行政法理论基础的中心点与基石——保障公益、授权与控权_行政法
行政法学的理论基础问题涉及到对行政法产生的原因，对行政法诸要素的理解等，可以说是行政法学最基本的问题。行政法学研究中观点各异、分歧诸多，皆源于对这一基本问题的认识的差异。这也从一个侧面反映出我国行政法学的不成熟，从而有必要认真探讨。
一、单纯主张“控权法”观念
关于行政法学的理论基础，一个最为常见，而又颇有市场的观点是：认为行政法是对行政权力进行控制的法。 笔者认为，单纯的“控权法”观点，于行政法制实践是不足取的，这是因为：
1.主张“控权法”观点的人大多认为行政法是资本主义社会随着民主法制的兴起而产生的，这也是他们否认行政法有“授权”功能的第一条理由。实际上，前资本主义社会有无行政法是有争议的，行政法现象古已有之。古代意义的行政法与近现代意义的行政法有着形式和内容的趋同性和性质、原则的差异性。有的学者则根据性质、原则的差异性而断然否认前资本主义社会有行政法现象的存在，这是行政法虚无主义的看法。事实上，承认有近、现代意义上的行政法概念，就已经正视了有非近、现代意义上的行政法现象的存在。正视古代意义的行政法的存在，有助于加深对近、现代意义上的行政法的研究。笔者认为，行政法是与国家行政管理相伴随而产生的，只不过早期意义的行政法旨在保障行政专制特权，没有“控权”意义罢了。可以这样说，古代意义的行政法一旦注入“控权”观念，则标志着近现代意义的行政法的形成，但并不能据此断言行政法学理论就一定要建立在“控权法”的观点基础之上。
2.主张“控权法”的人认为，“行政权力是一种强制他人服从的力量”，“这种力量为国家行政管理所不可缺少”。同时认为“行政权力无须法律保障”〔1〕。似乎行政权力的这种强制力量不是来自于法律的赋予，而是天上掉下来的。当有人问及如果说行政法是控制行政机关的法律，为什么我国许多关于行政活动的法律既规定了行政机关的权力，同时又规定了相对人的义务呢？他们的回答使人难以置信：“行政机关是否应该享有权力，应该享有多大的权力，并不是由法律所能决定的。”〔2〕笔者欲问：既然法律不能决定行政机关是否应该享有权力，应该享有多大的权力，那么，行政法怎样用来“控制”政府的权力呢？他们的观点不能自圆其说。
3.主张“控权法”的人还有一种观点是自相矛盾的。他们认为，“国家行政权力本质上是一种可以强制他人服从的力量，公民对行政机关管理不服从，并不是法律所能解决的，也不是因为没有行政法的保障所致。”〔3〕事实上，行政法的基本功能之一就是要赋予行政机关管理行政事项相应的职权与职责，用法律不能解决，用什么来解决？仍然引用主张单纯“控权法”观点的人所引用治理“三乱”的例证：“‘三乱’等现象所以久禁不止，正说明了行政法对行政权力加以控制的必要”，何偿不也证明了行政法赋予相应的行政权力去禁止“三乱”的必要呢？
二、笼统概括为“为人民服务”，有失行政法的特色有些学者将行政法学理论基础概括为“为人民服务”，似乎又失之过宽，过于笼统。实际上，不只是行政机关应为人民服务，立法机关、司法机关等国家机关都应为人民服务，正因为如此，我国的立法机关、行政机关、司法机关都冠以“人民”字样。诸如人民代表大会、人民政府、人民法院等。不仅国家机关以为人民服务为天职，政党、人民团体也应以为人民服务为宗旨，用包含如此宽广的社会理念来概括行政法学的理论基础，自然缺乏行政法学的特性和内在规定性。
三、各国行政法在不同的时期所体现的基本理念是有差异的行政法学以如何建立行政法秩序为内容，其理论前提应建立在切实保障行政法秩序得以实现的基础之上。事实上，行政法秩序的建立，是综合运用行政法规范的结果，因此，如何保障行政法基本功能得以全面实现成为了行政法学的理论起点和基础。
行政法的基本功能，通常地讲，就是“行政法主要是用来干什么的”。这个问题可以说是行政法制发展的基本问题。由于各个国家的历史传统、社会经济条件、法律制度等方面的差异，各国行政法在各个不同的时期所体现的基本功能是有差异的。
