着密切关系，因为如果为降低当事人诉讼成本不再征收任何受理费，则意味着国家要大幅增加对法院的财政投入。在我国目前的经济发展水平和公共财政状况下，此举无疑很困难而且充满风险。因此笔者认为在现阶段为减轻国家财政负担，征收案件管理费还是有必要的，至于具体的征收办法下文将有论述。
（二）败诉方是否应当负担胜诉方律师费用
英美法系国家和大陆法系国家的民事诉讼费用，原则上都由败诉方负担，但在对败诉方应否负担胜诉方律师费用的处理上，存在着三种不同立法例：（1）败诉方负担胜诉方律师费用，如德国和英国。（2）律师费用双方各自负担，败诉方不必负担胜诉方的律师费用，如美国和日本。（3）败诉方原则上不负担胜诉方律师费用，但特定情况下例外，如法国。[xxxi]
我国立法规定败诉方不负担胜诉方律师费用。支持这种作法的理由主要有：第一，在我国，并没有实行律师强制代理制，聘请律师是当事人的权利而非义务，当事人可以行使也可以放弃，这笔费用完全是由当事人自由选择，国家没有必要强制规定由败诉方承担。[xxxii]第二，败诉方承担胜诉方律师费用的作法，可能会导致“有人尽管坚信自己有理却因害怕万一败诉承受双重成本负担，从而回避诉讼的现象，或者对方当事者也会因为同样的恐惧而不敢提出应该提出的抗辩，简单地屈服于某些不当要求”。[xxxiii]
笔者认为在当前的情势下，败诉方不负担胜诉方律师费用的作法已不符合现实需要。首先，如前所述，随着我国民事诉讼制度的改革，当事人进行民事诉讼对律师的依赖性已越来越强。在这种背景下，律师费用的支出也就不再是当事人自由选择的内容，而成为当事人诉讼成本中不可或缺的一部分。
其次，败诉方承担胜诉方律师费用的作法，虽然可能会使当事人在起诉时因为担心承担双重律师费用而不起诉或降低起诉请求，但换个角度，这正是律师费用制度抑制滥诉功能的体现。而且，那些因为心存担心而不敢起诉或降低诉讼请求的人无外乎以下两种情况：一种是对自己是否拥有权利、是否能够胜诉信心不足，担心败诉；另一种是坚信自己拥有权利，但担心遭遇司法不公而败诉。对第一种担心，笔者认为这种类型的当事人将诉讼当成一种赌博试图碰运气，这类起诉不应值得提倡，而败诉方承担律师费用的作法正好可以予以遏制。对第二种担心，不可否认现实中的确存在司法不公而使黑白颠倒的情况，但这种现象毕竟是极少数，而且可以通过类似规定：“对因司法不公而错误地承担了案件诉讼费用的当事人，在案件被改判后，法院应当判定对方当事人负担案件诉讼期间的所有费用，对胜诉当事人此前错误支付的费用，对方当事人应当返还”，给受到司法不公的当事人以救济。此外，当事人还可以通过购买诉讼费用保险来消除担心。
败诉方负担胜诉方律师费用的作法还可起到以下作用：第一，有利于弥补法律援助经费之不足。在现行体制下，即便受援当事人胜诉所耗资金也难以收回。如果由败诉方负担胜诉方律师费用，就意味着法援资金可以受援人胜诉后回收，从而在一定程度上保证法援资金的稳定性。
第二，有利于刺激我国诉讼费用保险市场的开发。与各自承担律师费用相比，律师费用只由败诉一方承担无疑增加了诉讼的风险性。这就会迫使更多当事人去寻求保险公司支持，通过购买保险来转移自己的诉讼风险。
第三，有利于遏制律师行业的不正当竞争，净化律师市场。在当前存在一些不具有律师执业资格的“黑律师”，严重扰乱了律师行业秩序。如果法律能够明确规定律师费用由败诉方负担，那么当事人在寻求法律帮助时，就会考虑协助自己进行诉讼的人是否是合法注册律师，否则这一部分费用就不可能得到法院承认而由败诉方承担。
需要指出的是，败诉方承担胜诉方律师费用的一个重要前提是必须要有律师收费的法定标准。这是基于保护败诉方的需要，防止胜诉方为了恶意增加败诉方的讼累，而在律师费用的支出上不加节制。败诉方只在法律规定的标准内负担胜诉方的律师费，胜诉方与本方律师之间可以协议约定收费多少，但超过法律规定的费用应由其自行负担。法定收费标准的另外好处是：在当事人向保险公司进行诉讼费用保险时，保险公司可以据此估算当事人所投的保险标的金额，从而确定当事人所付保费多少；为当事人与律师协商代理费用提供参照，防止当事人受到律师欺诈。
四、降低当事人诉讼成本的现实途径
（一）调整案件受理费的征收方式
