我国农民工社会保障存在的问题及对策研究*_社会学论文
农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体,特指具有农村户口,却在城镇务工的劳动者。据统计,目前中国农民工大约有二亿人,并且这一数量有逐年增加的趋势。农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动大军,他们已成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体,并为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而,作为城市的“边缘人”,他们享受的社会保障程度很低。所谓社会保障制度是指国家和社会通过国民收入的分配与再分配,依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。
一、我国现阶段农民工社会保障存在的问题
随着经济的发展和城乡收入差距的拉大,越来越多的农民离开祖祖辈辈生活的地方而进城打工。农民工虽然对我国的经济建设做出了巨大的贡献,但长期以来却被社会保障制度拒之于门外。具体来说,农民工的社会保障存在以下问题:
1.农民工缺乏基本的社会保险
现代社会保障制度的核心是社会保险,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。据劳动和社会保障部一份最新调研显示,在“五大保险”中,己有相当数量的农民工参加了工伤保险,但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右,医疗保险的平均参保率10%左右,此外,绝大多数农民工未参加失业保险,而生育保险农民工也基本未参加。
(1)农民工存在严重的安全隐患,缺乏真正的工伤保险。
农民工所从事的大多是险、脏、难的工作,工伤事故经常发生。据有关资料显示:在行业分布上,农民工就业的行业首先是批发零售餐饮业和制造业,在这两个行业中农民工就占到了总人数的60%以上;其次是社会服务业和建筑业,农民工占农民工就业总人数的25%以上。正是这种就业情形使农民工发生工伤事件的概率比较高。而大多数企业为了追求收益最大化,并不为外来的农民工提供工伤保险。
(2)农民工的失业保险和医疗保险严重缺乏。农民工是失业的高发人群,据调查,超过30%农民工曾有过失业的经历。城市居民在失业期间,享有失业保险,但农民工不享有失业补助,在失业期间,他们多数是靠自己过去的积蓄生活,靠向亲友、老乡借钱生活;还有一小部分人不得不离开城市回家去。大部分农民工生活拮据,难以支付大额医药费。很多农民工在务工期间生过病,但由于没有医疗保险,他们通常不去医院看病,而是自己买点药解决;遇到患大病重病时,看病支出绝大部分是自费,用人单位为他们的费用支付不足实际看病费的1/12。
(3)农民工的养老保险和生育保险的参保率极低。目前,我国绝大多数农民工没有养老保险,农民工养老参保率低,据农业部今年的调查,在农民工中已参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%。另外,即使农民工参保养老保险后,一旦离开原单位或离开投保当地,已参保的基本养老保险关系也不能跨地区转移。据调查,目前农民工基本未参加生育保险。不少“打工妹”一旦结婚生育,就意味着“打工”生涯的结束,不少企业在“打工妹”怀孕后就把她们辞退了,她们的生活也随之发生困难。此外,即使不被辞退,由于绝大多数企业没有为其办理生育保险,她们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工“同工同享”。
2.农民工与城镇居民在社会保障中的身份地位不平等民工在城里没有享受社会保障,与我国长期以来的重工轻农、以农补工有十分重要的关系。正是由于方面的原因,造成了农民(包括农民工)在政策、经济、法律等方面与城市居民的不平等,从而使得农民工无法在代写城市中享有与城市居民平等的社会保障权利。