1.古代国家的行政法可以称为“官治之法”。古代在高度集权的专制等级制度下，皇帝或国王是国家最高首脑，皇帝或国王敕令是最基本的行政法渊源。古代行政法是君主专制制度的产物，反映了君主专制制度下“官治民”的倾向。古代行政法的基本功能在于维护王权、控制人民。因此从其基本功能的角度，古代行政法可称之为“官治之法”。
2.近现代西方国家的行政法可以称为“治官之法”。西方国家行政法是在资产阶级革命的特殊条件下产生的，它是资产阶级反对封建专制制度，建立民主宪政制度的产物。资产阶级革命胜利后，掌握国家政权的资产阶级，一方面迫切要求摆脱封建势力的束缚和封建专制制度的影响，建立资产阶级的民主，另一方面也强烈要求政府严格按照“法治”、“人民主权”的宪政原则办事，用法律来控制政府权力。为了控制行政权的扩大和滥用，他们提出了“依法行政”、“越权无效等行政法原则。西方国家行政法主要是围绕着如何控制政府权力这个核心，其基本功能也正在于”控权“。正如英国学者h.韦德所指出的”行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它们的法律规范，以此来保护公民不因权力滥用而受到侵害“。因此，从其基本功能的角度看，西方国家行政法可称之为”治官之法“。
3.近现代东方国家的行政法可以称为“管理之法”。东方社会主义国家行政法在本质上不同于西方国家行政法，更不同于奴隶制和封建制行政法。东方国家行政法是在彻底摧毁旧法的基础上建立起来的。首先，社会主义行政法是建立在公有制基础以上并为之服务的，资本主义行政法则是建立在私有制基础之上并为之服务的；其次，社会主义行政法十分注重对社会经济文化事务的管理，而资本主义行政法则由于私有制的原因较少涉及经济文化事务；其三，社会主义行政法注重规定行政组织的职权范围，强调行政权威，以提高行政效率、促进社会经济文化发展，而资本主义行政法则注重控制政府的权力，以防止行政权超越法律规定。苏维埃行政法为了社会主义建设的需要，首先着眼于国家管理，认为“行政法就是管理法”（马诺辛著：《苏维埃行政法》中译本第29页）。第二次世界大战以后，东欧和亚洲诞生了一批新兴的社会主义国家，这些东方国家根据苏维埃行政法的原则并结合它们本国的革命实践，相继建立了特别注重国家行政管理的行政法和行政法制度。因此，从其基本功能的角度看，东方社会主义国家行政法可称之为“管理之法”。
四、当代行政法的理论基础二战以后，特别是60年代以来，世界各国行政法得到迅速发展。西方国家为适应战后垄断资本发展的需要，政府加强了对社会经济生活的干预，那种“管事最少的政府就是最好的政府”的观念以及根据这种观念所实行的控制政府权力的行政法已经不能适应当代垄断资本发展的需要。资本主义自由经济的发展，导致了许多社会问题，如经济危机、通货膨胀、环境污染、失业、犯罪等等，资产阶级政府不得不采用对社会经济事务的积极干预主义。由于政府积极干预社会经济生活，就要求扩大行政权，建立一个强有力的能有效管事的政府。因此，行政法又不得不既授予政府广泛的委任立法权和自由裁量权，同时又要对政府行使委任立法权和自由裁量权加以控制，因此，行政法具有“授权”和“控权”双重功能。
社会主义国家在战后不断发展，目前已进入改革、发展和完善的新时代，行政法不仅强调行政权威、注重行政效率，同时也注重对机构臃肿、职责不清、官僚作风、滥用行政权等异化现象的监督和控制。新时期的行政法不仅是维护行政权威、提高行政效率的管理法，同时也是监督控制行政权滥用的控权法。在中国，由于一个时期里忽视了行政法的监督控制作用，从而滋长了官僚主义作用，甚至在政府某些人中间产生了腐败现象。因此，在当代中国应该特别注重发挥行政法的监督控制功能。
当代行政法是建立在一方面强调行政权威，授予政府必要的行政权力，一方面监督控制政府，防止政府滥用行政权力这两块基石之上的，“授权”与“控权”是当代行政法基本问题的两个方面，它们是统一的、平衡的、协调的整体。
建立行政法秩序，保障社会公共利益是行政法学理论基础的中心点，亦即当代行政法学的中心观念，围绕这一中心的“授权”与“控权”理论是当代行政法学的两个基本点。“一个中心，两个基本点”使当代行政法学获得了坚实的理论基础。（作者单位/中央民族大学）