前已有述，向当事人征收案件受理费是不合理的，这部分费用本应由国家财政来负担。但在我国现有经济发展水平和公共财政状况下，“如果政府为了满足包括法院在内的各类公共部门的财政需求不顾经济规律地增加财政投入，最终会损害经济的正常发展，而经济发展受损又会动摇公共财政的基础”。[xxxiv]因此在目前为弥补国家财政不足还有必要征收案件受理费，但从长远来看，案件受理费应该取消。
正因为缴纳案件受理费只是当事人帮助国家财政“解忧”的一项“义举”，加之依案件诉讼标的金额征收案件受理费存在诸多弊端，因此笔者认为我国案件受理费的征收可借鉴美国的方式，即所有案件统一按件收取固定的费用。至于收取的具体数目，应该定位在一个合理的水平上，既不能给当事人增加过重的负担，又能让那些争议数额极小的当事人考虑到诉讼效益而不会贸然起诉，节约现阶段的司法资源。
（二）改革完善诉讼救济制度—降低贫困当事人诉讼成本的主要途径
诉讼救济制度是福利国家保障经济贫困的公民也能平等地享有和利用国家审判资源、实现社会正义的一项重要制度，也是一国民主和法治的重要基础。诉讼救济制度主要包括两个方面的内容：对当事人诉讼费用的缓、减、免制度和法律援助制度。
1.完善诉讼费用缓、减、免制度
首先，应该明确有资格申请诉讼费用缓、减、免的必须是生活困难的当事人，生活困难的标准应以社会保障制度中的相关规定为准。其次，应该明确可以申请缓、减、免的只是案件受理费，诉讼中实际支出的其他费用不能申请缓、减、免，而应该由法律援助经费来帮助解决。再次，法院适用诉讼费用缓、减、免制度很少，因为法院收入状况同案件受理费有着因果联系。要改变这种状况，必须改革案件受理费的管理体制，即案件受理费不再按比例返还法院，而是统一上交国库，而法院的经费由国家财政预算予以保障。
2.完善法律援助制度
完善我国法律援助制度最首要也是最重要的一点，就是解决好法律援助资金的来源问题。要解决这个问题，应从以下几个方面着手：（1）明确国家在法援经费方面的财政支持责任。世界大多国家的法律援助制度，都是明文立法将国家投入列为援助资金主要来源。我国的法律援助法也应明确规定法援经费以财政拨款为主，并且必须列入各级政府年度财政预算，建立政府对法援经费的最低保障机制。
（2）发动社会公众捐助法援基金，如果时机成熟，也可以通过发行彩票等方式向社会筹集资金。
（3）从律师事务所、公证处、基层法律服务机构这些从诉讼中获益的单位上缴费用中提取一定比例作为援助资金。
（4）应该改变目前法律援助管理政出多门状况，建立专门的法律援助管理部门，由其统一行使审查求援人资格、管理和监督法律援助资金的发放和使用等职权。
（5）可以借鉴欧盟国家的作法，建立法律援助的变更和撤销制度，在受援人后来财富增加，不再符合受援条件时，法院可依申请或依职权撤回法律援助。
（三）建立律师费胜诉酬金制—降低贫困当事人诉讼成本的另一途径
由于诉讼救济制度存在严格的审查制度，因此并非所有的贫困当事人都有机会获得诉讼救济。对那些因种种原因被排除在诉讼救济制度之外的贫困当事人来说，律师费胜诉酬金制应该是他们降低诉讼成本、接近审判的有效途径之一。
律师费胜诉酬金制是指律师按其为当事人获得的赔偿或挽回的钱财的一定比例收取律师费，如果没有为当事人取得或挽回钱财，就不收取律师费。胜诉酬金制首先在美国兴起并流行，目前日本也允许律师采取胜诉酬金制。
尽管有人担心胜诉酬金制会导致下列问题：第一，胜诉酬金制会使律师也成为利益方，破坏律师顾问和有效辩护人的功能；第二，实行胜诉酬金制的做法等于允许律师在诉讼上投机，鼓励进行无根据的讼累。但是不可否认的是胜诉酬金制给当事人尤其是那些贫困的当事人带来了下列好处：首先，可以让那些无力负担法律服务的人通过这种方式获得律师帮助，实现其合法的权利主张；其次，这种付费方式将律师的利益与当事人胜诉的结果直接相连，极大提高律师服务的积极性，促使律师为当事人竭尽全力服务。
两相权衡，胜诉酬金制从总体上看利大于弊，尤其是对那些无法接近司法的贫困当事人而言，对这种制度的需求更具有紧迫性。目前实践中，我国已有一些律师事务所进行这方面的尝试，如海南省的新东方律师事务所。[xxxv]
当然对胜诉酬金制的消极影响也不能忽视，应当尽量采取一些措施予以消除，如应规定在家庭关系的诉讼中禁止胜诉酬金制，因为胜诉酬金制在这类案件中的存在，很可能会阻止当事人双方的调停和好；还应对胜诉酬金的最高限额予以规定，防止当事人的权益受到过当的损害。