(1)体制上对农民的不公正对待是农民工社会保障权缺失的根本原因。城市居民可以享受包括社会保障在内的各种待遇,而农民却只能一切依靠自己解决,生病靠自己,养老靠子女。"农民"二字长期被作为一种身份标记,成为身份卑微、社会地位低下的代名词。因此,在城市居民和城市管理者看来,农民就是不能与城市居民享有同等权利的“二等公民”。
(2)城市居民感恩心理的缺失使农民工的社会保障问题迟迟得不到解决。在农民工社会保障方面,许多用人单位为了多赚钱,不重视或推卸责任,想方设法阻止把农民工纳入社会保障体系。另外,由于我国多年实行城乡二元体制,城里人有种优越感,并没有意识到农民工对城市做出的贡献,非常易形成轻视农民工的现象,在对农民工的权益和社会保障问题上,就会显得不重视,认为可有可无,甚至认为没有必要。
3.农民工子女的成长和得不到保障
“农民工子女”这个群体有两个名称,一个叫“流动儿童”,一个叫“留守儿童”,从他们的名称可以看出来这个群体是一个很特殊的群体。“流动儿童”则随着父母漂泊,他们的家庭教育、学校教育、社会教育都面临很多严重的问题;“留守儿童”的父母远走他乡,孩子留在家里。
目前,我国将近2000万流动儿童。“流动儿童”往往性格孤僻、有强烈的自卑感,他们感觉自己与城里的孩子差别太大,面对社会差别内心感到强烈的不公平,如果得不到正确引导,他们可能会对整个社会产生终生的对立情绪。在教育方面,公办学校费用高,数量有限,而民办学校设施简陋,并没有像公办学校一样掌握着大量公共资源,教师队伍不稳定,流动人口学校持有教师资格证书的不到30%,教学质量甚忧,停留在识字、扫盲和托管的层次上,不利于农民工子女的发展。
“留守儿童”的健康成长已成为一个不容忽视的社会问题。新华社曾经发过一篇报道“两千万留守儿童成了留守孤儿”,中国传统家庭伦理是讲父母不远行,但是现在是儿女留守,父母远行。这些“留守儿童”大多是和祖辈、老人一起生活的,大概有70%左右,少数有亲人照看,大约还有5%的孩子是单独生活的,处于无人监管、教育的状态。
4.侵害农民工合法权益的事件日益增多
近年来,农民工合法权益遭受侵害的现象十分严重,主要有:
(1)欠、克扣农民工工资的问题十分普遍而且相当严重。农民工辛辛苦苦的干了一年的活,却在年终拿不到自己劳苦所得,权益得不到保护。根据全国总工会公布的资料,目前农民工被拖欠的工资估计有1000亿元左右。欠薪主要发生在建筑、餐饮、制衣、制鞋等劳动密集型行业。从企业性质看,欠薪的基本上是民营、私营、“三资”企业以及集体企业,也有个别国有企业。其中,又以建筑行业拖欠工资最为严重,占农民工被拖欠工资总数的70%以上。
(2)劳动保护措施不力,生产条件差。多数用工单位为农民工提供的住宿条件拥挤、脏乱、不通风,根本达不到有关法律和规定的要求。
(3)超时工作或加班得不到应有的报酬。很多企业为了赶工,要求工人超时工作或长时间加班,有的企业甚至无偿占有农民工的休息时间。他们的农民工的工作时间一般会高出正常平均数,平均每个月工作约28天,每天工作时间为10个小时以上,这大大超过了《劳动法》规定的每日工作时间不超过8小时、每周工作时间不超过44小时的法定时间。
二、如何完善我国的农民工社会保障制度
完善的社会保障制度对于我们这样的人口众多的发展中国家尤为重要,它关系到改革、发展、稳定的全局。为了保障农民工的合法权益,就要建立健全的社会保障体系和完善的社会保障制度。
1.彻底改革户籍制度
农民工之所以带来一系列社会问题,其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有彻底改革户籍制度,逐步实现公民迁徙自由,才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户,推进城镇化,减少农民数量,最终解决中国的“三农”问题,消除社会保障领域存在的二元现象。与此同时,要改革和完善户口登记制度。
(1)逐步放宽户口迁移限制,并相应地改革和完善户口登记制度,创造一个有利于农民向城镇转移的制度环境[7]。第一,以落户条件取代指标,用社会经济调控手段取代行政审批。落户条件由各地根据经济和社会发展的实际需要及综合承受能力具体制定,户口迁移制度由行政审批改为依法调控与市场调控相适应,新的户口登记应该改为迁移后的认证制度。
