农业保险：破题之后再思考_保险资讯
“让农业保险尽快走进农家，政府必须加大对农业保险的投入。”、“现实各种自然灾害的威胁再一次提醒我们：加快农业保险，不能再犹豫！”近来，在政协十届三次会议上，无论是全体会议发言，还是分组讨论；都可以听到代表们需要加快农业保险发展的呼声。
在今年破题之后的我国农业保险，今年能否进入操作层面、并落地生根？加快农业险发展又有哪些新的亟待解决的问题？记者特邀多年来对农业保险发展提出过多项建议的首都经贸大学庹国柱教授谈了他的看法。
农业保险试点能否落地生根记者：今年，保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，提出农业保险发展的五种模式，专业农险公司开始浮出水面，9个省区市的农业保险试点也已经全面铺开。农业保险在破题之后面临哪些新的问题？
庹国柱：自今年3月以来，保监会又先后批准三家专业农险公司开业或筹建。同时，保监会分别以保险公司自办、代办、和政府联办以及共办等四种形式在五个地区进行商业性保险公司经营政策性业务试点。但这些试点的可持续发展，却有赖于一系列政策环境、制度基础和经济社会条件。与之相关的一些问题有必要及早加以明确或解决，便于新一轮试验健康顺利地发展：一是在介入农业保险业务时，商业保险公司对自身的定位模糊。企图在商业性保险的框架下经营政策性农业保险可能会重蹈原来人保公司经营农业保险的覆辙。二是制度模式的选择没有充分考虑中国的国情。三是对农业保险经营主体的适宜性考虑不够。四是除上海等个别地方外，对农业保险的补贴政策缺失，将严重制约农业保险这种“准公共产品”的发展。第五，农业保险涉及政策性业务和商业性业务，其监管比较复杂。如何建立一种合理有效的监管机构和监管制度也是当务之急。
政策性农业保险由谁埋单记者：把农业保险定义为“准公共产品”，是否就意味着政府参与介入，并给予财政补贴是政策性农业保险发展的关键？
庹国柱：是的。建立政策性农业保险制度，首要的问题是需要在概念上搞清什么是政策性农业保险，其次是要区分政策性农业保险与商业性保险的不同。
政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。它主要特征是：商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域；政府不仅参与宏观决策，而且一般要介入微观经营管理活动；同时政府要给这类业务经营补贴和其他财政优惠措施以及行政便利措施，这种制度才有可持续性；另外它具有非盈利性特点。上述前三条的理论依据在于农业保险的大部分产品是准公共物品，即农业保险产品的供给者和消费者从长期来看都不可能得到实际利益，最终能获利的是全社会的农产品消费者。这类产品无法进入竞争性的保险市场，必须要由政府参与和介入，并给予财政补贴。
记者：是不是所有农业保险产品都必须实行政策性经营？
庹国柱：不是。只有那些关乎国计民生和对农业和农村经济社会发展有重要意义，而商业性保险公司又不可能或不愿意从事经营的农业保险项目，才有可能纳入政策性保险经营。而某些单风险农作物保险，符合一般商业保险承保风险的条件。
因此，要区分政策性农业保险和商业性农业保险。无论是发达国家，还是发展中国家，在开展农业保险时为了解决自愿投保条件下的参与率不高的问题，往往通过有关法律法规，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金，出灾后不能享受政府救济，不享受政府价格补贴，不能从政府的生产结构调整中得到优惠等，通常它具有事实上的强制性。
哪种经营模式适合中国国情记者：以往开展农业保险业务，占主导地位的是政府支持下的商业保险公司经营模式，目前的政策性农业保险试点有多种制度模式选择，主要考虑了哪些因素？
庹国柱：根据我们的粗浅研究和归纳，世界上农业保险的制度模式主要有五种，即美国、加拿大模式———政府主导模式，日本模式———政府支持下的合作互助模式，前苏联模式———政府垄断经营模式，西欧模式———民办公助模式，亚洲发展中国家模式———国家重点选择性扶持模式。