需要强调的是，如果胜诉酬金制的当事人胜诉，败诉方为其负担的律师费用仍应以法律规定的律师费用为准，胜诉酬金超出法定律师费的部分，由胜诉方自行负担。
（四）建立诉讼费用保险制度—降低中等收入当事人诉讼成本的有效途径
诉讼费用保险（legal expenses insurance）是指投保人通过购买确定的险种（诉讼险），在自己与他人发生民事诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。[xxxvi]在日本也有学者称之为权利保护保险。[xxxvii]
诉讼费用保险形式上可分为三类：一是单独式诉讼费用保险，是指不与其他保险相联系的、独立的诉讼险；二是附加式诉讼费用保险，是指在其他险种上附加诉讼费用保险的诉讼险，其投保对象主要是房地产诉讼和机动车诉讼；三是合作式诉讼费用保险，是指从事传统保险业务的保险公司与专营诉讼费用保险业务的保险公司以合作方式办理的诉讼险。
诉讼费用保险制度最初产生于19世纪的英国，目前在德国、法国、英国、意大利等欧洲国家都有很好的发展，亚洲的日本也于2000年1月开始施行此项制度。[xxxviii]其中德国是世界上诉讼费用保险制度最为发达的国家，通过成功地推行诉讼费用保险制度，使作为投保人的当事人只要支付一定数目的较为合理的投保费就能获得接近正义上的保障，律师从诉讼费用保险中获得稳定的经济收入，保险公司从诉讼费用保险市场上获得相当可观的利润，同时还在一定程度上减少了国家对法律援助的财政投入。[xxxix]
学者们认为，诉讼费用保险制度的社会生成因素来自现实地保障当事人获得权利救济机会的设想。因为在现代社会中，当事人要将想现实地享有法律赋予的权利，很大程度上要依靠民事诉讼，而民事诉讼的进行需要当事人投入诉讼费用。设置诉讼费用保险的意义就在于，由保险公司帮助当事人在诉前较为客观地预测出诉讼费用，并让当事人对利用诉讼制度的得失作出合理判断，而当事人则可以根据目前和将来的经济收入情况，对自己的经济能力与将来可能支付的诉讼费用是否持平作出预测后，通过购买保险使保险公司承担诉讼费用方面的风险，当事人则通过风险社会化摆脱沉重的诉讼费用负担。[xl]
诉讼费用保险制度应该说主要是为社会上的中等收入者提供降低诉讼成本的渠道。因为对贫困当事人而言，他们有诉讼救济制度保障其诉讼成本的支出，而中等收入者则被排除在诉讼救济制度之外。尽管他们有着较为稳定的收入来源，但如果涉足民事诉讼，数目不菲的诉讼费用仍然会让他们捉襟见肘。比较而言，保险费的支出带给他们的压力无疑要小得多。
根据西方国家保险业的运作经验，一国的诉讼费用保险市场能否取得成功，原则上取决于三个条件：第一，保险公司在接受当事人投保前，应当对险种将来可能发生的诉讼费用数额作出正确的预测。第二，有充足的诉讼费用保险份额和一定数量从事诉讼费用保险业务的保险公司，也即市场上有着充分的对诉讼费用保险的需求，而保险公司对诉讼费用保险的出售也有着浓厚的兴趣。第三，保险公司必须对自己开办的各种诉讼费用保险业务配备相应的法律专家。
对比我国情况，我们可以作如下分析：首先，在我国法院对当事人起诉收取固定的案件受理费以及律师收费存在法定标准的情形下，我国当事人进行不同诉讼所发生的相应诉讼费用数额应该是可以预测的。其次，随着起诉条件的放宽，对普通大众来说，不仅意味着起诉别人更加方便，也意味着被别人起诉成为案件的被告更加方便。易言之，普通公民卷入诉讼的机会或风险将大增。同时，在实行败诉方承担胜诉方律师费用的情况下，当事人在诉讼中的经济风险也大增。这两方面的因素，无疑将促使当事人积极考虑通过投保的方式来将自己所承担的风险转嫁给保险公司。对保险公司而言，诉讼费用保险需求的大肆扩张，就意味着这个市场有着很大的利润空间，而且败诉方承担诉讼费用的制度对保险公司来说，即便投保人卷入诉讼，它也只有50%的赔付可能，这与一般保险只要保险事故发生就要完全赔付相比，对保险公司可以说有相当的诱惑力。更何况目前传统保险市场已发展接近饱和，保险公司也需要开辟新的业务市场。再次，尽管目前我国还比较欠缺诉讼费用保险业务方面的专家，但如果我国确要建立诉讼费用保险制度，这方面的人才培养应该不是什么难事。