第二,户口登记应依法履行手续。不是看有没有行政审批文件,而是看有没有固定住所,有没有稳定的职业和收入,看这些条件是否符合准入标准。这样,才能使在城镇居住一定年限,有稳定职业的农民工享受市民待遇。
第三,登记户口应该统一登记为居民户口,不再划分“农业户口”与“非农业户口”,更不再分什么“城镇户口”、“自理粮户口”;只是依据职业来确认身份,这种确认也仅仅具有统计意义。
(2)时机成熟时取消户籍制度,由传统的户口登记最终转变为人口登记,并进一步改革和完善我国现有的居民身份证制度。只有真正取消户籍制,才能为劳动力在全社会流动创造条件,才能使每个公民有平等机会享受经济快速发展的好处。当然,因为多年户籍制遗留的很多问题不可能一下子解决,中国户籍制彻底取消不会一蹴而就,但不管预计的困难有多大,都必须采取渐进的方式,先在中小城镇放开,然后在大城市放开。待时机成熟时,取消户籍制度,由传统的户口登记逐步转变为人口登记,并进一步改革和完善我国现有的居民身份证制度。
2.建立适合农民工特点的社会保障形式
由于农民工这一群体就业灵活、流动性强、收入水平低等特点,不能简单地将其纳入现行的城市社会保障体系当中,必须根据农民工自身的特点建立起适合农民工的社会保障制度。
(1)建立强制的工伤保险制度。工伤保险作为法定保险项目应在全国范围内强制执行,并作为农民工最基本的社会保障项目优先得到确立。由于很多农民工在劳动强度大、风险高、环境恶劣的行业工作,很容易成为工伤事故的牺牲品,并可能患上各种职业病,所以应尽快强制推行和建立农民工的工伤保险制度,使农民工得到相应的抚恤和救助,以分散和化解农民工所遭受的高职业风险[8]。政府部门应负责设计特定的制度,并依法保证其强制执行。同时,在工伤保险制度改革过程中要逐步将农民工的工伤保险关系与城镇正式职工并轨,并建立相应的异地转接持续机制。
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(3)建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。对于已在城市有稳定职业和住所的农民工,纳入城市最低生活保障制度,与城市居民享受同等待遇;对于那些流动性较大且年龄普遍较轻的农民工,可为他们建立“公共劳动”制度,使城市农民工在短暂失业之时,能通过公共劳动维持最低的生活水平。对于遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工,可由政府给予临时性的应急救助。对于政府来说,这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节约成本。同时,要实行多样灵活的救助形式,如失业救助、社区互助、子女教育救助等。
(4)建立农民工的失业保险制度。对于农民工的失业保障,首先从农民工进入城市开始就要登记,缴纳较低的保险费。在确定工作之后,用人单位向专为农民工设立的失业保险基金缴费,同时农民工转而缴纳相对较高的失业保险费。农民工失业以后,如果在失业保险年限内,可以由社会保险管理机构按月或按季度统一发放失业保险金;如果民工选择回农村,可以一次性返还基金中可返还的数额。
(5)建立农民工的养老保险制度。农民工的社会养老保险应实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制,提升农民工的社会保障能力。此外,针对农民工流动性大的特点,在全国建立针对农民工的社会保障网络,给他们设立个人账户,使他们无论在城市还是在农村都可以使用。这样就可以克服我国社会保障制度的城乡分割和地域分割,个人账户不可转移,社会保障网络在全国无法对接和联通的缺点。
3.加快相关的法律制度建设
我国在完善社会保障法律、法规的同时,应加强对农民工的保护,尽快出台相关的法律、法规,并逐步将一些取得市民资格的农民工纳入城镇社会保障体系。