针对我国的实际，借鉴国外的经验，此次提出四种可供选择的政策性农业保险的制度模式，即政府主办、政府组织经营的模式；政府支持下的合作互助经营的模式；政府支持下的相互保险公司经营的模式；政府主导下的商业保险公司经营的模式。对广大的农村分散经营的个体农户，比较适宜第四种模式，即在政府主导的框架下让商业保险公司唱主角。只要政府的政策到位，扶持措施得力得当，成功的希望是很大的。对于具有农垦系统背景的地区，可以考虑采用政府支持下的合作互助经营的模式。
谁来经营政策性农业保险记者：按照保监会提出的农业保险发展的五种模式，对应的有五种政策性农业保险经营主体，从试点情况看能真正经营政策性农业保险吗？
庹国柱：保监会提出的五种政策性农业保险经营主体，一是为政府代办农业保险的商业性保险公司，二是专业性农业保险公司。按一般理解，股份制的专业公司需要从这种专业性经营中获取经营利润，而政策性农业保险显然是不能盈利的。如此一来，就和资本追逐利润的本质背道而驰。目前社会上有不少资本有意投资这种“专业性农业保险公司”，希望给这些资本找到赚钱的门路。如果不明确这个问题，可能会给公众一个误导。
政府补贴多少，补给谁记者：从今年、今年两个“一号文件”中，政府都提到建立政策性农业保险制度，那么农民财政补贴的问题也就该提到议事日程上了，问题是补贴多少合适，该补给谁，如何能让这些钱用在刀刃上？
庹国柱：一般来说，政策性农业保险的财政补贴分两块，一块是保费补贴，另一块是管理费补贴。从政府来说希望补贴越少越好，但是补贴不可能随心所欲，要在政府补贴与农民愿意参与（在自愿投保条件下）之间寻求平衡是一个经济学问题。我们曾经作过一个测算，在一系列假定前提下，保费补贴一年需要81亿元。在这些假定条件按照现在的情况调整之后，这个数字是变化的，需要具体研究。
补给谁？如何补？首先要确定对农业保险业务的补贴范围，制订补贴规则；其次，需要确定保险公司做了多少符合政策性规定的农业保险业务，然后才能进一步确定该为每一类符合要求的业务提供多少补贴，以及这个补贴在中央和省市自治区之间如何分担。而这些由谁操作的问题需要尽早决定，否则正在筹建的专业农业保险公司在正式开业后就会遇到补贴不到位的问题。
我国政府迄今并没有正式承诺给予农业保险补贴，似乎是准备走“以险补险”的路子，也就是准许这些被批准经营农业保险的公司在经营政策性农险时，也允许经营农村的其他财产和（或）人身保险业务，以这些商业性保险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险。这种作法有许多问题值得讨论：第一，政策性农业保险所需要的补贴，要通过多少商业性财产和人身保险项目满足，实际上是一个难题。第二，如何核定一家保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏？第三，给这些政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平衡性和公平性的问题。
保监会能否独担监管重任记者：有人提出，政策性保险的监管与商业性保险的监管，无论内容还是规则都有很大差异。如果保监会独担政策性农业保险重任，是否会存在管理上的冲突？
庹国柱：政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别，前者是非盈利性的，而后者是追求盈利的。这种差异就决定了监管部门监管理念的根本不同。由同一部门监管两类不同性质的业务，监管目标和理念的二重性将有可能引发管理冲突。同时，政策性农业保险复杂性，不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要的体现在其政策性本质所要求的跨部门协调上。正是基于这两点，国外政策性农业保险的监管主体通常都不是商业性保险监管部门，而是有其单独的监管主体。因此，我国政策性农业保险如果继续由保监会来监管，就需要法律对保监会的职能进行扩充，专门成立比较强大的政策性农业保险监管部门。否则有必要考虑在适当的时候，以目前的保监会政策性农业保险监管部门为基础，联合农业部、财政部、国家发改委等有关部委，单独成立专门的政策性农业保险监管机构，以适应政策性农业保险的快速发展。
金融时报·王小平 庹国柱