实际上，在我国目前的保险市场上，一些保险公司在其他类别的保险中，已附带着提供了诉讼费用的保险，如中国人民保险公司在其《产品责任保险条款》中的“责任范围”部分就有规定：对被保险人付索赔人的诉讼费用以及经本公司书面同意负责的诉讼及其他费用，本公司亦负责赔偿，但本项费用与责任赔偿金额之和以本保险单明细表中列明的责任限额为限。
综上，我国已经具备建立诉讼费用保险制度的条件。可能会有一些人对诉讼费用保险制度建立后存在这样的担心：在为当事人找到诉讼费用的“买单者”后，会不会导致当事人的滥诉？笔者认为，诉讼费用保险制度的建立肯定会在一定程度上刺激当事人的起诉，但导致当事人滥诉的可能性不大。因为：第一，诉讼费用保险解决的只是当事人在诉讼中的显性成本的支出，而且还仅是投保范围内而非全部的显性成本，而包括当事人时间、精力等方面隐性成本的耗费并未计算在内，当事人在起诉时不会不顾忌这一点。第二，保险公司可以通过个人信用档案，对那些有滥诉记录或者其他信用不良行为的当事人，在他投保或再次投保时予以拒绝。在德国一份1994年公布的调查报告的结果也证实了这一点：因参加诉讼费用保险而导致诉讼案件增加的可能性不超过诉讼案件总增加量的5%－10%；尤其在民事诉讼方面，每百起投保人参与的诉讼案件中，由投保人作为原告的案件大约有46%，但就整个民事诉讼案件量而言，由未投保者作为原告的案件竟高达63%.[xli]
注释：
[i] 吴泽勇：《民事诉讼程序保障的与未来》，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》第7卷，法律出版社今年9月版，第525页。
[ii] 莫诺·卡佩莱蒂等著：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第60页。
[iii] 参见莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》中文版序言，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第4页。
[iv] 参见莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》中文版序言，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第5－15页。
[v] 莫诺·卡佩莱蒂等著：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第65页。
[vi] 莫诺·卡佩莱蒂等著、徐昕译：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第40页。
[vii] 莫诺·卡佩莱蒂编、刘俊祥等译：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第7页。
[viii] 英国上世纪90年代发起了司法改革运动，其主要设计者伍尔夫（woolf）勋爵提交了名为“接近正义”的改革报告。作为此次改革最大成果——《民事诉讼规则》立法目标也是“接近正义”，尤其针对诉讼费用昂贵、诉讼迟延盛行现状，突出地强调程序经济和相适应原则，促进社会公众接近司法或正义。参见徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社今年版，第436-438页。
[ix] 钟凤玲：《台湾地区民事诉讼收费制度》，载中国诉讼法律网//www.procedurallaw.com.cn/zxwz/zxwz_detail.asp？id=587
[x] 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第354页。
[xi] 方流芳：《民事诉讼收费考》，载《人大法律评论》2000年卷第一辑，中国人民大学出版社2000年版，第150页。
[xii] 贾红印、李红跃：《让胜诉方垫付讼费不妥》，载1998年6月16日人民法院报。
[xiii] 参见林凤章：《我国法律援助的困境分析》，载《福建师范大学学报（哲学社会版）》今年第3期，第57页。
[xiv] 李本森：《中国律师业发展问题研究》，吉林人民出版社今年版，第214页。