(1)对《劳动法》进行必要的修改。通过修改《劳动法》专章对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等保障制度作出规定。然后在此基础上,制定专门的《农民工社会保障法》,对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等法律保障制度及其原则作出明确规定,以便为农民工提供更有力的法律保障和社会保障。
(2)加快《社会保障法》的制定和颁布。根据农民工的实际情况,专门制定关于农民工社会保障的法规,实现农民工社会保障的全国统筹。各地政府不能只局限于本地农民工社会保障制度的制定,应从全局出发,互通有无,落后地区学习先进地区的经验,先进地区带动落后地区农民工社会保障的建设。经济发达,农民工社会保障制度比较发达的城市,可以采用统一的、现行效果较好的制度模板,再根据本地情况制定细则,以实现各城市间农民工社会保障的一体化和自由转接。
(3)还应建立方便职工索赔与医疗救助的法规体系。比如,建立工伤案件的先予支付令制度。对于已经申请工伤的职工,在工伤认定期间,根据病情与医疗需要,由法院或劳动保障部门强令单位优先支付住院医疗等与抢救病人有关的费用。立法明确通过劳动能力的鉴定等级并可给农民工一次性赔偿;完善法律赋予一至四级的职工对一次性赔偿与按月领取津贴的选择权制度,这无疑是一种现实可行的方案。
4.加大政府财政投入
政府应尽快改变目前用于社会保障的财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况,加大财政对社会保障的投入,合理提高社会保障支出占财政总支出的比重,加大对农民工社会保障投入。这为改善农民工社会保障提供了物质的保障。
(1)除通过土地换保障、单位缴费等措施之外,国家应该承担绝大部分的基金。国家可以通过开征社会保障税、发行国债和彩票征收个人所得税、税、遗产税等渠道解决,简单来说,国家可以从税收中抽出一部分资金用作农民工的社会保障的基金。
(2)在农民工出入城市与农民工输出地区建立一种横向的财政支付制度。农民工为城市创造了巨大的社会效益和经济效益,但是他们享受城市公共产品的份额明显低于城市居民,建立这种财政支付制度可以看作是城市对农民工的补偿。这种财政转移支付的基金,应当全部进入财政支付接收地区的农村社会保障基金和农民工社会保障基金
一、我国现阶段农民工社会保障存在的问题
随着经济的发展和城乡收入差距的拉大,越来越多的农民离开祖祖辈辈生活的地方而进城打工。农民工虽然对我国的经济建设做出了巨大的贡献,但长期以来却被社会保障制度拒之于门外。具体来说,农民工的社会保障存在以下问题:
1.农民工缺乏基本的社会保险
现代社会保障制度的核心是社会保险,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。据劳动和社会保障部一份最新调研显示,在“五大保险”中,己有相当数量的农民工参加了工伤保险,但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右,医疗保险的平均参保率10%左右,此外,绝大多数农民工未参加失业保险,而生育保险农民工也基本未参加。
(1)农民工存在严重的安全隐患,缺乏真正的工伤保险。
农民工所从事的大多是险、脏、难的工作,工伤事故经常发生。据有关资料显示:在行业分布上,农民工就业的行业首先是批发零售餐饮业和制造业,在这两个行业中农民工就占到了总人数的60%以上;其次是社会服务业和建筑业,农民工占农民工就业总人数的25%以上。正是这种就业情形使农民工发生工伤事件的概率比较高。而大多数企业为了追求收益最大化,并不为外来的农民工提供工伤保险。
(2)农民工的失业保险和医疗保险严重缺乏。农民工是失业的高发人群,据调查,超过30%农民工曾有过失业的经历。城市居民在失业期间,享有失业保险,但农民工不享有失业补助,在失业期间,他们多数是靠自己过去的积蓄生活,靠向亲友、老乡借钱生活;还有一小部分人不得不离开城市回家去。大部分农民工生活拮据,难以支付大额医药费。很多农民工在务工期间生过病,但由于没有医疗保险,他们通常不去医院看病,而是自己买点药解决;遇到患大病重病时,看病支出绝大部分是自费,用人单位为他们的费用支付不足实际看病费的1/12。