注：〔1〕〔2〕〔3〕引自《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社，第694-697页。
一、单纯主张“控权法”观念
关于行政法学的理论基础，一个最为常见，而又颇有市场的观点是：认为行政法是对行政权力进行控制的法。 笔者认为，单纯的“控权法”观点，于行政法制实践是不足取的，这是因为：
1.主张“控权法”观点的人大多认为行政法是资本主义社会随着民主法制的兴起而产生的，这也是他们否认行政法有“授权”功能的第一条理由。实际上，前资本主义社会有无行政法是有争议的，行政法现象古已有之。古代意义的行政法与近现代意义的行政法有着形式和内容的趋同性和性质、原则的差异性。有的学者则根据性质、原则的差异性而断然否认前资本主义社会有行政法现象的存在，这是行政法虚无主义的看法。事实上，承认有近、现代意义上的行政法概念，就已经正视了有非近、现代意义上的行政法现象的存在。正视古代意义的行政法的存在，有助于加深对近、现代意义上的行政法的研究。笔者认为，行政法是与国家行政管理相伴随而产生的，只不过早期意义的行政法旨在保障行政专制特权，没有“控权”意义罢了。可以这样说，古代意义的行政法一旦注入“控权”观念，则标志着近现代意义的行政法的形成，但并不能据此断言行政法学理论就一定要建立在“控权法”的观点基础之上。
2.主张“控权法”的人认为，“行政权力是一种强制他人服从的力量”，“这种力量为国家行政管理所不可缺少”。同时认为“行政权力无须法律保障”〔1〕。似乎行政权力的这种强制力量不是来自于法律的赋予，而是天上掉下来的。当有人问及如果说行政法是控制行政机关的法律，为什么我国许多关于行政活动的法律既规定了行政机关的权力，同时又规定了相对人的义务呢？他们的回答使人难以置信：“行政机关是否应该享有权力，应该享有多大的权力，并不是由法律所能决定的。”〔2〕笔者欲问：既然法律不能决定行政机关是否应该享有权力，应该享有多大的权力，那么，行政法怎样用来“控制”政府的权力呢？他们的观点不能自圆其说。
3.主张“控权法”的人还有一种观点是自相矛盾的。他们认为，“国家行政权力本质上是一种可以强制他人服从的力量，公民对行政机关管理不服从，并不是法律所能解决的，也不是因为没有行政法的保障所致。”〔3〕事实上，行政法的基本功能之一就是要赋予行政机关管理行政事项相应的职权与职责，用法律不能解决，用什么来解决？仍然引用主张单纯“控权法”观点的人所引用治理“三乱”的例证：“‘三乱’等现象所以久禁不止，正说明了行政法对行政权力加以控制的必要”，何偿不也证明了行政法赋予相应的行政权力去禁止“三乱”的必要呢？
二、笼统概括为“为人民服务”，有失行政法的特色有些学者将行政法学理论基础概括为“为人民服务”，似乎又失之过宽，过于笼统。实际上，不只是行政机关应为人民服务，立法机关、司法机关等国家机关都应为人民服务，正因为如此，我国的立法机关、行政机关、司法机关都冠以“人民”字样。诸如人民代表大会、人民政府、人民法院等。不仅国家机关以为人民服务为天职，政党、人民团体也应以为人民服务为宗旨，用包含如此宽广的社会理念来概括行政法学的理论基础，自然缺乏行政法学的特性和内在规定性。
三、各国行政法在不同的时期所体现的基本理念是有差异的行政法学以如何建立行政法秩序为内容，其理论前提应建立在切实保障行政法秩序得以实现的基础之上。事实上，行政法秩序的建立，是综合运用行政法规范的结果，因此，如何保障行政法基本功能得以全面实现成为了行政法学的理论起点和基础。
行政法的基本功能，通常地讲，就是“行政法主要是用来干什么的”。这个问题可以说是行政法制发展的基本问题。由于各个国家的历史传统、社会经济条件、法律制度等方面的差异，各国行政法在各个不同的时期所体现的基本功能是有差异的。
1.古代国家的行政法可以称为“官治之法”。古代在高度集权的专制等级制度下，皇帝或国王是国家最高首脑，皇帝或国王敕令是最基本的行政法渊源。古代行政法是君主专制制度的产物，反映了君主专制制度下“官治民”的倾向。古代行政法的基本功能在于维护王权、控制人民。因此从其基本功能的角度，古代行政法可称之为“官治之法”。