[xv] 肖建华著：《民事诉讼当事人研究》，中国政法大学出版社今年版，第25页。
[xvi] 张卫平著：《诉讼构架与程式――民事诉讼的法理分析》，清华大学出版社2000年版，第10页。
[xvii] 杨荣新、肖建华：《论民事审判方式改革与证据制度完善》，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第353页。
[xviii] 邱联恭著：《司法之现代化与程序法》，三民书局1992年版，第179页。
[xix] 参见谢佑平：《背景与机理：律师制度的宏观考察》，载《河南省政法管理干部学院学报》今年第1期，第112－113页。
[xx] 此处的案件受理费应作一种广义上的理解，即指前文所述的程序启动费。
[xxi] 立法例的划分参考了左卫民、张晓薇：《人权·法治·国家》一文，载//www.1488.com.cn/bbs/list.asp？boardid=27.
[xxii] 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第351页。
[xxiii] 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第371页。
[xxiv] 参见张卫平主编：《司法改革论评（第四辑）》，中国法制出版社今年版，第19页。
[xxv] 贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第286页。
[xxvi] 方流芳：《民事诉讼收费考》，载《人大法律评论》2000年卷第一辑，中国人民大学出版社2000年版，第187页。
[xxvii] 参见王亚新著：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社今年版，第285页
[xxviii] 左卫民、张晓薇：《人权·法治·国家》，载//www.1488.com.cn/bbs/list.asp？boardid=27.
[xxix] 张书克：《“服务行政”理论批判》，载《行政法学研究》今年第2期，第66页。
[xxx] ［日］棚濑孝雄著、王亚新译：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社1994年版，第284页。
[xxxi] 参见常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社今年版，第477页。
[xxxii] 杨连专等：《论胜诉方的律师费用应由败诉方承担》，载《河北法学》今年第1期，第86页。
[xxxiii] ［日］棚濑孝雄著、王亚新译：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社
1994年版，第290页。
[xxxiv] 参见张卫平主编：《司法改革论评（第四辑）》，中国法制出版社今年版，第75页。
[xxxv] 金木：《胜诉收费制：新东方的承诺》，载《中国律师》1997年第6期，第54页。
[xxxvi] 罗筱琦、张晓薇、陈刚：《诉讼保险制度研究》，载陈刚主编：《比较民事诉讼法（2000年卷）》，中国人民大学出版社今年版，第143页。
[xxxvii] ［日］小岛武司：《司法改革与权利保护保险》，万艳红、段文波译，载陈刚主编：《比较民事诉讼法（2001—今年卷）》，中国人民大学出版社今年版，第58页。
[xxxviii] ［日］小岛武司：《司法改革与权利保护保险》，万艳红、段文波译，载陈刚主编：《比较民事诉讼法（2001—今年卷）》，中国人民大学出版社今年版，第57页。
[xxxix] 罗筱琦、张晓薇、陈刚：《诉讼保险制度研究》，载陈刚主编：《比较民事诉讼法（2000年卷）》，中国人民大学出版社今年版，第151页。
[xl] 罗筱琦、张晓薇、陈刚：《诉讼保险制度研究》，载陈刚主编：《比较民事诉讼法（2000年卷）》，中国人民大学出版社今年版，第145－146页。
[xli] 罗筱琦、张晓薇、陈刚：《诉讼保险制度研究》，载陈刚主编：《比较民事诉讼法（2000年卷）》，中国人民大学出版社今年版，第152页。1
中国政法大学·肖建华 杨兵