(3)农民工的养老保险和生育保险的参保率极低。目前,我国绝大多数农民工没有养老保险,农民工养老参保率低,据农业部今年的调查,在农民工中已参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%。另外,即使农民工参保养老保险后,一旦离开原单位或离开投保当地,已参保的基本养老保险关系也不能跨地区转移。据调查,目前农民工基本未参加生育保险。不少“打工妹”一旦结婚生育,就意味着“打工”生涯的结束,不少企业在“打工妹”怀孕后就把她们辞退了,她们的生活也随之发生困难。此外,即使不被辞退,由于绝大多数企业没有为其办理生育保险,她们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工“同工同享”。
2.农民工与城镇居民在社会保障中的身份地位不平等民工在城里没有享受社会保障,与我国长期以来的重工轻农、以农补工有十分重要的关系。正是由于方面的原因,造成了农民(包括农民工)在政策、经济、法律等方面与城市居民的不平等,从而使得农民工无法在代写城市中享有与城市居民平等的社会保障权利。
(1)体制上对农民的不公正对待是农民工社会保障权缺失的根本原因。城市居民可以享受包括社会保障在内的各种待遇,而农民却只能一切依靠自己解决,生病靠自己,养老靠子女。"农民"二字长期被作为一种身份标记,成为身份卑微、社会地位低下的代名词。因此,在城市居民和城市管理者看来,农民就是不能与城市居民享有同等权利的“二等公民”。
(2)城市居民感恩心理的缺失使农民工的社会保障问题迟迟得不到解决。在农民工社会保障方面,许多用人单位为了多赚钱,不重视或推卸责任,想方设法阻止把农民工纳入社会保障体系。另外,由于我国多年实行城乡二元体制,城里人有种优越感,并没有意识到农民工对城市做出的贡献,非常易形成轻视农民工的现象,在对农民工的权益和社会保障问题上,就会显得不重视,认为可有可无,甚至认为没有必要。
3.农民工子女的成长和得不到保障
“农民工子女”这个群体有两个名称,一个叫“流动儿童”,一个叫“留守儿童”,从他们的名称可以看出来这个群体是一个很特殊的群体。“流动儿童”则随着父母漂泊,他们的家庭教育、学校教育、社会教育都面临很多严重的问题;“留守儿童”的父母远走他乡,孩子留在家里。
目前,我国将近2000万流动儿童。“流动儿童”往往性格孤僻、有强烈的自卑感,他们感觉自己与城里的孩子差别太大,面对社会差别内心感到强烈的不公平,如果得不到正确引导,他们可能会对整个社会产生终生的对立情绪。在教育方面,公办学校费用高,数量有限,而民办学校设施简陋,并没有像公办学校一样掌握着大量公共资源,教师队伍不稳定,流动人口学校持有教师资格证书的不到30%,教学质量甚忧,停留在识字、扫盲和托管的层次上,不利于农民工子女的发展。
“留守儿童”的健康成长已成为一个不容忽视的社会问题。新华社曾经发过一篇报道“两千万留守儿童成了留守孤儿”,中国传统家庭伦理是讲父母不远行,但是现在是儿女留守,父母远行。这些“留守儿童”大多是和祖辈、老人一起生活的,大概有70%左右,少数有亲人照看,大约还有5%的孩子是单独生活的,处于无人监管、教育的状态。
4.侵害农民工合法权益的事件日益增多
近年来,农民工合法权益遭受侵害的现象十分严重,主要有:
(1)欠、克扣农民工工资的问题十分普遍而且相当严重。农民工辛辛苦苦的干了一年的活,却在年终拿不到自己劳苦所得,权益得不到保护。根据全国总工会公布的资料,目前农民工被拖欠的工资估计有1000亿元左右。欠薪主要发生在建筑、餐饮、制衣、制鞋等劳动密集型行业。从企业性质看,欠薪的基本上是民营、私营、“三资”企业以及集体企业,也有个别国有企业。其中,又以建筑行业拖欠工资最为严重,占农民工被拖欠工资总数的70%以上。
(2)劳动保护措施不力,生产条件差。多数用工单位为农民工提供的住宿条件拥挤、脏乱、不通风,根本达不到有关法律和规定的要求。
(3)超时工作或加班得不到应有的报酬。很多企业为了赶工,要求工人超时工作或长时间加班,有的企业甚至无偿占有农民工的休息时间。他们的农民工的工作时间一般会高出正常平均数,平均每个月工作约28天,每天工作时间为10个小时以上,这大大超过了《劳动法》规定的每日工作时间不超过8小时、每周工作时间不超过44小时的法定时间。