2.近现代西方国家的行政法可以称为“治官之法”。西方国家行政法是在资产阶级革命的特殊条件下产生的，它是资产阶级反对封建专制制度，建立民主宪政制度的产物。资产阶级革命胜利后，掌握国家政权的资产阶级，一方面迫切要求摆脱封建势力的束缚和封建专制制度的影响，建立资产阶级的民主，另一方面也强烈要求政府严格按照“法治”、“人民主权”的宪政原则办事，用法律来控制政府权力。为了控制行政权的扩大和滥用，他们提出了“依法行政”、“越权无效等行政法原则。西方国家行政法主要是围绕着如何控制政府权力这个核心，其基本功能也正在于”控权“。正如英国学者h.韦德所指出的”行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它们的法律规范，以此来保护公民不因权力滥用而受到侵害“。因此，从其基本功能的角度看，西方国家行政法可称之为”治官之法“。
3.近现代东方国家的行政法可以称为“管理之法”。东方社会主义国家行政法在本质上不同于西方国家行政法，更不同于奴隶制和封建制行政法。东方国家行政法是在彻底摧毁旧法的基础上建立起来的。首先，社会主义行政法是建立在公有制基础以上并为之服务的，资本主义行政法则是建立在私有制基础之上并为之服务的；其次，社会主义行政法十分注重对社会经济文化事务的管理，而资本主义行政法则由于私有制的原因较少涉及经济文化事务；其三，社会主义行政法注重规定行政组织的职权范围，强调行政权威，以提高行政效率、促进社会经济文化发展，而资本主义行政法则注重控制政府的权力，以防止行政权超越法律规定。苏维埃行政法为了社会主义建设的需要，首先着眼于国家管理，认为“行政法就是管理法”（马诺辛著：《苏维埃行政法》中译本第29页）。第二次世界大战以后，东欧和亚洲诞生了一批新兴的社会主义国家，这些东方国家根据苏维埃行政法的原则并结合它们本国的革命实践，相继建立了特别注重国家行政管理的行政法和行政法制度。因此，从其基本功能的角度看，东方社会主义国家行政法可称之为“管理之法”。
四、当代行政法的理论基础二战以后，特别是60年代以来，世界各国行政法得到迅速发展。西方国家为适应战后垄断资本发展的需要，政府加强了对社会经济生活的干预，那种“管事最少的政府就是最好的政府”的观念以及根据这种观念所实行的控制政府权力的行政法已经不能适应当代垄断资本发展的需要。资本主义自由经济的发展，导致了许多社会问题，如经济危机、通货膨胀、环境污染、失业、犯罪等等，资产阶级政府不得不采用对社会经济事务的积极干预主义。由于政府积极干预社会经济生活，就要求扩大行政权，建立一个强有力的能有效管事的政府。因此，行政法又不得不既授予政府广泛的委任立法权和自由裁量权，同时又要对政府行使委任立法权和自由裁量权加以控制，因此，行政法具有“授权”和“控权”双重功能。
社会主义国家在战后不断发展，目前已进入改革、发展和完善的新时代，行政法不仅强调行政权威、注重行政效率，同时也注重对机构臃肿、职责不清、官僚作风、滥用行政权等异化现象的监督和控制。新时期的行政法不仅是维护行政权威、提高行政效率的管理法，同时也是监督控制行政权滥用的控权法。在中国，由于一个时期里忽视了行政法的监督控制作用，从而滋长了官僚主义作用，甚至在政府某些人中间产生了腐败现象。因此，在当代中国应该特别注重发挥行政法的监督控制功能。
当代行政法是建立在一方面强调行政权威，授予政府必要的行政权力，一方面监督控制政府，防止政府滥用行政权力这两块基石之上的，“授权”与“控权”是当代行政法基本问题的两个方面，它们是统一的、平衡的、协调的整体。
建立行政法秩序，保障社会公共利益是行政法学理论基础的中心点，亦即当代行政法学的中心观念，围绕这一中心的“授权”与“控权”理论是当代行政法学的两个基本点。“一个中心，两个基本点”使当代行政法学获得了坚实的理论基础。（作者单位/中央民族大学）
注：〔1〕〔2〕〔3〕引自《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社，第694-697页。