二、如何完善我国的农民工社会保障制度
完善的社会保障制度对于我们这样的人口众多的发展中国家尤为重要,它关系到改革、发展、稳定的全局。为了保障农民工的合法权益,就要建立健全的社会保障体系和完善的社会保障制度。
1.彻底改革户籍制度
农民工之所以带来一系列社会问题,其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有彻底改革户籍制度,逐步实现公民迁徙自由,才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户,推进城镇化,减少农民数量,最终解决中国的“三农”问题,消除社会保障领域存在的二元现象。与此同时,要改革和完善户口登记制度。
(1)逐步放宽户口迁移限制,并相应地改革和完善户口登记制度,创造一个有利于农民向城镇转移的制度环境[7]。第一,以落户条件取代指标,用社会经济调控手段取代行政审批。落户条件由各地根据经济和社会发展的实际需要及综合承受能力具体制定,户口迁移制度由行政审批改为依法调控与市场调控相适应,新的户口登记应该改为迁移后的认证制度。
第二,户口登记应依法履行手续。不是看有没有行政审批文件,而是看有没有固定住所,有没有稳定的职业和收入,看这些条件是否符合准入标准。这样,才能使在城镇居住一定年限,有稳定职业的农民工享受市民待遇。
第三,登记户口应该统一登记为居民户口,不再划分“农业户口”与“非农业户口”,更不再分什么“城镇户口”、“自理粮户口”;只是依据职业来确认身份,这种确认也仅仅具有统计意义。
(2)时机成熟时取消户籍制度,由传统的户口登记最终转变为人口登记,并进一步改革和完善我国现有的居民身份证制度。只有真正取消户籍制,才能为劳动力在全社会流动创造条件,才能使每个公民有平等机会享受经济快速发展的好处。当然,因为多年户籍制遗留的很多问题不可能一下子解决,中国户籍制彻底取消不会一蹴而就,但不管预计的困难有多大,都必须采取渐进的方式,先在中小城镇放开,然后在大城市放开。待时机成熟时,取消户籍制度,由传统的户口登记逐步转变为人口登记,并进一步改革和完善我国现有的居民身份证制度。
2.建立适合农民工特点的社会保障形式
由于农民工这一群体就业灵活、流动性强、收入水平低等特点,不能简单地将其纳入现行的城市社会保障体系当中,必须根据农民工自身的特点建立起适合农民工的社会保障制度。
(1)建立强制的工伤保险制度。工伤保险作为法定保险项目应在全国范围内强制执行,并作为农民工最基本的社会保障项目优先得到确立。由于很多农民工在劳动强度大、风险高、环境恶劣的行业工作,很容易成为工伤事故的牺牲品,并可能患上各种职业病,所以应尽快强制推行和建立农民工的工伤保险制度,使农民工得到相应的抚恤和救助,以分散和化解农民工所遭受的高职业风险[8]。政府部门应负责设计特定的制度,并依法保证其强制执行。同时,在工伤保险制度改革过程中要逐步将农民工的工伤保险关系与城镇正式职工并轨,并建立相应的异地转接持续机制。
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bsp; (2)建立农民工大病统筹医疗保险制度。对于那些职业稳定、有固定收入、已在城镇居住多年的农民工,应实行与城镇职工相同的社会统筹、个人账户相结合的医疗保险制度;对不稳定就业的农民工建立大病医疗保险,着重保障当期住院医疗;乡镇企业的本地农民工既可参加当地的新型农村合作医疗,也可参加农民工大病医疗保险。国家应该强制建立农民工大病统筹医疗保险储蓄账户,使每个进城镇务工的农民工不论在哪个地区、哪个单位,都要定期存入一定比例的保险金。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病医疗卡到指定医院接受治疗。
(3)建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。对于已在城市有稳定职业和住所的农民工,纳入城市最低生活保障制度,与城市居民享受同等待遇;对于那些流动性较大且年龄普遍较轻的农民工,可为他们建立“公共劳动”制度,使城市农民工在短暂失业之时,能通过公共劳动维持最低的生活水平。对于遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工,可由政府给予临时性的应急救助。对于政府来说,这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节约成本。同时,要实行多样灵活的救助形式,如失业救助、社区互助、子女教育救助等。
(4)建立农民工的失业保险制度。对于农民工的失业保障,首先从农民工进入城市开始就要登记,缴纳较低的保险费。在确定工作之后,用人单位向专为农民工设立的失业保险基金缴费,同时农民工转而缴纳相对较高的失业保险费。农民工失业以后,如果在失业保险年限内,可以由社会保险管理机构按月或按季度统一发放失业保险金;如果民工选择回农村,可以一次性返还基金中可返还的数额。
(5)建立农民工的养老保险制度。农民工的社会养老保险应实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制,提升农民工的社会保障能力。此外,针对农民工流动性大的特点,在全国建立针对农民工的社会保障网络,给他们设立个人账户,使他们无论在城市还是在农村都可以使用。这样就可以克服我国社会保障制度的城乡分割和地域分割,个人账户不可转移,社会保障网络在全国无法对接和联通的缺点。
3.加快相关的法律制度建设
我国在完善社会保障法律、法规的同时,应加强对农民工的保护,尽快出台相关的法律、法规,并逐步将一些取得市民资格的农民工纳入城镇社会保障体系。
(1)对《劳动法》进行必要的修改。通过修改《劳动法》专章对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等保障制度作出规定。然后在此基础上,制定专门的《农民工社会保障法》,对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等法律保障制度及其原则作出明确规定,以便为农民工提供更有力的法律保障和社会保障。
(2)加快《社会保障法》的制定和颁布。根据农民工的实际情况,专门制定关于农民工社会保障的法规,实现农民工社会保障的全国统筹。各地政府不能只局限于本地农民工社会保障制度的制定,应从全局出发,互通有无,落后地区学习先进地区的经验,先进地区带动落后地区农民工社会保障的建设。经济发达,农民工社会保障制度比较发达的城市,可以采用统一的、现行效果较好的制度模板,再根据本地情况制定细则,以实现各城市间农民工社会保障的一体化和自由转接。
(3)还应建立方便职工索赔与医疗救助的法规体系。比如,建立工伤案件的先予支付令制度。对于已经申请工伤的职工,在工伤认定期间,根据病情与医疗需要,由法院或劳动保障部门强令单位优先支付住院医疗等与抢救病人有关的费用。立法明确通过劳动能力的鉴定等级并可给农民工一次性赔偿;完善法律赋予一至四级的职工对一次性赔偿与按月领取津贴的选择权制度,这无疑是一种现实可行的方案。
4.加大政府财政投入
政府应尽快改变目前用于社会保障的财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况,加大财政对社会保障的投入,合理提高社会保障支出占财政总支出的比重,加大对农民工社会保障投入。这为改善农民工社会保障提供了物质的保障。
(1)除通过土地换保障、单位缴费等措施之外,国家应该承担绝大部分的基金。国家可以通过开征社会保障税、发行国债和彩票征收个人所得税、税、遗产税等渠道解决,简单来说,国家可以从税收中抽出一部分资金用作农民工的社会保障的基金。
(2)在农民工出入城市与农民工输出地区建立一种横向的财政支付制度。农民工为城市创造了巨大的社会效益和经济效益,但是他们享受城市公共产品的份额明显低于城市居民,建立这种财政支付制度可以看作是城市对农民工的补偿。这种财政转移支付的基金,应当全部进入财政支付接收地区的农村社会保障基金和农民工社会保障基金